農村“三變”改革法律問題分析

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摘要:近年來，隨著我國“精準扶貧”、“”等一系列政策的穩步推進和實施，我國農村經濟建設也進入了一個新的階段。傳統的依靠農村固有資源來促進農村發展的道路雖然也對農村經濟的發展起到了很大的促進作用，但是隨著我國面臨全面建成小康社會這一目標的提出，傳統的農村經濟發展模式已經不能夠保證這一目標的順利實現。貴州省在我國的經濟發展水平較為落后，為了促進農村經濟的進一步快速發展、改善貴州省本地年農村貧困人口的生活現狀，貴州省在農村的經濟發展過程中因地制宜地提出了“三變”政策。這一政策在實施的過程中，雖然對農村經濟的發展、貧困地區農民生活水平的提高起到了極大的促進作用，但是其中涉及的相關法律問題，如股權、土地、企業經營主體等一系列法律問題則值得分析。明確了“三變”政策所反映的具體法律問題后，這一政策才能更好地指導農村經濟的建設和發展，從而從根本上改變農村經濟的發展方式，促進農民生活水平的提高。

關鍵詞:三變;土地流轉;問題;對策

隨著我國全面建成小康社會這一目標的提出以及進一步落實，農村經濟發展成為了制約經濟發展的重要因素。一旦農村的經濟發展水平得到相應的改善，那么勢必會進一步促進我國整體經濟的發展，從而實現全面建成小康社會這一目標。貴州省自身在發展經濟的過程中，因地制宜地提出了“三變”政策，這一政策的實施在一定程度上對農村經濟的發展起到了促進作用。

一、“三變”政策概述及推進情況

(一)“三變”政策概述。三變政策是貴州省在促進農村經濟發展過程中而提出并落實的一項政策，簡而言之，“三變”政策是指資源變股權、資金變股金、農民變股民。具體而言，資源變股權是指以農村的閑置自然性資產和其他經營性從財產入股本村的經營主體，將本村的優勢資源集中于該經營主體，保證該經營主體的快速發展;資金變股金是指在政府的引導下，將投入農村經濟建設的資金通過合理的整合，轉化為農村集體組織或者是農民持有的資金，農村集體或農民作為該經營性主體的股東;農民變股民是指，如果農民以其自身的土地使用權入股，該農民會取得一定的分紅;如果該農民在經營主體中務工，則會取得勞動收入。由此可以看出，“三變”政策是充分利用了農村自身所具有的資源優勢和人力資源優勢，將農村的自然優勢、人力資源優勢、國家的政策優勢以及廣大農民整合的資金優勢整合在一起，在脫貧攻堅、全面建成小康社會的關鍵階段，促進農村經濟的發展、促進農民收入的提高，最終保證全面建成小康社會這一偉大目標的實現。(二)“三變”政策在貴州省實施概況。在2015年中央文件將農村改革放在突出位置這一要求提出之后，全國各地均充分貫徹落實中央文件的基本精神。貴州省也是如此，并且在2015年中央文件的要求之前，2013年貴州省六盤水市已經因地制宜地提出了“三變”政策。改革的實質就是將國家、農民、社會等多方扶貧資源整合起來，集中力量精準扶貧，有效解決貴州偏遠山區“三農”問題。①在“三變”政策的指導下所成立的企業大多數是屬于農民專業合作社的形式，在我國，尤其是貴州省農村集體合作社發展起步時間較晚，正因為如此，貴州省在“三變”政策實施過程中，可以直接總結外國及發達地區的先進成功經驗，同時結合貴州本地的實際狀況，制定合理的發展方向和發展策略。在貴州省，六盤水市從2013年就實施了三變政策。在“三變”政策的指引下，六盤水市的農村經濟得到了快速的發展，農民的生活水平得到了較大的提高，如六盤水市舍烹村，從2012年－2016年，在資源總量不變的情況下，該村的經濟得到了較快的發展。具體而言，該村具有1326畝耕地、897．3畝水田、3970畝山地和林地，并且該村也是多民族聚居的地方。②在資源總量不變的情況下，由傳統種植業發展出來了山地特色農業和鄉村旅游產業，這些產業的融合，促進了該村經濟的發展，并且創造了較多的就業機會，加速了農村勞動力資源的整合;此外，在2012年之前，該村的集體資產較少，但是“三變”政策實施后，該村集體資產已經增加到60萬資金和部分集體合作社股權，大大提高了農村集體資產的數量;同時在資源整合后，該村也發展了4A級旅游景區，同時該村也成為了“三變”改革的發源地，具有較大的實地考察和旅游價值;此外在該村也成立了普古銀湖中止養殖農民專業合作社、貴州娘娘山高原濕地生態農業旅游開發有限公司等一系列合作社。③由此我們可以看出，在“三變”政策實施后，對農村經濟的發展和農民生活水平的提高起到了重大的作用。在六盤水市“三變”政策取得一定的成果后，貴州省委、省政府出臺了《關于在全省開展農村資源變資產資金變股金農民變股東改革試點工作方案(試行)》，在這一方案中，省委省政府要求在貴州省全省內推廣六盤水市“三變”的改革經驗，促進農業結構調整，充分發揮農村的資源資源優勢，促進農民收入水平的提高，確保2020年與全國同步全面建成小康社會。④目前貴州省“三變”政策已經在全省范圍內推開實施，在實施的過程中也有諸多的法律問題存在，筆者將對貴州省“三變”政策實施過程中的法律問題進行分析。

二、“三變”政策落實過程中存在的法律問題

在前述中，筆者簡要介紹了“三變”政策的基本概念和當前貴州省在實施農村“三變”政策的過程中所取得的一些成就，這些成就也反映出“三變”政策對于農村經濟的發展起到了十分巨大的促進作用，對于整合農村的自然資源、人力資源以及資金資源，促進農民收入和生活水平提高都起到了重大的作用，但是“三變”政策實施過程所涉及的法律問題，依舊值得分析。具體而言，“三變”政策實施過程中的法律問題有以下幾個方面:(一)土地使用權入股缺乏合理的評估機制。“三變”政策其中的一變就是要求資源變股權。在農村最主要的資源就是土地資源。并且在貴州省農村，隨著絕大多數年輕勞動力外出務工，農村中有很多土地就閑置下來。為了促進“三變”政策的順利實施，農村集體往往會用土地入股的方式參與到“三變”企業中去。⑤在實踐過程中，土地的價格往往是由土地流轉的幾方進行協商，從而折合相應的股份，具體的價格完全是當事人幾方意思自治的體現。但是根據《中華人民共和國公司法》第二十七條的規定，以非貨幣財產入股的，應當由專業的評估機構對其進行評估，對出資的財產進行核實。⑥也即，《公司法》對以非貨幣財產作家出資的，應當評估作價，在“三變”政策實施過程中，農村集體絕大多數是用集體土地進行出資，根據《公司法》的規定，以非貨幣財產出資的，出資財產應當作價評估。但是在實踐過程中，農村集體作為出資的土地，其價格往往是與企業進行協商確定的，也即以雙方意思自治所達成的價格，就代替作價評估的價格，成為最終農村集體入股的最終價格。這樣的做法，一方面違反了法律的強制性規定，另一方面，如果雙方達成意思自治所形成的價格過低，則會嚴重損害農村集體的利益，甚至在一定程度上會嚴重損害農民自身的利益。除此之外，對于土地評估而言，當前缺乏專業的土地流轉評估機構和土地評估人才，這也造成了土地流轉評估較難實現;由于當前我國沒有一個明確的標準加之社會經濟發展的某些不確定性，對于農村土地流轉而言，土地的評估作價隨意性較大，這些因素均可能造成損害農村集體和農民的利益，最終可能影響農村經濟的發展和農村的穩定。(二)“三變”政策中股東退股機制的不完善?！叭儭闭咂渲械囊蛔兗崔r民變股民。在農村成立由農村集體、農村作為股東的公司，其出發點是通過公司的經營，充分整合農村的資源優勢，從而帶動農村經濟的快速發展。但是僅規定“農民變股民”的政策性條件是不夠的，還要完善農村集體和農民的退股機制。在“三變”政策引導下成立的公司也會和普通公司一樣，存在股東退股的問題。如果對農村集體或農民退股設置諸多障礙，在一定程度上可能會對農村集體和農民的利益產生很大的影響;如果對農村集體和農民的退股過于寬泛，如果農村集體或農民退股對企業的經營產生影響的話，這個也不符合貴州省“三變”政策所設立的初衷。當前我國《公司法》中現有的法律規定并沒有平衡農村集體退股和公司正常經營的法律規定。因此，當農村集體或農民與“三變”企業產生股權糾紛，就只有按照《公司法》及司法解釋的規定辦理。《公司法》對于股權的轉讓主要是71條、74條、142條和公司解散的條款進行規定⑦。這些規定對于普通的公司股權糾紛，具有重要的法律依據，但是在“三變”政策指導下成立的公司，如果繼續適用這樣的規定則可能對農村集體、農民的利益產生重大損害，相反，過于寬松的退股約定也會對公司的日常經營產生不利影響?？傊?，當前貴州省“三變”政策的實施，涉及股東退股的問題，只有按照《公司法》以及司法解釋的規定辦理，由于“三變”政策指導下成立的公司的特殊性，僅僅適用《公司法》及司法解釋，可能會對農村集體、農民以及公司產生較大的影響，因此政府出臺相應的行政法規對其進行規制具有十分重要的作用。(三)公司破產清算后土地使用權的問題。根據我國《公司法》的相關規定，股東入股后，應當將貨幣資金或其他非貨幣資金轉移到公司名下，這些財產就成為了公司的財產。⑧“三變”政策引導下成立的公司也是如此。這一類公司成立后，是以農村集體土地使用權或者農民對于本村集體土地的使用權作為出資，經村集體與公司協商、確定出資土地的作價后，通過流轉的手續土地的使用權就轉移至公司名下。也即“三變”政策指導下成立的公司，對農村集體所有的土地和農民擁有使用權的土地，具有使用權。這與其他公司獲得土地使用權的方式不同，其他公司獲得土地使用權是通過劃撥、轉讓等方式，而“三變”政策下成立的公司則是通過流轉的方式獲得。這樣的方式無法應對一旦公司進入破產清算程序后土地使用權歸屬的問題。公司獲得了農村集體土地的使用權，當公司進入破產清算程序，根據《公司法》的規定，農村集體股東和農民股東應當對公司的債務在其債務出資范圍內承擔連帶責任。農村的土地是保證農民基本生活的主要因素，也是保證農村社會穩定強有力的方式，一旦公司進入破產清算程序，如果要求農民對此承擔連帶責任，那么農民就失去了賴以生存的土地使用權;如果出于政策的要求，適當減輕甚至免除農村集體和農民的連帶責任，那么債權人的合法權益則無法得到保障。如何平衡債權人和農村集體、農民股東之間的關系，在當前是沒有法律對其進行規定的?！叭儭闭叩呢瀼芈鋵崳畛跏菫榱颂岣咿r民生活水平、促進農村經濟的發展，但是設計公司破產清算后土地使用權的問題如果不能未雨綢繆地進行規定，那么一旦出現這樣的情形，一方面會對農村經濟的發展產生重大的影響，另一方面也會對公司、債權人的利益造成不可彌補的損失。

三、解決貴州省農村“三變政策”落實法律問題對策

在前述中，筆者主要從土地的評估機制、股東的退股機制和公司破產清算后土地使用權問題的爭議三個方面分析了當前貴州省“三變”政策實施過程中存在的法律問題。這些問題如果不得到徹底地解決，則會嚴重違背“三變”政策實施的初衷。因此，在這一部分筆者將著重對這三個問題提出相應的解決措施，以促進“三變”政策的順利實施。(一)完善“三變”政策下土地的評估機制。《公司法》已經明確規定了如果股東以非貨幣財產出資，應當做財產進行作價評估。但是當前貴州省“三變”政策指導下的公司，其獲得土地使用權是通過與股東進行協商，在雙方或三方意思自治一直的基礎上，確定土地的價格。這樣作價的方式是違背我國《公司法》規定的，并且其中是有暗箱操作的可能性。因此引入對土地評估機制是非常必要的。筆者認為，合理、完善的評估機制，不僅有助于實現土地使用權的真正價值，實現最終的實質公正，也有助于保證程序上的完整。對于土地使用權的評估，還應當確定土地流轉作價評估的標準。根據本地的實際情況，對土地使用權的評估作價進行合理的探索，制定一套完整的作價評估方案，如耕地、林地、灘涂等不同性質的土地，有不同的作價標準;此外，評估費用的問題，筆者認為可以由公司、政府以及其他相關機構分攤，這樣做的理由在于，“三變”政策本來就是為促進農村經濟發展而提出來的，農村集體和農民是無法支付高昂的評估費用，公司作為直接受益者，自然要承擔一部分評估的費用，但是考慮到公司在“三變”政策中起到的重要作用，其可以承擔一部分費用;“三變”政策的實施，最終會促進農村經濟的快速發展，土地的流轉也是我國實現城鎮化的必經階段，政府作為社會的管理者，面對這樣的變革，自然也要承擔部分費用。所以，完善的土地評估機制不僅涉及到實質的公平、程序的公平，同時還要考慮到作價問題、評估費用問題等一系列問題，只有提前將可能出現的問題進行法律上的規定，才能未雨綢繆地應對改革中出現的法律問題，也能給司法機關處理此類問題提供充分的法律依據。(二)平衡農民股東退股與公司經營之間的關系。在前述中，筆者介紹了“三變”政策指導下，公司成立后的股東包括農村集體和農民，這也是符合“農民變股民”的基本要求，但是農民股東是通過自身對集體土地使用權進行出資，將其對土地的所有權轉移給公司。如果農民股東退股，則可能對公司的正常經營產生嚴重的影響;但是土地是農民賴以生存的依靠，如果沒有合理的退股機制，農民退股后失去了土地使用權，則就失去了其最大的生存依靠。所以在“三變”政策的實施過程中，還需要更加明確地規定股東的退股機制。筆者認為，退股在《公司法》中也有規定，這是股東的權利之一，但是對于退股也有嚴格的限制。農民股東作為公司的股東自然也享有這樣的權利。筆者認為，如果公司正常經營，并且收益良好，公司可以按照《公司法》的規定和章程的約定，對股東分紅，農民股東自然也可以獲得收益，也就不存在退股的問題。對于平衡股東退股和公司經營之間的關系，可以按照《公司法》的規定，在公司章程中進行約定，充分尊重當事人之間的意思自治。如果公司在經營的過程中確實存在了困難，完全可以通過協商的方式完成股東的退股。為了充分保障農民的利益，在章程中約定的內容可以寬于《公司法》的規定。這樣的建議是建立在公司與股東平等協商基礎之上的，但是此建議也有一定的缺陷，也即農民股東其自身法律素養不夠高，在與公司的協商過程中能否為自己爭取到合理的利益有待考慮，筆者認為，司法行政部門可以專門為“三變”政策引起的糾紛，指派專門的律師為其提供法律援助，以維護農民股東在退股時的合法權益。(三)完善土地流轉方式和保證破產清算后債權的實現。在前述中，筆者論述了當前“三變”政策指導下成立的公司獲得土地使用權是通過與農村集體協商后，在各方意思自治的基礎上形成的，而后通過土地流轉的方式將使用權轉移給公司。如果公司進入破產清算階段，在前述中筆者也從兩方面分析了其中存在的缺陷，因此完善土地流轉方式和保證破產清算后債權的實現則是應對這一問題的關鍵。筆者認為，在幾方進行協商的過程中，應當對土地的使用權、所有權進行明確，也即農村集體雖然以土地使用權出資，但是土地的所有權依舊是屬于農村集體所有，在公司成立之后，農村集體也要成為該土地的管理者。對于流轉方式而言，農民是以若干年的使用權出資，筆者認為，為了避免風險，可以將使用權轉讓縮短期限，期限到期之前由公司和農村集體協商，重新簽訂流轉合同。這個過程要簡化流轉的程序，縮短流轉的時間。這樣，一旦公司出現經營困難，股東的損失可以降到最低。此外，一旦公司進入破產清算程序，就涉及到債權債務的問題，這一問題從農村集體組織和農民成為公司的股東之際就已經存在，只是在公司破產清算程序中凸顯出來。筆者認為，解決這一問題，要充分發揮公司公積金的作用，一旦公司進入破產程序，公積金應當首先用來彌補農民因此所受到的損失，此外在公司章程中應當明確規定農民享有對土地的承包權，而公司享有的是使用權，只有這樣，土地的使用權即使被作價用于償還公司債務，農民也不會喪失其對土地的承包權，債權人將土地用于其他用途，農民依舊可以從中獲益。同時，農民作為股東，自然要承擔一定的風險，但是應當注重對農民所承擔的風險進行分散，只享受收益而不承擔風險是不符合社會主義市場經濟的基本規律的，因此平衡二者之間關系時，不能著眼于消除農民股東所承擔的風險，而應當適當將其弱化。

四、結語

“三變”政策在貴州的推行和實施，對農村經濟的發展和農民生活水平的提高起到了非常重大的作用。雖然在這一政策的實施過程中尚未出現一些問題，作為法律工作者應當透過現象看到事情的本質，及時發現背后存在的法律問題，并提出相應的解決建議，這是法律工作者的義務，同時也是責任。只有未雨綢繆，才能從容應對。“三變”政策對于農村經濟快速發展所作出的貢獻是毋庸置疑的，但是其所存在的問題也是不容忽視的。只有正視這些問題，并及時制定相關的制度對其進行彌補，才能真正發揮“三變”政策在推動農村經濟發展和農民生活水平提高的作用。

作者:喻厚智 單位:貴陽市中級人民法院