糧食流通管理?xiàng)l例對(duì)農(nóng)發(fā)行的影響

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《糧食流通管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）經(jīng)2021年1月4日國(guó)務(wù)院第121次常務(wù)會(huì)議修訂通過(guò)，自2021年4月15日起施行。《條例》是我國(guó)規(guī)范糧食流通活動(dòng)的專門性行政法規(guī)，本次修訂系統(tǒng)完善了糧食流通經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范，以及質(zhì)量安全、減損節(jié)約、違法違規(guī)責(zé)任追究等制度規(guī)定，對(duì)農(nóng)發(fā)行糧食信貸業(yè)務(wù)發(fā)展和管理也將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

一、新修訂《條例》的主要變化

（一）政策性糧食管理更加嚴(yán)格。政策性糧食是保障國(guó)家糧食安全的壓艙石，是糧食流通管理的重中之重。針對(duì)近年來(lái)政策性糧食管理中存在的突出問(wèn)題，新修訂《條例》對(duì)政策性糧食管理進(jìn)行了強(qiáng)化。一是對(duì)糧食經(jīng)營(yíng)者從事政策性糧食經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的9種禁止性行為進(jìn)行了明確規(guī)定。包括虛報(bào)收儲(chǔ)數(shù)量，套取糧食價(jià)差和財(cái)政補(bǔ)貼，騙取信貸資金，擠占、挪用、克扣財(cái)政補(bǔ)貼、信貸資金，以政策性糧食為債務(wù)作擔(dān)?；蚯鍍攤鶆?wù)，利用政策性糧食進(jìn)行其他商業(yè)經(jīng)營(yíng)等。同時(shí)，明確提出違規(guī)處罰措施，對(duì)違規(guī)行為，除責(zé)令改正、給予警告、沒(méi)收違法所得外，最高可處500萬(wàn)元罰款。二是繼續(xù)加強(qiáng)政策性糧食相關(guān)主體責(zé)任。要求國(guó)有糧食企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極收購(gòu)糧食，并做好政策性糧食購(gòu)銷工作；要求農(nóng)發(fā)行應(yīng)當(dāng)保證中央和地方儲(chǔ)備糧以及其他政策性糧食的信貸資金需要，政策性糧食收購(gòu)資金應(yīng)當(dāng)專款專用，封閉運(yùn)行。三是豐富了國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)控的手段和措施。在原來(lái)采取儲(chǔ)備糧吞吐方式的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確國(guó)家采取政策性糧食購(gòu)銷等手段加強(qiáng)糧食市場(chǎng)調(diào)控，調(diào)控手段更加豐富。國(guó)務(wù)院根據(jù)糧食安全形勢(shì)，必要時(shí)可決定對(duì)重點(diǎn)糧食品種在糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行政策性收儲(chǔ)，改變了原有的實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)格單一選項(xiàng)，調(diào)控方式更加多元。加強(qiáng)對(duì)政府儲(chǔ)備糧油倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施的保護(hù)，在執(zhí)行政策性收儲(chǔ)時(shí)國(guó)家給予必要的經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠，并在糧食運(yùn)輸方面給予優(yōu)先安排，保障措施更加充分。（二）充分體現(xiàn)放管服改革要求。簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)是提升政府治理體系現(xiàn)代化水平的內(nèi)在要求。針對(duì)糧食經(jīng)營(yíng)主體、經(jīng)營(yíng)方式日趨多元化的特點(diǎn)，新修訂《條例》創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)行政管理透明度，保護(hù)依法從事的糧食經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。一是優(yōu)化了經(jīng)營(yíng)主體的管理。將糧食經(jīng)營(yíng)者的范圍，由原來(lái)規(guī)定的法人、其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)體工商戶，調(diào)整為自然人、法人和非法人組織，使廣大的農(nóng)村糧食經(jīng)濟(jì)人納入管理范圍。將糧食經(jīng)營(yíng)者的條件，由原來(lái)規(guī)定的資金籌措、倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施、質(zhì)檢保管等具體條件，簡(jiǎn)化為具備與其收購(gòu)糧食品種、數(shù)量相適應(yīng)的能力。取消了糧食經(jīng)營(yíng)者須取得糧食收購(gòu)資格的要求，改為向收購(gòu)地縣級(jí)糧食行政部門備案。二是加強(qiáng)了經(jīng)營(yíng)行為的管理。在收購(gòu)環(huán)節(jié)，要求應(yīng)當(dāng)進(jìn)行質(zhì)量安全檢驗(yàn)，對(duì)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)當(dāng)單獨(dú)儲(chǔ)存；在儲(chǔ)存環(huán)節(jié)，要求具有相適應(yīng)的倉(cāng)儲(chǔ)條件以減少損耗，并定期進(jìn)行質(zhì)檢；在運(yùn)輸環(huán)節(jié)，要求不得與有毒有害物質(zhì)混裝運(yùn)輸。明確規(guī)定了不得作為食用用途銷售出庫(kù)的5種情形，對(duì)違規(guī)違法行為可由糧食行政部門沒(méi)收違法所得，并處罰款。（三）突出強(qiáng)調(diào)質(zhì)量安全和減損降耗。食品安全和糧食損耗是社會(huì)各界廣泛關(guān)注的民生問(wèn)題。針對(duì)“舌尖上的安全”以及糧食流通中的損失損耗問(wèn)題，新修訂《條例》明確了相關(guān)要求，落實(shí)了管理責(zé)任。一是強(qiáng)化糧食質(zhì)量安全管理。建立健全質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)體系，強(qiáng)化全過(guò)程監(jiān)控。糧食收購(gòu)入庫(kù)和銷售出庫(kù)，都必須進(jìn)行質(zhì)量檢驗(yàn)，未經(jīng)檢驗(yàn)不得出庫(kù)。糧食存儲(chǔ)期間要定期開(kāi)展質(zhì)量檢驗(yàn)，不得與有毒有害物質(zhì)混存，不得使用禁用的化學(xué)藥劑，不得超量使用化學(xué)藥劑，品質(zhì)輕度不宜存要及時(shí)出庫(kù)。二是明確防止和減少糧食損失浪費(fèi)的各項(xiàng)措施。規(guī)定糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，糧食運(yùn)輸應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家糧食運(yùn)輸?shù)募夹g(shù)規(guī)范，減少損失損耗。鼓勵(lì)和支持開(kāi)發(fā)、推廣應(yīng)用先進(jìn)的糧食儲(chǔ)存、運(yùn)輸、加工和信息化技術(shù)，開(kāi)展珍惜和節(jié)約糧食宣傳教育，鼓勵(lì)糧食經(jīng)營(yíng)者提高成品糧出品率和副產(chǎn)物綜合利用率?？h級(jí)以上人民政府和糧食行政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)指導(dǎo)和服務(wù)，引導(dǎo)糧食經(jīng)營(yíng)者節(jié)約糧食、降低糧食損失損耗。（四）強(qiáng)化監(jiān)督管理職責(zé)和措施。完善的職責(zé)分工和監(jiān)督監(jiān)管體系，是保障糧食流通各項(xiàng)制度有效落實(shí)的重要一環(huán)。針對(duì)黨和國(guó)家對(duì)糧食流通管理的新要求，新修訂《條例》進(jìn)一步明確了監(jiān)督管理職責(zé)，優(yōu)化了監(jiān)管措施。一是落實(shí)黨政同責(zé)要求。明確規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，完善糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制，承擔(dān)保障本行政區(qū)域糧食安全的主體責(zé)任。二是完善相關(guān)監(jiān)督職責(zé)。建立健全糧食流通質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)體系，衛(wèi)生健康、市場(chǎng)監(jiān)督管理以及糧食行政部門按照職責(zé)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)糧食污染監(jiān)測(cè)，建立健全被污染糧食收購(gòu)處置長(zhǎng)效機(jī)制。三是創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法手段?？h級(jí)以上人民政府糧食行政部門建立糧食經(jīng)營(yíng)者信用檔案，并依法向社會(huì)公示。增強(qiáng)糧食行政部門行政執(zhí)法權(quán)，有權(quán)查封、扣押非法收購(gòu)或者不符合質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的糧食，查封違法從事糧食經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的場(chǎng)所。四是加大違規(guī)違法行為處罰力度。壓實(shí)糧食行政部門和其他相關(guān)部門履職責(zé)任，對(duì)不依法履行管理監(jiān)督職責(zé)的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分。對(duì)糧食經(jīng)營(yíng)者的違規(guī)違法行為，明確了具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)，其中企業(yè)違規(guī)違法的，除對(duì)法人進(jìn)行處罰外，還可視情形對(duì)其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以罰款。

二、對(duì)農(nóng)發(fā)行糧食信貸業(yè)務(wù)的影響

新修訂《條例》為糧食經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供了基本遵循和具體的法律措施，也對(duì)農(nóng)發(fā)行糧食信貸業(yè)務(wù)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。一方面，農(nóng)發(fā)行作為支持糧食購(gòu)儲(chǔ)銷業(yè)務(wù)的主導(dǎo)銀行，開(kāi)展糧食信貸業(yè)務(wù)要受到《條例》的規(guī)范和約束；另一方面，在對(duì)糧食經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供信貸支持過(guò)程中，要按照《條例》的要求加強(qiáng)信貸管理，發(fā)揮好信貸監(jiān)管職能。對(duì)此，農(nóng)發(fā)行應(yīng)按照《條例》要求進(jìn)一步完善信貸制度和措施，為國(guó)家糧食安全提供更高質(zhì)量的資金保障和服務(wù)。（一）對(duì)農(nóng)發(fā)行職能作用提出了新要求。《條例》第二十二條明確規(guī)定：“中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應(yīng)當(dāng)保證中央和地方儲(chǔ)備糧以及其他政策性糧食的信貸資金需要，對(duì)國(guó)有糧食企業(yè)、大型糧食產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和其他糧食企業(yè)，按企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)承受能力提供信貸資金支持。政策性糧食收購(gòu)資金應(yīng)當(dāng)?？顚Ｓ?、封閉運(yùn)行”。一是規(guī)定了農(nóng)發(fā)行在政策性糧食收購(gòu)活動(dòng)中所承擔(dān)的貸款職責(zé)。作為我國(guó)唯一一家農(nóng)業(yè)政策性銀行，以糧權(quán)所屬政府信用為基礎(chǔ)，保證中央和地方儲(chǔ)備糧以及政府調(diào)控糧食和其他政策性糧食的信貸資金需要，從資金方面支持保障政策性糧食的收儲(chǔ)。二是規(guī)定了農(nóng)發(fā)行在市場(chǎng)化糧食流通活動(dòng)中的重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象。在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，通過(guò)加大對(duì)國(guó)有糧食企業(yè)、大型糧食產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和其他糧食企業(yè)等市場(chǎng)化主體的支持力度，既有利于發(fā)揮相關(guān)企業(yè)在糧食流通中的重要作用，也有利于發(fā)揮農(nóng)發(fā)行糧食收購(gòu)資金供應(yīng)主渠道作用，促進(jìn)銀企雙贏，共同服務(wù)糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定。三是規(guī)定了政策性糧食收購(gòu)資金的管理要求。這是本次修訂新增加的內(nèi)容，充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)政策性糧食收購(gòu)資金管理的高度重視。專款專用、封閉運(yùn)行，既是對(duì)農(nóng)發(fā)行收購(gòu)資金貸款管理的明確要求，也為農(nóng)發(fā)行實(shí)施糧食收購(gòu)資金貸款監(jiān)管提供了更高層次的制度保障。（二）為農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)發(fā)展提供了新思路。為增強(qiáng)糧食安全，減少損失損耗，《條例》創(chuàng)新性地提出了一系列鼓勵(lì)性措施，可以作為農(nóng)發(fā)行深耕糧食信貸領(lǐng)域的主要參考。一是加大國(guó)有糧食企業(yè)的支持力度。近年來(lái)，隨著糧食市場(chǎng)化程度的不斷提高，國(guó)有糧食企業(yè)在糧食流通中的市場(chǎng)份額有所下降，對(duì)國(guó)家糧食調(diào)控政策的執(zhí)行落實(shí)造成了不同程度的影響?！稐l例》明確規(guī)定，國(guó)有糧食企業(yè)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，在糧食流通中發(fā)揮主渠道作用。農(nóng)發(fā)行要積極推進(jìn)國(guó)有糧食企業(yè)改革改制，通過(guò)資產(chǎn)確權(quán)、退城進(jìn)郊、退城進(jìn)園等方式，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)實(shí)力；進(jìn)一步加強(qiáng)糧食收購(gòu)政府信用基金建設(shè)，對(duì)納入基金的國(guó)有糧食企業(yè)加大信貸支持力度，提高市場(chǎng)份額。二是加大糧食科技創(chuàng)新的支持力度?？萍紕?chuàng)新是糧食減損降耗的重要支撐。《條例》指出，國(guó)家鼓勵(lì)糧食經(jīng)營(yíng)者提高成品糧出品率和副產(chǎn)物綜合利用率；鼓勵(lì)和支持開(kāi)發(fā)、推廣應(yīng)用先進(jìn)的糧食儲(chǔ)存、運(yùn)輸、加工和信息化技術(shù)。農(nóng)發(fā)行要擴(kuò)大農(nóng)業(yè)科技支持范圍，將糧食綜合利用以及減損降耗技術(shù)創(chuàng)新作為支持重點(diǎn)，從生產(chǎn)與推廣應(yīng)用環(huán)節(jié)延伸到研發(fā)環(huán)節(jié)，促進(jìn)科技升級(jí)迭代。三是加大糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的支持力度。《條例》指出，國(guó)家鼓勵(lì)糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)以多種形式建立穩(wěn)定的產(chǎn)銷關(guān)系；鼓勵(lì)培育生產(chǎn)、收購(gòu)、儲(chǔ)存、加工、銷售一體化的糧食企業(yè)，支持建設(shè)糧食生產(chǎn)、加工、物流基地或者園區(qū)；鼓勵(lì)發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)；鼓勵(lì)發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，提高優(yōu)質(zhì)糧食供給水平。農(nóng)發(fā)行要拓展支持領(lǐng)域，延長(zhǎng)支持鏈條，積極支持糧食生產(chǎn)、精深加工、“北糧南運(yùn)”、糧食調(diào)銷等，增強(qiáng)綜合服務(wù)能力，提升“糧食銀行”品牌形象。（三）為農(nóng)發(fā)行強(qiáng)化風(fēng)控開(kāi)拓了新途徑。新修訂《條例》立足全方位保證糧食流通市場(chǎng)的健康穩(wěn)定運(yùn)行，為各方主體和行為制定了一個(gè)較為清晰的“可為不可為”的范圍，有利于農(nóng)發(fā)行在強(qiáng)化信貸監(jiān)管、有效防控風(fēng)險(xiǎn)中掌握主動(dòng)權(quán)。一是進(jìn)一步完善客戶準(zhǔn)入。《條例》取消了對(duì)糧食收購(gòu)者進(jìn)行收購(gòu)資格認(rèn)定的要求，改為備案制；要求糧食收購(gòu)者應(yīng)當(dāng)具有與儲(chǔ)存品種、規(guī)模、周期等相適應(yīng)的倉(cāng)儲(chǔ)條件，收購(gòu)糧食應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行質(zhì)量安全檢驗(yàn)。對(duì)此，農(nóng)發(fā)行應(yīng)及時(shí)修訂相關(guān)客戶準(zhǔn)入和貸款條件，與《條例》新要求相適應(yīng)。二是加強(qiáng)與政府有關(guān)部門的監(jiān)管協(xié)同。新修訂《條例》大力強(qiáng)化了糧食行政部門的信用監(jiān)督職能和行政執(zhí)法權(quán)，農(nóng)發(fā)行應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)接，建立健全監(jiān)管協(xié)同工作機(jī)制，有效防控和處置信貸風(fēng)險(xiǎn)。將糧食行政部門建立的糧食經(jīng)營(yíng)者信用檔案作為放貸管貸的重要參考和抓手，在營(yíng)銷環(huán)節(jié)要通過(guò)檔案核實(shí)企業(yè)信用情況，對(duì)不配合信貸監(jiān)管、惡意逃廢債務(wù)等失信行為的借款人要納入檔案向社會(huì)公示。新修訂《條例》賦予糧食行政部門查封、扣押違法經(jīng)營(yíng)的糧食、活動(dòng)場(chǎng)所等執(zhí)法權(quán)，在發(fā)生信貸風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，貸款行可先行向糧食行政部門申請(qǐng)對(duì)相關(guān)糧食庫(kù)存進(jìn)行查封、扣押，防止損失擴(kuò)大，為風(fēng)險(xiǎn)處置贏得時(shí)間。

三、深入貫徹落實(shí)新修訂《條例》的對(duì)策建議

新修訂《條例》的頒布施行，對(duì)于保障糧食安全、推進(jìn)糧食流通體制改革、維護(hù)糧食流通秩序具有重要意義。要進(jìn)一步落實(shí)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議精神，確?！都Z食流通管理?xiàng)l例》在農(nóng)發(fā)行貫徹落實(shí)。（一）全力保障政策性收儲(chǔ)資金供應(yīng)，發(fā)揮糧食安全“壓艙石”的作用。一是及時(shí)足額保障中央儲(chǔ)備糧油增儲(chǔ)、輪換資金需要。對(duì)中儲(chǔ)糧直屬企業(yè)配合輪換計(jì)劃執(zhí)行和調(diào)控市場(chǎng)開(kāi)展的購(gòu)銷經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，及時(shí)予以支持。二是積極支持地方糧油儲(chǔ)備調(diào)控體系建設(shè)。保障符合條件的地方儲(chǔ)備糧油增儲(chǔ)輪換資金供應(yīng)，增強(qiáng)農(nóng)發(fā)行在支持地方糧油儲(chǔ)備中的主辦行作用。三是認(rèn)真落實(shí)政策性收儲(chǔ)政策。密切關(guān)注市場(chǎng)價(jià)格變化，一旦市場(chǎng)價(jià)格低于國(guó)家托市價(jià)格，配合有關(guān)部門及時(shí)啟動(dòng)最低價(jià)收購(gòu)預(yù)案。（二）積極做好市場(chǎng)化收購(gòu)信貸工作，發(fā)揮收購(gòu)資金供應(yīng)主渠道作用。一是加大優(yōu)質(zhì)客戶營(yíng)銷支持力度。適應(yīng)糧油購(gòu)銷市場(chǎng)化出現(xiàn)的快購(gòu)快銷、即購(gòu)即銷等情況，建立有梯度的客戶群，擇優(yōu)扶持風(fēng)險(xiǎn)可控、專注主業(yè)的糧油企業(yè)，穩(wěn)步增加市場(chǎng)化客戶總量。二是加大對(duì)糧油產(chǎn)業(yè)的支持力度。支持糧油加工企業(yè)、購(gòu)銷貿(mào)易企業(yè)發(fā)展“訂單農(nóng)業(yè)”，開(kāi)展“優(yōu)質(zhì)糧食工程”建設(shè)，打造一批名、優(yōu)、特糧油生產(chǎn)基地，從根本上提升糧油品質(zhì)和等級(jí)達(dá)標(biāo)率，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。三是抓好供應(yīng)鏈金融的推廣。選擇主營(yíng)業(yè)務(wù)突出、行業(yè)排名靠前、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)的客戶作為核心企業(yè)，在資金供應(yīng)鏈和物資供應(yīng)鏈上開(kāi)展金融業(yè)務(wù)。（三）從嚴(yán)加強(qiáng)信貸基礎(chǔ)管理，有效防控信貸風(fēng)險(xiǎn)。一是堅(jiān)持和完善封閉運(yùn)行管理。嚴(yán)格資金支付和回籠管理，確保物資流和現(xiàn)金流一致。嚴(yán)格收購(gòu)貸款“雙結(jié)零”管理要求，確保真實(shí)性。二是抓好貸款監(jiān)測(cè)預(yù)警，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置貸款風(fēng)險(xiǎn)。完善貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)，做到早發(fā)現(xiàn)、早識(shí)別、早預(yù)警、早處置。對(duì)于出現(xiàn)嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)，要及時(shí)“止損”，采取切實(shí)有效措施化解風(fēng)險(xiǎn)。三是加強(qiáng)信息化手段的應(yīng)用。總行研發(fā)的客戶關(guān)系管理系統(tǒng)、糧棉油購(gòu)銷“一卡通”及庫(kù)存巡查系統(tǒng)、客戶業(yè)務(wù)大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)陸續(xù)上線運(yùn)行，要大力推廣應(yīng)用，提高信貸管理的質(zhì)效水平。

作者：亓向軍