我國農業農村問題論文

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一、農業經營：重點在于確立“雙軌并行”的制度：穩定自給性小農，發展商業性大農

（一）我國農業績效總體很好，農業問題并不嚴重

農業是一個產業，所以，它只能承擔起與其作為一個產業相應的責任與義務。

根據經濟學家的定義，農業的職能主要地表現在四種貢獻上：產品貢獻、要素貢獻、市場貢獻和外匯貢獻。

這樣看來，盡管我國農業發展曾經走過了許多彎路，但到目前為止的結果應該說是相當不錯的了：全國城鄉的食品供給常年基本有保障、豐年有余，糧食庫存充裕；即使在農業份額已下降到僅占GDP總量14．5％的今天，農業仍能為國家賺取一定量的外匯收入（2002年，我國農產品出口181．4億美元，順差57億美元）；勞動力和資金仍不斷地從農業部門釋放出來；農業發展也支撐起了我國已初具規模的化肥、農機、農藥、農膜等工業產業。所以，總體看來，我國農業發展已經取得了非常豐碩的成果。如果僅僅從一個產業的角度來看，在目前的條件下，我國的農業發展應該說是健康的，并不存在大的問題。

正因為如此，筆者認為很多人把我國目前農業中存在的問題人為地夸大了，把本來比較簡單的問題人為地弄得復雜化了。這很不利于我們對今后農業的健康發展做出實事求是的判斷，當然，也就難以找到正確的發展道路。例如，不少人在談到農業存在的問題時，會提到農業部門的剩余勞動力太多。顯而易見，這不是農業的錯。相反，這是農業進步的表現。至于如何為這些剩余勞動力找到出路，不應該視為農業的問題，而是國民經濟其他部門的問題或體制方面的問題。

當然，這并不是說我國農業完全沒有問題了。但農業的問題多是發展中的問題、進步中的問題，并且都是可以找到解決方案的問題。例如，經過艱難而漫長的談判后，我國終于加入了WTO、這意味著中國農產品市場已構成了世界農產品市場的一部分，其他國家的農產品可以在比過去更寬松的環境中進入我國市場，我國農產品也可以在比過去更有利的條件下進入其他國家的市場。這其中起關鍵作用的因素就是國際競爭力。客觀地講，我國農業的整體競爭力在國際上是比較低的。這既表現在我國人均農業資源很少的先天性資源不足上，也表現在我國經濟發展水平低、不能為農業發展提供有效幫助的后天性劣勢上。怎么辦？出路仍然只有一條，那就是進一步追求農業發展的創新之路。在全球開放經濟環境中、在開放市場條件下，這種創新更為艱難，它必須是一種能超越國際經驗的創新。

（二）加入WTO后，我國應選擇一條新的“雙軌并行”的農業經營制度

在新的歷史條件下，農業制度創新必須做到同時有效地解決兩方面的問題：一是在吸取國際經驗的基礎上增強我國農業的國際競爭力；二是在充分照顧我國基本國情的前提下保持農業的穩定發展、保障國家糧食安全的基本實現以及保證農村社會基本穩定。

綜觀農業發展的國際經驗，農業經營無非就是走兩條道路：一條道路是指主要建立在專業化、商品化、市場化、機械化基礎上的規模型的大農（場）經濟；另一條道路是指主要建立在生物化、技術化、保護型、密集型基礎上的小農經濟。美國、加拿大、澳大利亞的農業發展類型屬于前者；歐洲不少國家和日本等的情況則屬于后一類。

我國農業發展的基本國情主要表現出兩大特征：一是土地資源相對太少，比歐洲和日本的平均水平還要少得多，屬于非常典型的小農經濟；二是農業的專業化、商品化、市場化程度很低，家庭生產的農產品主要地是供農民自我消費。這既與農戶經營規模小直接相聯系，也與我國農村地區交通運輸業不發達、市場體系建設的軟硬件條件較差有一定關系。

在充分考慮國際農業發展經驗及我國農業發展的基本國情的基礎上，在農業發展的新的歷史階段，我國應建立和創新一種將自給性的小農經濟與商業性的大農經濟緊密結合、并行發展的新的農業“雙軌并行”制度。

(三)保護、完善現行的家庭小農經濟

家庭小農經濟制度本身在中國具有許多優越性：

1．有利于農村穩定。土地是農民心目中永恒的有價資產，具有不動產性質。每家每戶都擁有一小塊土地或土地的使用權，使農民由無產者、雇工變成了有產者、自耕農，這是許多發展中國家想做而做不到的事情。秦漢以來直到新中國成立以前，2000多年間經常發生社會動蕩的重要原因之一就在于土地的地主制以及由此產生的土地的自由買賣與不斷發生的土地兼并。因此，讓農民每家每戶都擁有一小塊土地并嚴格限制其買賣行為發生，是保持中國農村社會長期穩定的基礎。

2．有利于農民的社會保障。每家每戶都擁有一小塊土地可以在相當大程度上彌補我國社會保障制度在農村嚴重缺失所帶來的種種不足，即土地具有社會保險的功能。盡管筆者仍然堅決主張在農村建立統一的社會保障制度，而不是用農地來保障農民的生老病死，但我們又必須面對現實。在廣大農村基本沒有社會保障而言的情況下，土地在這方面的功能是顯而易見。非常重要的。

3．有利于保障國家糧食安全。我國到2002年底的總人口為12．8億，其中，有7．8億人口、2．4億個農戶常年居住在農村地區。如果我們能通過土地的家庭經營制度穩定地保障占全國61％的農村人口有充分的糧食供給，那么，整個國家的糧食安全就得到了基本保障。

4．有利于抵御外來農產品對中國的入侵。在以自給自足為主的小農制度下，即使中國農產品市場對外全面開放，全球化進程更加激烈地沖擊中國農業，也很難對農村這一大塊糧食市場構成威脅，因為從總體上講，農民基本上是不會靠買糧食過日子的。

5．有利于加強城鄉之間的聯系。在保持每家每戶都擁有一小塊土地的前提下，如果我們又能成功地將大量的農業及農村剩余勞動力轉移到非農業部門及城鎮地區，那么，這一小塊土地又會變成加強城鄉聯系的一種紐帶。

(四)小農家庭經濟在中國得以健康發展的前提條件

當然，要使小農家庭經營制度的這些優越性得到充分的發揮與體現，不是沒有條件的。以下三個前提條件是必不可少的：

1．端正對農業的認識。總的說來，目前我們對農業的認識是太“深刻”了，“深刻”到了沉重的地步。所以，從現在起，我們應從三個方面“看淡”農業：

（1）伴隨著傳統社會向現代社會的轉型，農業更多地只是起到一個基礎性部門的作用，而不再是國民經濟的決定部門。因此，農業在國民經濟中的重要性會越來越小，其所占GDP的比重會越來越低。

（2）對于像中國這樣的大國而言，既要吸取一些發展中國家在20世紀五、六十年代因過分強調工業化而忽視農業的教訓，但也千萬不可以在這方面矯枉太過正。我們應該清楚地明白，非農化是我國現代化的必由之路。

（3）由于我國客觀存在的非常緊張的人地關系，加上其大國特征，在相當長一段歷史時期內，家庭小農經濟應該被確定為國家農業發展戰略的主要內容。政府應鼓勵、提倡、支持目前以家庭為基礎的小農經濟建立起自給自足的經營結構，而不是簡單地提倡把小農經濟完全引導到市場經濟的大潮之中。

在這一點上，我們不能照搬其他國家的模式：美、加、澳是因為其土地面積多、人口少，它們必須用機械和土地來替代勞動力，通過機械化實現規模經營。因為實行規模經營，自產的農產品無法完全自我消費，會有大量的剩余，所以，這些農產品必須進入市場。而且，由于這些國家有條件實現規模經營，農業勞動生產率很高，所以，其農產品在國際市場上的競爭力很強。

在一些人地關系方面與我國相似的國家，它們的農業發展模式又是與美、加、澳不一樣的。總體說來，它們的農業發展模式大致有兩種：一種是純為保護與儲備土地資源、改善環境質量以及營造自然景觀而為之的環保型農業；另一種對于農民來說是有經濟目的的，農產品通常也進入市場，但由于政治（選票）與社會公平的需要，政府對農業實行大量補貼，以至于從經濟上講遠不如進口農產品更劃算。這種農業發展實際上已經失去了市場經濟本身的真正含義了。

由此可見，我國農業發展的現實基礎決定了我國農村的小農經濟既沒有必要走美、加、澳式的大規模的農業市場經濟之路，也沒有必要走像歐洲一些國家那樣依靠大量政府補貼的農業發展道路。不僅沒有必要，而且也根本上做不到：因為美國式道路需要其農產品有很強的國際市場競爭力，歐洲武道路需要有很強的政府財力作后盾。

因此，中國應該在相當長的一段時期內將小農經濟確立為我國農業發展的主體形式，并把自給自足而不是家庭農業經營的市場化作為其經營的主要目標。當然，這并不排除小規模的自由市場交易。我們千萬不能照搬歐美國家的農業發展模式，重要的是，即使搬來了，我們也執行不了。

2．調整一些方針政策，其中主要的是兩個方面的政策和一個體制：一是國家的糧食購銷政策；二是農業稅費政策；三是農村基層行政管理體制。

（1）對于國家糧食購銷政策而言，適應我國加入WTO后的新形勢的需要，我國目前的糧食流通體制應進一步做徹底改革。如果考慮到以上提出的有關我國農村小農經濟模式的設想，長遠來看，國家根本上就不需要在以家庭小農經濟為主的農業地區定購糧食和其他農產品。地方性的自由市場或者個體、私人經營者完全可以在市場原則下自主決定其在這方面的購銷經營行為。

（2）對于農業稅費政策而言，盡管目前的改革在一定程度上解決了農民被迫繳費的問題，但這只解決了問題的一半。不論是從國際經驗、還是從中國實際來看，對我國現存的十分脆弱的、以自給自足為主的家庭經營制小農征收任何稅和費都是沒有道理的。如上所述，在歐美國家，農業都在不同程度上得到了政府的大量直接、間接補貼。而我國這樣處于弱勢地位的農業產業在國家工業化已經進入到中期階段的現在，不僅得不到反哺，還要繼續被征收農業稅，無論如何也是說不過去的。

因此，考慮到以下三個具體原因，政府在設計進一步的農村稅費改革方案時，應將農業稅費全部取消，各級政府都不再從農民那里收取任何稅費：第一，在我國加入WTO后，由于“黃箱”政策的應用今后會逐漸地受到一定的制約（盡管目前仍有一定的運作空間），取消農業稅和農業特產稅可以做到在不違反WTO規則的前提下通過“綠箱”政策支持農業發展；第二，盡管農業稅和農業特產稅只有500億元左右，但由于我國農村的征稅手段落后，收稅的成本卻很高，如果考慮到由于征管不嚴而產生的貪污和腐敗現象，從農民那里收這點稅實際上有些得不償失；第三，被征農業稅的對象多為真正的種田人，他們往往是農村中比較貧窮的人，收入很低，確實有些承受不了。

3）要想真正做到從根子上把農民的負擔減下來，最根本的辦法就是根據變化了的情況，大刀闊斧地對現行的農村基層行政管理體制進行徹底改革。其中行之有效的辦法之一就是要逐步地、分階段地取消鄉政府作為一級政府的行政建制。這樣做不僅可以大幅度地減少政府目前在農村里的冗員、減輕農民負擔；而且可以從總體上改善與提高我國農村經濟發展的效果，推進我國民主化進程。

從歷史上看，鄉制在我國的確立與發展經歷過三個主要的階段，表現過兩種不同的形式：在從秦朝到隋初的700多年間的鄉亭制下，盡管鄉是作為一級基層行政管理建制而存在的，鄉官一般也是由上級官方任命的，但人數一般很少。一個在秦漢時代管轄1萬多戶的鄉，通常只有3—5名鄉官（分別管理治安、賦稅、勞役、教化等事務）。在從隋開皇十年（公元595年）改鄉亭制為鄉里制到清朝的保甲制的1000多年間，鄉都不是作為一級政府組織存在的，而是一個自治組織（鄉官都是由村民選舉產生的）。鄉村里的事務都是由縣政府直接管理、協調的，鄉作為自治組織，只是起著協助縣政府工作的職能。民國時期，鄉作為一級基層政府行政管理機構，又被重新建立起來了，直到現在。

在總結歷史經驗的基礎上，我們完全可以考慮分兩步對目前的鄉制進行改革：第一步是大量精簡鄉級行政管理人員；第二步則可以取消鄉作為一級政府的建制，通過精干的縣政府派出人員協調政府在農村的管理工作。同時，要建立起堅強的村級自治組織。

3．最重要的一個條件在于：一個有效的、可持續發展的小農經濟制度的建立與完善是以大量農業勞動力轉向非農業部門、大量農村勞動力和人口轉向城鎮地區為前提的。這意味農村家庭必須主要地從農業、農村之外創造其收入來源，而不是靠其所擁有的小塊土地。以上所闡述的以自給自足為主的小農家庭經濟是解決不了農民的收入問題的。道理很簡單，在我國現有的農業資源條件下，試圖通過發展農業而使8億農民致富根本上就是不可能的。解決農民收入問題的最終出路只能是在農業之外。那么，大量的農村勞動力和農村人口的轉移與流出就成為解決農民收入問題的重要途徑了，同時，它也從根本上決定了筆者所主張的家庭小農經濟制度在我國未來發展的命運。

（五）發展、壯大我國的規模型農業經濟

這主要是基于兩方面的考慮：一方面，我國現在已經是WTO成員國了，必須著力于培植一部分有比較強的國際競爭力的優勢農產品，因此，一定的規模經營是一個必要條件；另一方面，盡管依靠小農經濟可以大致解決全國60％的人口的食品供給問題，但另外的40％的城鎮人口的食品供給則需要國家通過別的辦法來解決，例如通過進口的辦法或者通過具有一定規模的專業化種植方法來解決。

美國的規模化農產品生產主要是通過科學布局各優勢農產品的專業化種植帶而實現的。這方面的經驗目前已開始逐漸地被我國政府在相當程度上所接受。最近，農業部出臺的《優勢農產品區域布局規劃（2003—2007）》就是一個明證。這種做法是非常必要的。

我們說，由于人口與農業資源擁有量不對稱，加上國家的整體經濟實力不強，我國農業從總體上講在國際上不具有競爭力，但這并不排除我國少數農產品有一定的國際競爭力。根據農業部公布的這一規劃，我國將在未來5年內建成35個特色鮮明、品牌聞名、涉及11種在國際國內市場上有競爭優勢的農產品的專業種植帶。這11種農產品包括專用小麥、專用玉米、高油大豆、棉花、“雙低”油菜、“雙高”甘蔗、柑橘、蘋果、肉牛肉羊、牛奶和水產品。

從專業化、規模化的農產品生產組織形式來看，美國采取的基本上是家庭農場的組織方式。我國在現階段則有多種方式，例如國營農場、集體農場、國家專業化種植基地、專業承包大戶以及“公司十農戶”的農業產業化組織方式等。

要抓好專業化的優勢農產品規模化種植，國家必須在基礎設施、農業科研、農業社會化服務、農村金融等各方面創造條件。在這些方面，我們需要向歐美國家學習。

二、農村發展：關鍵在于農業與農村勞動力轉移：加快結構調整，促進社會轉型

（一）勞動力轉移是農村結構變遷的決定因素

對于發展中國家、特別是對于發展中大國而言，國家現代化的關鍵在于農村的現代化。農村要實現現代化，則必須實現其經濟結構和社會結構的轉型。而要實現這種結構變革，勞動力必須不斷地從農業部門轉移到現代非農部門。這一點已為發展理論及國際經驗所證明。

伴隨著國家的工業化以及目前正在興起的信息化過程的深入發展，加上農業技術變革的不斷推進，農村經濟結構和社會結構必然發生變化：制造業、信息產業和服務業在整個國家經濟總量中所占比重會不斷增加，就業機會也相應增多；同時，農業所占份額越來越小。從而農村中的勞動力將逐漸地從農業部門向非農業部門轉移，從純農村地區向城鎮地區及其他非純農村地區轉移。正是因為這種變化的發生及其持續發展，國家經濟效率得以不斷提高，因為整個社會中在低生產率部門（農業等）就業的人越來越少，而在高生產率部門（制造業、服務業）工作的人越來越多；也正是因為這種變化，農村的發展過程得以順利進行，最終導致農村本身發生分化與轉型，農業和農村現代化目標逐步得以實現。

（二）多種形式推進我國農村社會轉型

伴隨著農村產業結構與就業結構的變化，農村社會也會逐漸轉型。西方發達國家所走過的道路基本上是大量農村勞動力進入城市，從而整個社會城市化水平得以提高，以農村為主的社會轉向以城市主導的社會。

由于我國的歷史背景以及我國本身的國情與西方發達國家在農村社會急劇轉型發生時期的情況有較大的區別，加上我國農民在推進我國農村發展的長期實踐中已經探索出了一些具有我國特色的相關經驗，所以，我國應從實際出發，不要盲目照搬發達國家的做法，努力探索出一條由我國農民自己創造的、具有鮮明中國特色且可持續發展的農村社會轉型之路。

根據筆者過去10年間在全國6個省的6個村所做的長期定點觀察，現階段我國農村社會轉型正主要地通過以下幾種方式進行：

1．村莊就地發展成為城鎮。廣東省東莞市的雁田村是一個明顯例子。1992年時該村只是一個只有1500多人的比較典型的以農業為主的普通村莊。但后來由于香港、臺灣、日本及歐美投資者紛紛投資于此，村子里出現了300多家外資企業，吸收了來自全國各地的10多萬人在此打工、生活、居住，加上國有銀行、政府辦事機構（如公安局、海關等）的進入，目前該村已經變成為一座具有相當人口規模和相當經濟實力的小城市了。只不過由于種種體制方面的制約，從名義上講，這個村目前仍然屬于村莊，屬于農村地區，但實際上，其整體轉型過程已完成了。這種類型的村子全國還有許多。

2．村莊就地改制成為集團公司或者成為集團公司的一部分。江蘇省江陰市的華西村為我們在這方面提供了一個很好的例子。名義上講，華西仍然還是一個村莊，但實際上，它更是一個大的集團公司。湖北省漢川市段夾村的變化更有意思：它被土生土長于本村的鄉鎮企業：福星科技股份有限公司整體吞并了，全體村民自然地轉化為公司員工，或工作、或退休領取養老金；村莊干部轉為公司里的“農村工作部”干部，管理原來村里的農村工作。從統計角度來看，這個村仍然是存在的，村里的村民也仍被統計為農業人口。但實際上，這個村莊的社會轉型過程也已基本完成了。

3．村莊溶于一個大都市區乃至一個大都市連綿帶之中。這方面的例子在珠江三角洲地區和長江三角洲地區比比皆是。珠三角的12個主要城市（廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、肇慶、江門、東莞中山、順德、南海、番禹）以及長三角的15個主要城市（上海、南京、蘇州、無錫、常州、揚州、鎮江、南通、泰州、杭州、寧波、湖州、嘉興、紹興、舟山）所轄的農村地區，在不同程度上也都已完成了其社會轉型任務了。

4．村莊里的勞動力大量地遷移到附近的城鎮。村莊里的勞動力大量地遷移到附近的城鎮，從而導致其原所在村莊逐漸衰落，直至最終消失。山西省原平市的屯瓦村就很明顯地表現出了這一趨勢。在過去的10年間，越來越多的村民通過各種關系遷移到原平市里了，而且他們的遷移還表現出這樣的特點，即先是一人進城，后來全家進城，最后他們徹底賣掉村里住、。退掉責任田而永久性地居留在城里。這樣的農戶目前已有50多戶，比10年前的20多戶增加了一倍多。

由此可見，我國農村在杜會發生急劇變化的今天，其社會轉型從形式到內涵都表現得十分豐富。我們應視其為一種歷史的進步。從我國各地區不同的實際情況出發，我們應充分利用多種形式來共同推進我國農村社會的成功轉型，而不是生搬硬套西方發達國家在這方面所走過的老路。

（三）體制改革與制度創新：促進我國農村經濟結構的進一步調出與社會的進一步轉型

當然，我國農村目前在經濟結構調整與社會轉型方面所取得的成就與進展也只是初步的。為了進一步推進這方面的工作，正確認識和處理以下六個方面的關系至關重要：

1．正確處理小規模土地的使用權家庭所有與大幅度調整農村經濟結構之間的關系。如果我們將土地主要地看成農村家庭經濟、家庭經營的主要生產要素與生產資源，那么，這兩者之間就有十分矛盾的關系。但是，如果我們將以家庭為單位的土地承包制更多地僅僅看成是在農村社會保障制度缺位情況下的一種特殊的社會保障制度安排，那么，這兩者之間就不矛盾了：農民在有了以小規模土地為基礎的社會保障后，他們必須、也會更加積極地走出這一小塊土地而尋找新的經營與致富資源，這正好構成了農村經濟結構調整的起點。在這一問題上，我們一定要認識到，小規模家庭土地經營絕對不應該是農民致富的手段，它僅僅只是農民的基本社會保險而已，最多只是謀生的基本手段之一。

2．正確處理農民流動與農村發展之間的關系。越來越多的農民流出農業部門而進入非農業部門，以及流出農村地區而進入城鎮地區或其他形式的非農村地區（如新型的工業區），是整個農村發展的基礎，是導致農村經濟結構變革與社會轉型發生的最重要因素。所以，我們應創造一切條件促使農村勞動力流動起來，使他們在流動與遷移中尋找創業機遇與致富源泉。

3．正確處理農村勞動力流動、轉移與制度、體制制約之間的關系。正因為我們認識到對農村勞動力流動與轉移的限制大都直接構成對農村發展的制約，而且限制流動的實施成本極其高昂，所以，解除此類制度與體制制約不僅已是大勢所趨，而且已經迫在眉睫。因此，我國各級各類城市（包括北京、上海等特大城市）都應盡快地對農民各種形式的流入與流出選擇無條件地全面開禁，不得再以任何借口限制農村人口在全國范圍內的自由流動與遷徙。

4．正確處理農村勞動力、人口流動與農民進城之間的關系。并不是說農村勞動力流動就必然要進城。正如以上所提到的那樣，在很多情況下，農民流動與農村轉型并不是通過農民進城實現的，我國農村發展可以通過多種模式實現其目的。實踐也表明，在北京、江蘇、江西、福建等地全面放開城鄉戶籍管制的情況下，并沒有出現農民大量涌進城市的現象。

5．正確處理農村發展與城鎮發展之間的關系。不論是國際經驗還是我國的實踐都已證明：農村發展與城鎮發展兩者必須緊密結合起來，任何脫離城鎮發展的農村發展計劃都是難以成功的。從我國目前的實際情況出發，將農村發展進一步推向深入的最有效辦法之一就是大力發展大都市區以及都市連綿帶。

6．正確處理整個國家宏觀經濟發展與農村發展之間的關系。盡管從總體上講，這兩者之間具有相輔相成的關系，但整個國家宏觀經濟的穩定、健康、持久發展對于農村勞動力向工業、服務業轉移以及向城鎮流動具有特別重要的直接影響，因為國民經濟其他部門及城鎮經濟的良好發展態勢有利于為農村勞動力創造更多的經營與就業機會。

三、農民問題：核心在于權益保護，正確處理國家與農民的關系、經濟與政治的關系

（一）農民為何窮

勿容置疑，作為一個整體，農民的生活境況目前仍然處于比較差的狀態。究其原因，大致有四：一是非常有限的農業資源（土地、草原等）不足以使其生活狀況得以大的改善，而國家又比較窮，不能像宮國那樣補貼農業與農民；二是由于國家宏觀經濟發展水平仍然較低，非農產業部門為農民提供的可供發展的空間很有限，農民在農業之外就業的機會不多；三是盡管農民從農業中取得的收入微乎其微，但他們所要承擔的社會負擔卻很重；四是由于國家的社會保障體系僅僅覆蓋了城市居民，沒有包括農民階層，因此，即使農民從農業經營中能取得一點微薄小利，也往往會因醫療、教育、養老等方面的支出而喪失殆盡，甚至因此而欠下大筆債務，終身難以還清。

如果再將以上關系弄得簡單、明了一些，我們就可得出這樣的結論：第一，農業沒有優勢，政府無力幫助；第二，農民尋找出路，制度有些限制；第三，農業本不賺錢，還得上繳稅費；第四，農民生老病死，社保基本沒有。

（二）出路在哪里

至此，農民之所以生活狀況仍然較差的原因已經基本上比較清楚了，那就是國家在對待農民這個群體上，有許多方面的做法是需要改善的：

第一，政府應積極創造條件引導農民盡可能地從農業中轉移出來。這里面的一個重要問題在于農民素質普遍較低，而這又是與政府對農村教育投資不足、對農村人力資本投資不足緊密聯系的。所以，由此引申出的第一個政策建議就是要大力加強政府特別是中央和省級政府對農村教育的投資，堅定地將在農村普及九年制義務教育當作一件直接與中華民族的復興緊密相聯系的事業來抓。而“農民辦教育”的思路是不現實的，因為農民根本沒有經濟能力來承辦教育事業。與此相關的第二個政策建議是政府要盡一切所能，加上利用市場配置人力資源的功能，把盡可能多的農村勞動力從農業、農村中轉移到非農部門以及非農村地區。目前，“民工經濟”的效應已得到了初步體現。安徽、貴州、四川等省利用農民工的力量基本上都已重建了一個相當于本省目前財政收入規模的新的“省級經濟”，就是這方面比較成功的例子。

第二，各級政府應千方百計為農民外出務工提供多方幫助。由此引出的第三條政策建議就是要在全國范圍內盡快地、徹底地從政治、經濟意義上廢除原有的戶籍制度，使之僅僅具有統計學上的意義。全國各級各類城市（包括北京、上海）應盡快全面開放，包括對農民開放。

第三，政府不再向農民收取稅費。因此，由此所引出的第四條政策建議就是各級政府不僅應停止向農民收取任何形式的“費”，而且也應停止向農民收取任何形式的“稅”（包括農業稅）。

第四，在從統籌城鄉發展的角度來總攬全局的階段，統籌城鄉社會保障制度應作為我們的一條重要政策盡快得到落實。

由此可見，農民問題的核心就在于如何看待與處理國家與農民的關系。如果國家總是與農民爭利，農民問題將很難找到合適的解決方案，農民走向全面小康社會將是非常困難的。很明顯，在農民與國家之間，國家是起支配作用的一方，因此，國家應自覺地認識到這些問題，主動地解決這些問題。

（三）不僅僅只是一個經濟問題

除了經濟利益方面的問題外，農民的政治權利在目前的體制下也很難得到保障。比如，人大代表中農民代表的比重比其他階層代表的比重要少得多，4．8億農村勞動力、8億農村人口基本上沒有自己的法定代言人。

西方有一句很流行的說法，叫做“農民第一”。它是指導農村發展的基本原則。其主要內容有兩個：一是從政府的角度來講，政府制定政策要充分反映農民的意志、維護農民的利益，這主要體現在土地政策、農產品價格政策、農村基礎設施建設政策、農村金融政策等方面；二是從農民自身來看，農民積極參與農業與農村發展的全過程，通常是由農民對國家的農村發展政策進行評議、篩選、排序、表決，而決不是僅由政府從政府或國家利益出發單方面做出決定。因此，在政府和農民之間存在許多溝通、協商的“橋梁”性組織，它們都是代表農民利益的。我國卻缺乏這樣的一些渠道。為此，應盡快建立“農民協會”（簡稱“農會”）組織，使其真正成為農民心聲與利益的代言人，與政府一道共同維護好農民的合法權益。

由此可見，目前不少人將農民問題僅僅歸結為一個收入問題是遠遠不夠的。在收人問題的背后，它所涉及的是一系列十分重大的經濟與政治問題。而問題的核心在于：農民的合法權益應得到充分的尊重與保護。