糧食安全問題管理論文

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摘要:加入WTO對(duì)我國(guó)糧食安全不會(huì)發(fā)生實(shí)質(zhì)性影響。中國(guó)糧食發(fā)展政策應(yīng)是,在堅(jiān)持糧食基本自給的前提下逐步開放糧食市場(chǎng),并逐步提高市場(chǎng)準(zhǔn)入程度,以實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)糧食供求的實(shí)物平衡,爭(zhēng)取更多的交換價(jià)值。

進(jìn)入90年代以來,農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易的自由化成為一種世界性的大趨勢(shì)。在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中,最為重要和最為敏感的部分就是糧食貿(mào)易。利用國(guó)際市場(chǎng)對(duì)國(guó)內(nèi)的糧食供求平衡進(jìn)行調(diào)節(jié),是中國(guó)政府自改革開放以來的一貫政策。鑒于中國(guó)人口基數(shù)大,增長(zhǎng)速度比較快,未來人口峰值高達(dá)16億人,加上90年代糧食進(jìn)口大增,1995年達(dá)到1976萬(wàn)噸,人們普遍擔(dān)心中國(guó)的糧食問題。1994年,美國(guó)世界觀察所所長(zhǎng)布郎先生發(fā)表了一篇題為《誰(shuí)來養(yǎng)活中國(guó)?》的文章,引起一場(chǎng)“布郎沖擊波”。現(xiàn)在的問題是,在WTO框架下,中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)必然更加對(duì)外開放,使中國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)進(jìn)口糧食的依賴增加,這是否會(huì)危及到中國(guó)糧食的安全,中國(guó)采取什么樣糧食發(fā)展政策而不違背WTO的規(guī)則,是一個(gè)必須重視的首要現(xiàn)實(shí)問題。

一、糧食安全的本質(zhì)含義

糧食安全的概念在70年代中期糧食危機(jī)中由糧農(nóng)組織(AFO)首先提出的,其定義為“保證任何人在任何時(shí)候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食品”。這一概念自提出以來一直在不斷演變,但基本內(nèi)容仍然是保證全世界的人都能得到最起碼的營(yíng)養(yǎng)。1983年,糧農(nóng)組織總干事愛德華·薩烏馬對(duì)“糧食安全”概念作了新的定義,并得到廣泛的認(rèn)同。新定義的內(nèi)容為“糧食安全的最終目標(biāo)應(yīng)該是,確保所有的人在任何時(shí)候都能買得到又能買得起他們所需要的基本食品”。這個(gè)新定義包括三項(xiàng)具體目標(biāo):(1)確保生產(chǎn)足夠數(shù)量的食品;(2)最大限度地穩(wěn)定食品供應(yīng);(3)確保所有需要食品的人都能獲得食品。前兩條是保證“買得到”,最后一條是保證“買得起”,即支付能力。

從中可得到兩點(diǎn)重要啟示:一是糧食安全與糧食貿(mào)易的重要性;二是糧食安全與食品結(jié)構(gòu)的多元性。而這兩點(diǎn)啟示對(duì)于我國(guó)在WTO框架下實(shí)施恰當(dāng)?shù)募Z食發(fā)展政策至關(guān)重要。

二、糧食安全與糧食貿(mào)易的重要性

新的糧食安全定義強(qiáng)調(diào)了貿(mào)易的重要性,因?yàn)橐ＷC人們“買得到”所需要的糧食,在任何時(shí)候,既可以在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)自給予以滿足,又可以從糧食進(jìn)口得到滿足,兩種方式同等重要。當(dāng)然,對(duì)于不同的國(guó)家,這兩種方式的實(shí)際作用是不一樣的。對(duì)于擁有糧食比較優(yōu)勢(shì)的國(guó)家和地區(qū),發(fā)展糧食生產(chǎn)對(duì)于糧食安全起著主導(dǎo)作用,因?yàn)樵谶@些國(guó)家和地區(qū),糧食生產(chǎn)是有利可圖的產(chǎn)業(yè),發(fā)展糧食生產(chǎn),既可以提高糧食供應(yīng)量,又可以增加收入,從而有利于糧食安全。而對(duì)于喪失糧食比較優(yōu)勢(shì)或糧食比較優(yōu)勢(shì)下降、非比較優(yōu)勢(shì)上升的國(guó)家和地區(qū),由于非糧食生產(chǎn)對(duì)于提高收入具有較大的作用,因而,糧食生產(chǎn)對(duì)糧食安全的重要性要從屬于國(guó)內(nèi)糧食不足時(shí)能用足夠收入進(jìn)口所需要的糧食。如果一個(gè)國(guó)家屬于前一種情況,處理問題的辦法就比較簡(jiǎn)單,即采取鼓勵(lì)發(fā)展糧食生產(chǎn)政策就可以。如果一個(gè)國(guó)家屬于后一種情況,問題就比較復(fù)雜了:一是要充分考慮世界糧食市場(chǎng)是否有足夠可供購(gòu)買的糧食數(shù)量,即使世界糧食市場(chǎng)有足夠可供購(gòu)買的糧食數(shù)量,國(guó)際環(huán)境是否允許也是一個(gè)不可忽視的問題;二是該國(guó)是否有足夠的外匯購(gòu)買它所需要的糧食,如果沒有足夠的外匯,世界糧食供應(yīng)商是不會(huì)白白把糧食送到該國(guó)手里。中國(guó)的糧食安全問題當(dāng)屬后一種情況。

首先,總的說來,中國(guó)經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢(shì)在以下三個(gè)層次發(fā)生了巨大變化:(1)在宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,屬于土地密集型和資源密集型的農(nóng)產(chǎn)品的比較優(yōu)勢(shì)迅速下降,而以紡織品和服裝為代表的勞動(dòng)密集型輕工產(chǎn)品的比較優(yōu)勢(shì)卻顯著上升;(2)在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)內(nèi)部,偏向于土地密集型的種植業(yè)(如糧食、棉花)的比較優(yōu)勢(shì)喪失,而偏向于勞動(dòng)密集型的牧業(yè)、漁業(yè)(如水產(chǎn)品、肉類)比較優(yōu)勢(shì)明顯;(3)在種植業(yè)的內(nèi)部,偏向于土地密集型的糧食作物逐漸讓位于偏向勞動(dòng)密集型的經(jīng)濟(jì)作物而成為相對(duì)弱勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。從這些情況來看,中國(guó)要完全依靠國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)而實(shí)現(xiàn)所謂的糧食安全,勢(shì)必不符合比較優(yōu)勢(shì)原則,也不符合糧食安全的本質(zhì)含義,更不符合WTO的規(guī)則。正是從這個(gè)意義上講,那種認(rèn)為維持糧食安全就是實(shí)行糧食自給的觀點(diǎn)必須摒棄。

中國(guó)1978—1998年間若干年份進(jìn)出口貿(mào)易總額、外匯儲(chǔ)備及國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值

1978198019851990199519971998

出口(億美元)97.5181.2273.5620.91487.81827.01838.0

進(jìn)口(億美元)108.9200.2422.5533.51320.81423.61402.0

外匯儲(chǔ)備總額(億美元)15.625.5127.3286.0735.71399.01450.0

國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)(億人民幣)3853.04467896418548584787477279553.0

資料來源:《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(歷年)

其次,如果中國(guó)將其糧食安全放在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)與國(guó)外進(jìn)口上,中國(guó)是否有足夠的外匯購(gòu)買所需的糧食,這是一個(gè)確實(shí)需要加以考慮的事。改革開放以來,中國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易發(fā)展取得長(zhǎng)足進(jìn)展,1978年中國(guó)出口商品總額只有97.5億美元,到1998年驟增至1838億美元,20年間增長(zhǎng)了近19倍,平均年增長(zhǎng)率達(dá)17.2%,大大高于80年代世界出口貿(mào)易平均增長(zhǎng)5.5%的速度,也明顯高于同期亞洲國(guó)家出口貿(mào)易平均增長(zhǎng)約10%的速度,同時(shí)也比同期中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)增長(zhǎng)速度高出約7個(gè)百分點(diǎn),中國(guó)出口貿(mào)易占世界出口貿(mào)易的比重由1980年的不足1%提高到1998年的3.4%,一躍成為世界第9位出口貿(mào)易國(guó),并成為出口額突破1000億美元大關(guān)的第一個(gè)發(fā)展中國(guó)家。此外,中國(guó)的外匯儲(chǔ)備也非常充足,目前穩(wěn)定在1400億美元的水平。中國(guó)加入WTO后,以美國(guó)為首的西方發(fā)達(dá)國(guó)家將放棄對(duì)我國(guó)紡織品、服裝等勞動(dòng)密集型產(chǎn)品的配額限制,中國(guó)出口將會(huì)有一個(gè)更大的發(fā)展,外匯儲(chǔ)備也將更加充足。因此,那種擔(dān)心中國(guó)缺乏足夠的外匯來購(gòu)買所需糧食是沒有根據(jù)的。

那么,剩下來的問題就是世界糧食市場(chǎng)是否有足夠的糧食供中國(guó)購(gòu)買,也就是世界糧食安全問題。1986年世界銀行農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展部提交了一份政策研究報(bào)告《貧窮和饑餓:發(fā)展中國(guó)93家糧食安全問題和選擇》指出:“世界有豐富的食品,過去40年全球糧食生產(chǎn)的增長(zhǎng)快于空前未有的人口增長(zhǎng)。……有足夠的糧食可以利用,那些糧食不能全部自給的國(guó)家,只要他們有錢買得起,就可以進(jìn)口,而許多窮國(guó)家和千百萬(wàn)窮人不能分享豐富的糧食,他們的食品沒有保障,主要是沒有購(gòu)買力。”1993年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織預(yù)測(cè):90年代全球農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量年均增長(zhǎng)速度為1.7%,略低于80年代的實(shí)際年均增長(zhǎng)率,而同期世界所有用途的糧食和農(nóng)產(chǎn)品需求僅增加1.6%,大大低于80年代2%的實(shí)際年均增長(zhǎng)率,預(yù)計(jì)90年代全球糧食和農(nóng)產(chǎn)品總的供應(yīng)量足以滿足全球的有效需求。說明當(dāng)前世界糧食是安全的,世界糧食及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能有效地滿足人們的需要。更進(jìn)一步看,美國(guó)、加拿大、澳大利亞、法國(guó)及巴西等國(guó)糧食及農(nóng)產(chǎn)品嚴(yán)重“過剩”。近年來,世界糧食貿(mào)易不斷擴(kuò)大,對(duì)世界糧食安全起了極其重要的作用。從世界糧食貿(mào)易史來看,世界糧食貿(mào)易量主要取決于進(jìn)口需求,因?yàn)橐坏┻M(jìn)口需求擴(kuò)大,主要糧食出口國(guó)可以減少國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的限制,從而增加世界糧食市場(chǎng)的供給。例如,世界最大的糧食出口國(guó)美國(guó)同期不僅占80年代世界糧食總出口量的1/2～2/3,而且如果取消基本土地休耕和壓縮播種面積政策,5000萬(wàn)公頃尚未利用的土地每年還可增加2億噸糧食,相當(dāng)于80年代世界糧食出口總額的80%—90%,因而世界糧食市場(chǎng)供給潛力是十分巨大的。此外,諸如前蘇聯(lián)嚴(yán)重依賴世界糧食市場(chǎng)的國(guó)家和地區(qū),目前已提高了糧食自給程度,放松了對(duì)世界糧食市場(chǎng)的壓力。總之,筆者認(rèn)為,中國(guó)能夠通過世界糧食市場(chǎng)獲得它所需要的糧食。

當(dāng)然,中國(guó)人口眾多,完全把糧食放到世界糧食市場(chǎng)上,其風(fēng)險(xiǎn)也是有的。這些風(fēng)險(xiǎn)主要是來自政治和軍事的風(fēng)險(xiǎn)。1950—1980年,全世界范圍內(nèi)共

發(fā)生了85次經(jīng)濟(jì)制裁,其中涉及食物的出口貿(mào)易禁運(yùn)為10次,有一半左右屬于部分或全部中斷援助性糧食出口。余下的糧食禁運(yùn)都是廣義的糧食禁運(yùn),即對(duì)象覆蓋包括糧食在內(nèi)的大量乃至全部商品貿(mào)易的禁運(yùn)。真正屬于我國(guó)有關(guān)政策討論中假設(shè)的以糧食為主要對(duì)象的商業(yè)性糧食出口禁運(yùn)只有一次,是前蘇聯(lián)在1980—1981年,入侵阿富汗引發(fā)的,其結(jié)果并未達(dá)到預(yù)期目的。這說明,發(fā)生像前蘇聯(lián)那樣的食品禁運(yùn)是非常少見的。退一步講,萬(wàn)一發(fā)生針對(duì)我國(guó)的有效糧食禁運(yùn),它對(duì)我國(guó)糧食安全的作用程度,至少受兩個(gè)方面影響:(1)糧食進(jìn)口的用途;(2)糧食還原的可能性。這兩類因素都可以通過政策手段加以監(jiān)控。這進(jìn)一步說明,我國(guó)加入WTO不會(huì)對(duì)我國(guó)糧食安全發(fā)生實(shí)質(zhì)性影響。

三、糧食安全與食品結(jié)構(gòu)的多元性

糧食安全是針對(duì)廣義的糧食,即食物,這與目前國(guó)內(nèi)外眾多研究中把糧食等同于谷物是很不一致的。這主要通過近年圍繞“布郎沖擊波”而展開的討論表現(xiàn)出來的,即中國(guó)未來谷物的需求、供給以及進(jìn)口量對(duì)中國(guó)糧食安全的影響。其實(shí),食物是包括眾多不同的食物產(chǎn)品,不僅僅指谷物。當(dāng)然,谷物生產(chǎn)在許多國(guó)家的糧食生產(chǎn)中占據(jù)主導(dǎo)地位。正是由于這個(gè)原因,食物產(chǎn)品內(nèi)部的不同食物之間由于生產(chǎn)這些產(chǎn)品的要素比例和成本構(gòu)成不大相同,因而比較優(yōu)勢(shì)不同。在給定我國(guó)各種要素稟賦特征下,不同食物的比較優(yōu)勢(shì)及競(jìng)爭(zhēng)力可能會(huì)有顯著差別。

由于我國(guó)農(nóng)業(yè)要素稟賦特點(diǎn)是土地稀缺,勞動(dòng)力豐富,所以,不同食物在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的比較優(yōu)勢(shì)及競(jìng)爭(zhēng)力為:(1)對(duì)可供選擇的必須利用可耕地作為投入要素的不同生產(chǎn)活動(dòng),在其他條件相同的情況下,其中能較為密集地利用勞動(dòng)力資源的活動(dòng)具有比較優(yōu)勢(shì)或市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力;(2)在其他條件相同的情況下,那些不需要可耕地作為投入要素,或僅僅需要土質(zhì)、肥力、灌溉條件較差的邊際可耕地的生產(chǎn)活動(dòng),具有比較優(yōu)勢(shì)或競(jìng)爭(zhēng)力;(3)能較多利用農(nóng)閑季節(jié)剩余勞動(dòng)的生產(chǎn)活動(dòng)具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。具體來說,就需要利用可耕地作為投入要素的谷物、水果和蔬菜來講,水果和蔬菜由于能夠密集地利用勞動(dòng)力要素,因而具有比較優(yōu)勢(shì),而谷物生產(chǎn)需要較多的土地,屬于土地密集型作物,因而不具有比較優(yōu)勢(shì)。就不需要可耕地作為投入要素或只需有效利用次質(zhì)邊際耕地的魚、蝦等水產(chǎn)品以及肉類食物來講,顯然具有比較優(yōu)勢(shì)。此外,在谷物之外的許多食品生產(chǎn)中,能夠利用農(nóng)閑季節(jié)剩余勞動(dòng)進(jìn)行生產(chǎn)的食品具有比較優(yōu)勢(shì),水果、蔬菜、水產(chǎn)品及肉類等在事實(shí)上有很多就是利用這種剩余勞動(dòng)生產(chǎn)的。如前所述,中國(guó)也正是在水產(chǎn)、肉類、水果與蔬菜等食物上出口需求比較旺盛。

在這種背景下,中國(guó)糧食發(fā)展政策有必要作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整:一方面,重新檢討傳統(tǒng)的谷物自給自足的方針,改革谷物貿(mào)易體制和政策;另一方面,以市場(chǎng)化改革為取向,采取切實(shí)的政策手段,促進(jìn)我國(guó)具有優(yōu)勢(shì)的食物出口增長(zhǎng)。其基本取向是,依據(jù)比較優(yōu)勢(shì)原則,順應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及外部國(guó)際環(huán)境變動(dòng)的新形勢(shì),在食物經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)一步對(duì)外開放,加強(qiáng)國(guó)際合作。

綜合上述兩點(diǎn)主要啟示,我們可以進(jìn)一步得出結(jié)論:中國(guó)加入WTO以后,其糧食安全不會(huì)因此而受到危害,更何況,我們還可以利用多種策略來維護(hù)糧食生產(chǎn)而不違背WTO規(guī)則。事實(shí)上,在封閉的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)條件下的糧食安全程度不及在較大范圍的全球食品市場(chǎng)條件下的食品安全程度。1973年日本的經(jīng)歷也證實(shí),如果不能從國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)口糧食,它就不會(huì)有食品安全,高水平的農(nóng)產(chǎn)品自給可能是與環(huán)境破壞的較大風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)聯(lián)的,而且可能也是與對(duì)進(jìn)口投入品的較高程度依賴相關(guān),因而從根本上是不可能帶來較高水平的食品安全的。

四、中國(guó)糧食貿(mào)易政策的目標(biāo)選擇

1996年10月24日,我國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)表了《中國(guó)的糧食問題》白皮書,闡述了中國(guó)糧食貿(mào)易的基本政策。糧食白皮書強(qiáng)調(diào)了中國(guó)支持糧食基本自給、穩(wěn)定國(guó)內(nèi)糧食供給,改善世界糧食安全的重要性。糧食白皮書所闡述的糧食政策與WTO規(guī)則是完全一致的。

首先,糧食白皮書提出中國(guó)糧食在正常情況下自給率不低95%,凈進(jìn)口不超過國(guó)內(nèi)消費(fèi)量的5%。這個(gè)指標(biāo)是符合WTO規(guī)則要求的。1990—1997年糧食凈進(jìn)口量分別為524、-106、-747、-374.7、1976、959和704萬(wàn)噸,可見1995年為歷史上糧食凈進(jìn)口量最高水平,占國(guó)內(nèi)消費(fèi)量的4.2%,也未超過5%的界限。今后按5%的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)會(huì),實(shí)際上凈進(jìn)口量也不過2500—3000萬(wàn)噸之間,這與WTO規(guī)則要求發(fā)展中國(guó)家在2004年達(dá)到4%還高一些。

其次,糧食白皮書指出,在國(guó)內(nèi)糧食供求平衡問題上,并不排除利用國(guó)際資源作為必要補(bǔ)充,而這種實(shí)物平衡既包括品種、豐歉調(diào)劑和區(qū)域平衡,又包括按價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的原則,盡量爭(zhēng)取最大的國(guó)際交換利益。這一點(diǎn)也與WTO規(guī)則相符。

最后,糧食白皮書指出在處理適時(shí)利用國(guó)際糧食市場(chǎng),通過進(jìn)出口貿(mào)易調(diào)節(jié)國(guó)內(nèi)糧食供求與保護(hù)農(nóng)民利益這一關(guān)系中,所采取的政策工具和調(diào)節(jié)手段是進(jìn)口關(guān)稅政策。這一點(diǎn)顯然也與WTO規(guī)則相一致。

因此,可以認(rèn)為,根據(jù)《中國(guó)的糧食問題》白皮書所闡述的糧食政策來指導(dǎo)我國(guó)的糧食生產(chǎn)與糧食貿(mào)易,是完全符合WTO規(guī)則要求的。為此,筆者認(rèn)為,中國(guó)糧食發(fā)展政策的基本目標(biāo)應(yīng)是,在堅(jiān)持糧食基本自給的前提下,仍然有條件逐步開放糧食市場(chǎng),并有能力逐步提高市場(chǎng)準(zhǔn)入程度,以實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)糧食供求實(shí)物平衡,爭(zhēng)取更多的交換價(jià)值。