精準扶貧實施的難點及對策分析

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1衡陽市實施精準扶貧的基本情況

衡陽市地處湖南省中南部，湘江中游，衡山之南。土地面積15310平方公里，其中山地面積占20%，丘陵占27%，崗地占27%，平原占21%，水面面積占4%。總人口800.2萬，其中農業人口560萬，是一個典型的人口大市、農業大市，轄12個縣（市、區），147個鄉鎮、2280個村。而祁東縣屬省級貧困縣，衡陽縣、衡南縣、衡山縣、衡東縣、耒陽市、常寧市、雁峰區、珠暉區、蒸湘區、石鼓區及南岳區都屬于面上的扶貧縣（市、區）。截至2014年底，湖南省扶貧辦核定祁東縣建檔立卡貧困人口10.5923萬人，貧困村104個（并村前），貧困人口和貧困村分別占全縣農村人口的11.3%和村總數的10.7%。2015年底，衡陽市建檔立卡貧困人口為44.4091萬人。截至2015年底，我市貧困人口減少了25.6萬人，51個貧困村整體脫貧，貧困發生率從10.3%下降到5.9%。近年來，衡陽市委、市政府高度重視精準扶貧工作，認真落實中央扶貧開發工作會議和省委、省政府精準扶貧工作會議精神，以扶貧工作作為首要政治責任、結合區域特點和農業特色，大力扶持貧困縣、貧困村、貧困戶強化基礎設施建設、產業發展、扶貧培訓、民政兜底扶貧等，取得了一定成效。

1.1全面摸底，細致甄別，夯實了精準扶貧的基礎

精準識貧是精準扶貧、脫貧的基礎和前提。2015年，衡陽市政府對全市2014年建檔立卡貧困戶開展“回頭看”，再次全面摸底，澄清了2014年建檔立卡貧困戶底子，清出“四類對象”19364戶，共計64617人。同時，圍繞社會保障兜底脫貧工作，我市與省財政廳、省民政廳、省扶貧辦等開展對全市農村低保家庭的重新認定工作，精準識貧，做到“應保盡保，決不漏保”。據相關統計顯示，2015年我市重新認定農村低保家庭8.36戶，共計17.2萬人，其中兜底脫貧對象0.95戶，共計2.56萬人，農村低保保障率由原來的4.6%下降至3%。

1.2開展調研，明晰類別，找準了精準扶貧的對象

為更好推進精準扶貧工作，我市開展了一次大規模的調研活動。通過座談會和實地走訪，及時掌握了不同縣（市、區）貧困人口致貧的原因，將扶貧人口大致進行了劃分。具體分為：發展產業脫貧類、安居建設脫貧類、發展教育脫貧類、金融支持脫貧類、幫助創業就業脫貧類、社會保障兜底類、基礎設施建設脫貧類、流通服務脫貧類和強化黨建脫貧類等。然后，因勢利導，針對不同扶貧類型，實施分類扶貧。其一，對于發展產業脫貧類的，實施產業扶貧。立足貧困戶持續增收，發展農業產業和小宗特色農產品、鄉村旅游業。如常寧塔山瑤族鄉發展茶業，近兩年新辟茶園8000畝，解決貧困人口就業1120人，人均增收1000余元。其二，對于發展教育脫貧類的，實施教育扶貧。全面實施職業教育助學、九年義務教育助學、貧困村莊培訓、農業實用技術培訓等“雨露計劃”培訓項目，特別對初、高中畢業未能繼續升學的貧困家庭中的“兩后生”，鼓勵到中職、高職學校接受免費職業教育，按2400--3200元每生每年標準給予助學補助。其三，對于基礎設施建設脫貧類的，實施項目扶貧。針對基礎設施較差的“貧困集中區”配套推進項目扶貧。2015年祁東縣爭取省扶貧辦支持，投入2533萬元，落實生產發展項目108個，基礎設施建設項目186個，實施貧困農戶危房改造197戶。其四,對于亟需金融支持脫貧類的，實施金融扶貧。啟動了農信扶貧小額信貸工程，幫助建檔立卡貧困戶獲得1-5萬元的免抵押、免擔保貸款。對獲得產業扶貧貸款的貧困戶，縣級財政同時按1200-1500元/人的標準給予貼息。

1.3調動資源，結對幫扶，實現了精準扶貧全覆蓋

積極整合政治經濟社會各方資源，夯實扶貧開發的組織保證社會保障，創新推進全員全面扶貧。我市出臺了《精準扶貧工作實施方案》等一系列扶貧政策性文件，舉全市之力扶貧攻堅。全市健全落實領導干部聯系扶貧開發工作制度，實施了精準幫扶全覆蓋。對395個貧困村，省、市、縣三級派出395個扶貧工作隊，扶貧工作隊隊長兼任村黨組織第一書記，推行駐村幫扶全覆蓋。同時，安排全市171個正處級以上單位，包括行政事業單位、駐-220-農村經濟與科技2017年第28卷第08期（總第412期）衡軍隊和武警部隊、金融機構、科研院所，醫院學校、群團組織、國有企業等，到171個貧困人口相對集中村開展全覆蓋聯村幫扶。最后，組織領導干部帶頭與聯點村的貧困戶“結窮親”，機關干部與貧困戶“結對子”，廣泛動員社會力量參與結對，實現了結對幫扶全覆蓋。

2衡陽市實施精準扶貧的難點所在

2.1扶貧思想存在偏差

市委市政府高度重視精準扶貧工作，也充分認識到精準扶貧工作對我市建成小康社會的重要性。但是在調研中，我們發現各縣（市、區）一些領導干部對精準扶貧工作認識不夠，存在思想偏差。有些簡單地認為：“扶貧工作就是直接‘輸血’，只要自己多帶點錢下去，幫助他們修修路，改善一些基礎設施，改善一下生活狀況就行了。”有些認為：“當地發展還是得抓經濟、引項目，扶貧工作過得去就行。”甚至還有些基層干部認為：“扶貧工作是省、市領導的事，他們的工作組會想方設法地為貧困戶找路子，想辦法。我們基層干部能力有限，配合一下就行。”其實，第一種思想偏差在于雖主動作為，但并沒有從致貧的根源上找準原因，這種思想最易導致一些貧困戶參與脫貧的積極性不高，甚至產生等、靠、要的惰性，導致“造血”功能嚴重不足。第二種和第三種思想偏差在于對扶貧工作重要性認識不足和責任心不強的消極作為，這兩種思想往往讓扶貧工作流于形式，浮于表面，難見實效。

2.2集體經濟發展匱乏

通過調研發現，衡陽市不少的縣（市）都存在一個共性問題：貧困村的集體經濟極其匱乏。比如：祁東縣、常寧市、衡山縣等。眾所周知，一旦一個村的集體經濟下滑，甚至匱乏，那么當地村民就會缺乏穩定的可持續收入來源。造成集體經濟如此匱乏的原因在于：一是客觀而言，貧困村地理位置偏僻，基礎設施落后，通訊不暢，道路不通，有些地方還自然災害頻發。比如：作為衡陽唯一的少數民族鄉，常寧塔山瑤族鄉，素有衡陽市的“西南邊陲山區”之稱。比如：祁東縣四明山公園管理處至今未通光纖網絡，手機信號處于盲區，通往政府的盤山公路經常塌方，險象環生。所以，對于這些縣（市）的偏遠的貧困村引入企業，發展項目，振興經濟，談何容易。另一方面就主觀而言，一些縣（市）的貧困村委即村班子戰斗力和凝聚力不強，發展思路不清，帶富能力不強，不善于挖掘和結合本地的發展優勢，開拓市場，找尋路徑，激發集體經濟活力，帶領當地老百姓致富奔小康。更多的是守住一畝三分地，做一天和尚，撞一天鐘，安穩度日，不思進取。

2.3扶貧資金整合不足

扶貧資金主要分為三大部分：一是財政專項資金；二是相關涉農資金；三是社會幫扶資金。在調查中，我們發現作為縣（市、區）一級政府，按理應當是精準扶貧的“前線指揮部”，但是無法有效整合扶貧資金，造成了各種資金管理多頭，使用分散，無法形成合力。作為扶貧資金的半壁江山——財政專項資金即使全部投入也還遠遠不足。比如：2016年，我市各級預算安排財政專項扶貧資金雖然達5500萬元以上，但人平不足150元，簡直是杯水車薪。其次，涉及一些農業基礎設施改善，農技傳授，農業產業、項目扶持等有關涉農資金，這些資金也是由市里相關業務部門管理，并未提前安排統一交給縣（市、區）作為精準扶貧資金使用。最后，對于社會幫扶資金的管理和使用，比如：愛心人士、企業等捐助，也是獨立運作，并未直接交由縣（市、區）政府統籌使用。因此，扶貧資金多頭分散，整合不足，資金使用效率不高成為制約精準扶貧的最大羈絆。

2.4相關機制亟待健全

為推進精準扶貧工作進程，衡陽市先后出臺了不少的扶持政策。比如：《關于實施精準扶貧加快推進扶貧開發工作的意見》、《衡陽市市直單位開展駐村幫扶工作考核方案》、《關于做好全市農村安居扶貧工作的通知》等。但是在實施過程中，扶貧效果卻仍然不盡如意。究其原因在于相關機制缺失。一是動態管理機制缺失。在調研中，我們發現有些縣（市）貧戶村中存在一些貧困戶得到工作組幫助脫貧之后，第二年或幾年后又因為其他原因造成返貧。但是由于脫貧成功，建檔立卡上的信息尚未更新，導致這些返貧的貧困戶卻得不到工作組的再次幫扶。二是扶貧隊伍專業培訓機制缺失。通過調研，我們發現扶貧工作組人員都是從各個單位抽調出來的，其缺少相應專業化培訓，對相關扶貧政策、扶貧項目、產業及申報程序等實際操作并不熟悉。有些隊員甚至抱著到農村來鍛煉，來見識，來體驗的心態。

3衡陽市實施精準扶貧的對策建議

3.1深化認識，糾正扶貧思想偏差

思想是行動的先導。因此，領導干部要深化認識，充分認識到扶貧事業關系黨的執政根基，是我黨根本宗旨的強化；充分認識扶貧是消除貧富差距、維護社會穩定的戰略舉措，懷著感恩心態、真摯感情真心扶貧，將扶貧看作是一項使命光榮奔小康的政治任務，一份為人民服務謀福祉的重要責任；將扶貧當作踐行群眾路線的大舞臺，鍛煉吃苦定力的好平臺，下硬功夫助力群眾脫貧，打贏精準扶貧的攻堅戰。一要糾正施舍式、贈予式、福利式，不計效益的扶貧思想，堅決擯棄扶貧就是“給錢”的簡單認識，杜絕當地貧困戶“等、靠、要”等惰性。二要糾正重經濟，輕扶貧的偏差認識。各級縣（市、區）領導干部應當樹立抓扶貧就是抓發展理念，以精準扶貧為契機，整合資金、整合資源，大力挖掘和發展優勢資源、產業和項目等，匯各方之智，集各方之力，探索一條因地制宜，脫貧致富的有效途徑。比如：學習沿海發達地區的先進經驗，把握大勢，順應規律，積極拓展普惠型的全域性農業項目和特色鄉鎮、特色鄉村建設，實施“一村一品”戰略，引領群眾激發內生動力，實現“內生型”和“永久牌”脫貧致富。

3.2多措并舉，大力發展本地經濟

對于一些貧困村而言，消除貧困的最佳方式就是大力發展本地經濟。首先，加大基礎設施建設，統籌城鄉一體，特別是對于一些地處偏遠的村，修建一條高質量的公路，縮短其與縣（市）城區之間的距離。比如：常寧市塔山瑤族鄉。其次，村支兩委要發揮班子的戰斗力和凝聚力，理清發展思路，多從當地的優勢資源入手，多與外地的廣闊市場對接，鼓勵當地能人多辦企業，本村籍企業家回鄉創業，帶動全村村民致富奔小康。最后，發展共享經濟。共享經濟也是一種合作經濟，要求當地龍頭企業、合作經濟組織、家庭農場等新型經營主體與貧困戶結成利益共同體，發展壯大集體經濟。引導貧困戶以勞務、土地、房屋、生產生活資料入股入伙，參與發展油茶、茶葉、畜禽、果蔬、糧食、水產等特色產業。依據實際情況，因地制宜采取所有權與經營權相分離或經營權與收益權相分離的模式，加快生產要素流轉，推進資源共享，利益分享，并逐步推進農業規模化、集約化經營生產。積極推進電商扶貧工程，在貧困地區開辟電商銷售模式，整合農業優勢產品對接市場，解決貧困地區產品生產和產品銷售的問題，實現群眾持續穩定增收。

3.3整合資源，形成財政扶持合力

雖然衡陽市制定了嚴格的考核辦法，強化對縣（市、區）及鄉鎮、街道的年度工作考核，但是作為縣（市、區）一級政府不僅僅只有責任，更多的需要權力下放，尤其是對各項資金的統籌、整合、調配、使用等，做到將錢花在“刀刃上”。因此，創新資金使用方式，由多頭管理和分散使用變為“一龍治水”和集中使用，將財政專項資金、涉農資金和社會資金等，統一劃撥至縣（市）一級政府，交由其統一管理，統一分配，統一劃撥，形成財政資金扶持合力，增強財政資金使用效率，集中力量辦大事，辦難事，

3.4建章立制，健全相關配套機制

在現有的政策體系下，為更好推進精準扶貧工作，必須健全相關配套機制。一是建立動態跟蹤管理。對貧困村、貧困人口建立動態管理機制，確保及時、全面掌握信息。比如：定期對脫貧成功者進行回訪，及時了解相應情況。確實脫貧之后又因為其他原因致貧者，應當重新核實，建檔立卡，重新補錄進貧困幫扶對象名單，防止確需幫助者未能得到幫助。二是建立扶貧隊伍專業化培訓機制。依托當地黨校開展精準扶貧短訓班、專題班等，尤其是邀請湖南省扶貧辦相關負責人及一些市（州）扶貧工作有成效的工作組為我市扶貧工作組講解精準扶貧業務知識及實踐操作，尤其是要加強對當地村支兩委成員的培訓，使其了解扶貧政策，做好宣傳工作，消除一些貧困戶對政府扶貧工作“一陣風”的思想誤區，更好地主動參與及配合扶貧工作，讓精準扶貧取得扶真貧，真扶貧的實效。

作者:余劍平 單位:衡陽市委黨校

[參考文獻]

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[2]劉解龍.經濟新常態中的精準扶貧理論與機制創新[J].湖南社會科學,2015(04).