農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究論文

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內(nèi)容摘要：土地流轉(zhuǎn)制度改革是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。上個(gè)世紀(jì)八、九十年代稅費(fèi)上漲的壓力促使荊門(mén)蔣村所在區(qū)域的農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了大面積的土地拋荒現(xiàn)象，并由此導(dǎo)致在地方政府“土政策”的推動(dòng)下出現(xiàn)了一種本地“要逃離的”農(nóng)戶與外來(lái)“要進(jìn)入的”農(nóng)戶之間通過(guò)買(mǎi)賣房屋連帶“流轉(zhuǎn)”宅基地和承包地的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)邏輯的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐形式，為我們理解當(dāng)下規(guī)模化經(jīng)營(yíng)導(dǎo)向的土地流轉(zhuǎn)試驗(yàn)可能出現(xiàn)的后發(fā)效應(yīng)提供了一個(gè)很好的分析視角。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)邏輯

一、農(nóng)民負(fù)擔(dān)激增中的土地拋荒與土地流轉(zhuǎn)

2008年國(guó)慶節(jié)前后，我們?cè)诤鼻G門(mén)地區(qū)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村在分田單干以后出現(xiàn)了規(guī)模巨大的“外來(lái)戶”，進(jìn)而又發(fā)現(xiàn)了一種不同于規(guī)模化導(dǎo)向的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯的土地流轉(zhuǎn)模式，為我們理解當(dāng)下的土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及以此為基礎(chǔ)的土地流轉(zhuǎn)政策實(shí)踐提供了一個(gè)很好的分析視角。

以蔣村為例，早在1981年該村就開(kāi)始試行分田到組的方案，并在時(shí)隔半年之后進(jìn)一步推行分田到戶的土地承包政策，促使農(nóng)民的生產(chǎn)積極性在一定程度上得到提高。然而好景不長(zhǎng)，到上個(gè)世紀(jì)八十年代末，該村已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)土地拋荒現(xiàn)象，并在九十年代中期達(dá)到頂峰。在土地拋荒的背后，一個(gè)至為關(guān)鍵的因素是包括三提五統(tǒng)在內(nèi)的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征繳總額在不斷增加，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在日益攀升，甚至曾經(jīng)達(dá)到畝均360元的征收標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，土地的產(chǎn)出水平和糧食價(jià)格卻并沒(méi)有同步上漲，農(nóng)民的種田收益相對(duì)明顯下滑。土地拋荒意味著農(nóng)民不再愿意承當(dāng)承包地所負(fù)擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，也意味著地方政府的財(cái)政收入遭遇新的困境。這就必然迫使地方政府一方面通過(guò)自上而下的壓力型體制施壓村組干部在不斷提高農(nóng)業(yè)稅費(fèi)畝均金額的情況下強(qiáng)化征稅能力，一方面嘗試推行各種政策的變通實(shí)踐以化解土地拋荒和由此而加劇的畝均農(nóng)業(yè)稅費(fèi)上漲的壓力。在分稅制改革以后，地方政府財(cái)政收入更加依賴于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也在1996年前后達(dá)到農(nóng)民所能夠承受的極限。“官逼民反”的政治壓力和越來(lái)越大的財(cái)政壓力迫使地方政府對(duì)變通土地政策以化解伴隨土地拋荒而來(lái)的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收入減少的訴求更加的強(qiáng)烈，而土地流轉(zhuǎn)政策則為之提供了一個(gè)難得的機(jī)會(huì)。

實(shí)際上，在出現(xiàn)土地拋荒的初期，祖籍四川和湖北利川等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更加落后地區(qū)的農(nóng)民就開(kāi)始涌入當(dāng)?shù)貙ふ抑\取生計(jì)的機(jī)會(huì)。而外來(lái)的農(nóng)民要想在當(dāng)?shù)亓⒆悖灰?gòu)買(mǎi)或新建房子以解決居住問(wèn)題，二要獲得土地資源以解決生存難題，三要獲得地方政府，尤其是村組干部對(duì)其居住權(quán)利的身份性認(rèn)可。因此，“要逃離的”與“要進(jìn)入的”就在地方政府的政策變通中達(dá)成了雙方皆大歡喜的“交易契約”，逃離的本地居民將房子連同宅基地、承包地連賣帶送地“轉(zhuǎn)讓”給了迫切想要進(jìn)入的外來(lái)農(nóng)民，并放棄了其在村莊里的一切權(quán)利，當(dāng)然也包括一切義務(wù)，徹底割斷了與生養(yǎng)自己的家鄉(xiāng)的連接紐帶。地方政府的政策變通主要是“幫助”本地要逃離的村民將房子與宅基地和承包地捆綁在一起連同村莊的成員權(quán)一次性地通過(guò)一種“形似流轉(zhuǎn)，實(shí)是買(mǎi)賣”的所有權(quán)變更合同在“符合”法律規(guī)定的界限內(nèi)永久性地“流轉(zhuǎn)”給了“要進(jìn)入的”外來(lái)農(nóng)民。按照相關(guān)的法律規(guī)定，農(nóng)村的宅基地和承包地是集體所有，是不能進(jìn)入流通市場(chǎng)自由買(mǎi)賣的，當(dāng)?shù)卣汀澳J(rèn)”雙方村民的賣房與買(mǎi)房行為，而將土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)順便“流轉(zhuǎn)”給買(mǎi)房的外來(lái)村民，并注銷了外逃村民的戶口，為進(jìn)入的外來(lái)村民注冊(cè)上了本地戶口，幫助完成了本地小農(nóng)與外來(lái)小農(nóng)之間的土地流轉(zhuǎn)，從而也減輕了自身因?yàn)橥恋貟伝摹⒍愘M(fèi)空懸而帶來(lái)的稅費(fèi)收入減少的壓力。1997年，在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)居高不下的情況下，當(dāng)?shù)卣菩辛送恋囟喲影撸巴馓拥谋镜卮迕駨氐讍适Я顺邪恋氐臋?quán)利和機(jī)會(huì)。2005年，在取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、實(shí)行糧食直補(bǔ)政策的新形勢(shì)下，當(dāng)?shù)匾?997年二輪延包時(shí)的土地家庭承包情況為基準(zhǔn)推行了土地確權(quán)確證的政策改革實(shí)踐，外來(lái)農(nóng)戶的土地承包權(quán)得到進(jìn)一步確認(rèn)，外逃農(nóng)戶再一次也將是永久性地喪失了原本所有的承包權(quán)。而對(duì)于在1997年到2005年之間發(fā)生的小農(nóng)之間的“土地流轉(zhuǎn)”則根據(jù)雙方的約定與協(xié)商結(jié)合實(shí)際情況加以處理并給予確權(quán)確證。由此導(dǎo)致在2005年，當(dāng)?shù)貒@土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的法律與民事糾紛顯著上升，最終蔣村以及所在區(qū)域的大多數(shù)農(nóng)村都有不下于10%的原住民將村莊成員權(quán)及其附屬權(quán)利不得不“確權(quán)確證”給了外來(lái)的新住民，最高的村莊甚至達(dá)到了三分之二的規(guī)模。

二、確權(quán)確證中的土地流轉(zhuǎn)政策及問(wèn)題呈現(xiàn)

2005年當(dāng)?shù)氐胤秸诖_權(quán)確證中推行的土地流轉(zhuǎn)承包政策實(shí)際上已經(jīng)完全剝奪了原住民的土地承包權(quán)，變相肯定了流轉(zhuǎn)雙方的土地“買(mǎi)賣”行為，違背了現(xiàn)今法律對(duì)土地只能流轉(zhuǎn)而不能買(mǎi)賣的相關(guān)規(guī)定。然而，地方政府的政策行為也有其難言之隱。在上個(gè)世紀(jì)八、九十年代，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重，土地拋荒日益增多的情況下，任何人都難以預(yù)測(cè)到不久之后國(guó)家就會(huì)取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)并對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直補(bǔ)的惠農(nóng)政策，而農(nóng)業(yè)稅費(fèi)來(lái)源減少的威脅就擺在眼前困擾著基層政府。外逃的本地村民既然“放棄”土地不愿耕種，自然也就不可能再承擔(dān)負(fù)載在土地上的納稅繳費(fèi)義務(wù)。在稅源減少的財(cái)政壓力面前，地方政府不得不推行短視的土地流轉(zhuǎn)政策：一方面為自愿進(jìn)行的房屋連帶宅基地和承包地的“買(mǎi)賣”行為打開(kāi)方便之門(mén)，鼓勵(lì)不愿耕種土地的本地農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給外來(lái)的農(nóng)民，并通過(guò)房屋所有權(quán)的過(guò)戶連帶將宅基地和承包地的相關(guān)權(quán)益全部過(guò)戶給新的外來(lái)農(nóng)民；一方面為了緩解日益增大的土地拋荒壓力，地方政府推行了“稅隨地走”的農(nóng)稅政策，鼓勵(lì)村組干部到外地去引進(jìn)種糧大戶，促使當(dāng)?shù)亟^大多數(shù)村莊的村組干部都曾經(jīng)到四川、河南等地宣傳本地特殊優(yōu)惠的土地流轉(zhuǎn)政策千方百計(jì)地引進(jìn)外來(lái)愿意種糧的農(nóng)民。這在相當(dāng)大程度上保證了外來(lái)承包戶的土地權(quán)益，并通過(guò)村莊成員權(quán)的轉(zhuǎn)讓化解了其后顧之憂。因此，當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)效益好轉(zhuǎn)的新形勢(shì)下，地方政府推行確權(quán)確證的土地政策就不得不照顧到外來(lái)農(nóng)戶的土地權(quán)益，繼續(xù)堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)對(duì)稱的原則，將稅費(fèi)征繳年代獲取土地經(jīng)營(yíng)收益的權(quán)利與承擔(dān)納稅繳費(fèi)義務(wù)的對(duì)稱關(guān)系延續(xù)到后稅費(fèi)時(shí)代將已經(jīng)過(guò)戶的土地權(quán)益仍然賦予外來(lái)農(nóng)戶。在地方政府的政策邏輯里面，只看到農(nóng)民繳納稅費(fèi)與享受土地權(quán)益是對(duì)稱關(guān)系，而沒(méi)有顧及短視的土地流轉(zhuǎn)政策可能引發(fā)的新問(wèn)題。在房屋、宅基地與承包地的買(mǎi)賣或流轉(zhuǎn)中，價(jià)格是極其便宜的。在九十年代初中期土地承載的稅費(fèi)相對(duì)還算比較低的時(shí)候，一棟民房連同宅基地和戶均10多畝的承包地只能賣到價(jià)格不等的幾千元。基本上可以說(shuō)農(nóng)戶買(mǎi)賣的只是房屋，至于宅基地和10多畝的承包地都是免費(fèi)贈(zèng)送給外來(lái)農(nóng)戶的。外逃的本土農(nóng)戶獲得的只是區(qū)區(qū)幾千元的一次性貨幣收入，喪失的卻是村莊的成員權(quán)以及依附其上的居住權(quán)和土地繼續(xù)承包權(quán)。從此以后，這些外逃農(nóng)戶就只能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮中去“披荊斬棘”，承受巨大的永不確定的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，在很大程度上喪失了重返村莊生活的可能性，也為城鄉(xiāng)地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和中國(guó)持續(xù)的現(xiàn)代化進(jìn)程帶來(lái)了新的威脅。

三、短視的土地流轉(zhuǎn)政策潛存的社會(huì)問(wèn)題

地方政府短視的土地流轉(zhuǎn)政策徹底割斷了外逃農(nóng)民與所在村莊的聯(lián)系，將之完全推向了風(fēng)險(xiǎn)難測(cè)的莊外世界，雖然曾經(jīng)為緩解地方財(cái)政壓力作出了功不可沒(méi)的貢獻(xiàn)，但是也為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展埋下了新的隱患。

根據(jù)我們的調(diào)查，當(dāng)?shù)赝馓愚r(nóng)民在莊外世界謀生的路徑主要有三個(gè)：一是憑借自身的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力在外經(jīng)商；二是在周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城或其它地方的商業(yè)街做小買(mǎi)賣、小生意；三是在外打工謀生。在留守農(nóng)民的觀念中，外逃農(nóng)民過(guò)著遠(yuǎn)比自己要好得多的生活，而實(shí)際上往往并不如此。稅費(fèi)改革以后，當(dāng)?shù)貞艟?0多畝地的家庭耕種模式完全可以讓留守村莊的農(nóng)民過(guò)上相對(duì)比較體面的生活，每年戶均1-2萬(wàn)元的種田純收入已經(jīng)使留守農(nóng)民步入溫飽有余、小康不足的相對(duì)富裕的生活階段。而在那些外逃農(nóng)民中，除了極少數(shù)的農(nóng)民能夠通過(guò)自身的努力打拼獲得在城市生活的資格和經(jīng)濟(jì)實(shí)力外，大多數(shù)農(nóng)民的生活處境并不比留守農(nóng)民優(yōu)越，并不得不承受越來(lái)越大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)壓力。在我們調(diào)查的蔣村所在地區(qū)，絕大多數(shù)的流出農(nóng)民或在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和附近新開(kāi)發(fā)的商業(yè)街做些小買(mǎi)賣、小生意，或在發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)城市以及附近的縣城打工謀生。在蔣村附近的關(guān)橋商業(yè)街，一百米長(zhǎng)的臨街店面已經(jīng)出現(xiàn)了5個(gè)早餐店和19家小百貨店，其它類型的店面莫不如此，競(jìng)爭(zhēng)是越來(lái)越激烈，效益是越來(lái)越差。因?yàn)殛P(guān)橋商業(yè)街覆蓋范圍太過(guò)有限，只有四個(gè)周邊村莊，原本在九十年代開(kāi)一個(gè)早餐館一年能夠掙上兩、三萬(wàn)元，現(xiàn)今忙活一年只能掙得大幾千元。而且由于在農(nóng)田經(jīng)營(yíng)中耕種與收割機(jī)械化、幫工貨幣化的有利形勢(shì)下，種田農(nóng)民開(kāi)始過(guò)上“一個(gè)月種田，兩個(gè)月過(guò)年（趕人情、喝酒），九個(gè)月休閑”的生活，也有了空閑時(shí)間以及必要的資本實(shí)力在商業(yè)街開(kāi)店面做生意，這就進(jìn)一步地?cái)D壓了無(wú)地農(nóng)民做小買(mǎi)賣、小生意的利潤(rùn)空間，致使其生活處境越來(lái)越差。同時(shí)，在蔣村所在的縣城，也活躍著數(shù)量龐大的靠打零工謀生的失地農(nóng)民工。還有更多的外逃村民到更遠(yuǎn)的發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)城市尋找就業(yè)謀生的機(jī)會(huì)。而受制于農(nóng)民自身的素質(zhì)和中國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，打工農(nóng)民中的絕大多數(shù)都不可能獲得在城市繁衍生息的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，難以取得在城市生活的資格。現(xiàn)今，有少部分在莊外世界謀生不得意的外逃農(nóng)民想要重新回到村莊里來(lái)，可是在種田效益好轉(zhuǎn)和國(guó)家對(duì)種田農(nóng)民實(shí)行反哺政策的新形勢(shì)下，要想反過(guò)來(lái)通過(guò)“買(mǎi)房轉(zhuǎn)地”在已經(jīng)確權(quán)確證的情況下再次獲得村莊的成員權(quán)是非常困難的。

短視的土地流轉(zhuǎn)政策實(shí)踐使當(dāng)?shù)氐耐馓愚r(nóng)民喪失了穩(wěn)定的生活來(lái)源和立足之地，從而也就使其失去了在莊外世界謀生失敗之后的回旋余地，很有可能會(huì)成為新的城市貧民。當(dāng)前，在蔣村所在的縣城已經(jīng)出現(xiàn)了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的零工市場(chǎng)和失地農(nóng)民的居住場(chǎng)所。隨著時(shí)間的推移，在大規(guī)模農(nóng)村剩余勞動(dòng)力或類似于荊門(mén)地區(qū)的外逃失地農(nóng)民居住的城市地區(qū)，很多可能會(huì)出現(xiàn)拉美化的貧民窟。相對(duì)于還保有土地的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力而言，外逃失地農(nóng)民將不得不長(zhǎng)期忍受貧民窟的苦難生活。

四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐反思

相對(duì)于規(guī)模化導(dǎo)向的土地流轉(zhuǎn)，蔣村所在區(qū)域的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無(wú)疑還是一種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)邏輯。然而，正如我們?cè)诋?dāng)?shù)厮吹降募词故窃谕鈦?lái)農(nóng)民與本地農(nóng)民在地方政府鼓勵(lì)下自愿開(kāi)展的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)踐也已經(jīng)導(dǎo)致出現(xiàn)了相對(duì)于原住民來(lái)說(shuō)無(wú)論是絕對(duì)數(shù)量還是相對(duì)比例都不容忽視的失地農(nóng)民。這部分農(nóng)民已經(jīng)失去了進(jìn)城失敗以后回歸農(nóng)村的無(wú)限可能性，也失去了失敗之后仍然能夠過(guò)上有尊嚴(yán)而又體面的生活的機(jī)會(huì)，最終極有可能會(huì)淪落為新型城市貧民階層，進(jìn)而威脅到城鄉(xiāng)社會(huì)的穩(wěn)定。

就當(dāng)前的情況來(lái)看，無(wú)論是類似于荊門(mén)地區(qū)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯的買(mǎi)斷型土地流轉(zhuǎn)，還是諸多改革實(shí)驗(yàn)區(qū)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)導(dǎo)向的土地流轉(zhuǎn)都無(wú)法避免出現(xiàn)大規(guī)模的失地農(nóng)民。只是由于前者規(guī)模有限，弊端還沒(méi)有能夠完全呈現(xiàn)，而后者實(shí)驗(yàn)區(qū)的地方政府大多都有雄厚的財(cái)力支撐，能夠承受土地流轉(zhuǎn)改革實(shí)驗(yàn)失敗后的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)壓力，甚至還能夠通過(guò)政策引導(dǎo)將失地農(nóng)民所潛藏的社會(huì)矛盾分流到自身所管轄的范圍之外，讓中央政府以及失地農(nóng)民流入的地方政府來(lái)分擔(dān)改革的失敗成本，自然有持無(wú)恐。不過(guò)，一旦規(guī)模化經(jīng)營(yíng)導(dǎo)向的土地流轉(zhuǎn)成為國(guó)家政策在全國(guó)農(nóng)村加以推廣，就不再單是改革失敗成本的分?jǐn)倖?wèn)題，而是更為嚴(yán)重的失地農(nóng)民如何生存的問(wèn)題以及伴隨而來(lái)的社會(huì)動(dòng)蕩不安和國(guó)家在民間的合法性基礎(chǔ)蕩然無(wú)存的問(wèn)題。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革是一個(gè)綜合性的系列工程，更是涉及到執(zhí)政黨合法性的基礎(chǔ)，更是不能單獨(dú)地追求經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的規(guī)模效益，還必須從社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等更多的學(xué)科角度進(jìn)行多元綜合的分析考量，采取穩(wěn)妥而又積極的改革實(shí)踐推進(jìn)方案，在民眾所能夠承受的限度內(nèi)展開(kāi)實(shí)踐探索，而不能一味“貪多、貪快”地追求土地規(guī)模化導(dǎo)向的流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)。