水泥行業環境管理問題及對策建議

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摘要:水泥行業為大氣污染物排放的主要行業，經過多年的發展，已建立了完整的環境管理技術體系。通過梳理水泥行業環境影響評價、排污許可、執法等環境管理制度的要求，指出水泥行業全過程環境管理中存在環評和排污許可兩個名錄的分類管理要求不一致、環評文件與許可證內容沒有完全銜接、環境監管執法與排污許可互動不足、多套污染物排放量數據導致“多本賬”等問題，并提出了統一環評和排污許可兩個名錄、創新環評與排污許可銜接方式、完善排污許可證后監管政策與標準體系和統一排放量核算等建議。

關鍵詞:水泥行業;全過程;環境管理

水泥行業作為大氣污染物排放的主要行業，顆粒物和氮氧化物排放量常年保持在我國重點工業行業的前列。為加強對水泥行業全過程的環境管理，本文梳理了水泥行業環境影響評價(以下簡稱“環評”)、排污許可、執法等環境管理制度的要求，發現不同制度之間存在要求不一致、內容不銜接等問題，亟須統一完善，以提高水泥行業的環境管理效能。

1水泥行業全過程環境管理技術體系

在行業準入環節，以環評為核心的管理制度經過40多年的發展，技術體系已經較為完善。生態環境部先后出臺了《水泥制造建設項目環境影響評價文件審批原則(試行)》《水泥建設項目重大變動清單(試行)》和《污染源源強核算技術指南水泥工業》(HJ886—2018)等環評配套文件，覆蓋了環評管理的各個環節。在排污環節，水泥行業作為較早實施排污許可管理的行業，截至2020年5月底，已核發排污許可證4174張，是發證數量較多的行業之一。生態環境部先后了《水泥工業污染防治可行技術指南(試行)》《排污許可證申請與核發技術規范水泥工業》(HJ847—2017)和《排污單位自行監測技術指南水泥工業》(HJ848—2017)等排污許可配套文件。在達標判定和執法環節，生態環境部組織編制了《水泥工業大氣污染物排放標準》(GB4915—2013)、《水泥窯協同處置固體廢物污染控制標準》(GB30485—2013)。

2各項環境管理制度之間存在的主要問題

2.1環評和排污許可兩個名錄的分類管理要求不一致。針對環評和排污許可，生態環境部分別了《建設項目環境影響評價分類管理名錄(2021年版)》(以下簡稱《環評分類名錄》)和《固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)》(以下簡稱《排污許可分類名錄》)，兩個名錄基本覆蓋了水泥行業的各類項目，但是其相關管理要求存在不一致之處。(1)兩個名錄對“水泥制品制造”“砼結構構件制造”兩個小類的管理要求不同《環評分類名錄》中要求“水泥制品制造”和“砼結構構件制造”建設項目全部編制環評報告表，而《排污許可分類名錄》中對上述兩個小類企業均實行登記管理。環評與排污許可的分類差異造成了一定的管理混亂，環評階段需編制環境影響報告表進行準入審批的建設項目，在排污許可階段卻不需要申請排污許可證。(2)對水泥窯協同處置固廢項目的管理要求不同《環評分類名錄》中明確水泥窯協同處置危險廢物、生活垃圾處理、城市和工業污水污泥處理等項目屬于“生態保護和環境治理業”“公共設施管理業”范疇;而《排污許可分類名錄》中，水泥窯協同處置固廢依照產品類別，屬于“水泥(熟料)制造”范疇，《排污許可證申請與核發技術規范水泥工業》(HJ847—2017)規定了水泥窯協同處置固廢排污許可管理要求。對于水泥窯協同處置固廢的企業，一般是成立專門的環保公司運營水泥窯協同處置固廢［1］，即水泥生產線的主體為水泥企業，而固廢預處理的主體則是環保公司。該類企業申領排污許可證時，原則上按照HJ847—2017申領許可證即可，但環保公司隸屬于固廢處置行業，且該類行業配套有《排污許可證申請與核發技術規范工業固體廢物和危險廢物治理》(HJ1033—2019)和《排污許可證申請與核發技術規范環境衛生管理業》(HJ1106—2020)，導致該類企業申領許可證時，存在一定的混亂現象。調研的某水泥企業擁有5000t/d生產線，同時協同處置生活垃圾和危廢，協同處置生活垃圾和危廢分別由不同公司運營。水泥企業申領了行業類別為“水泥制造”“危險廢物治理—焚燒”“固體廢物治理—生活垃圾焚燒”的許可證，而運營協同處置生活垃圾企業申領了行業類別為“水泥制造”“固體廢物治理—生活垃圾焚燒”的許可證，運營協同處置危廢企業則申領了行業類別為“水泥制造”“危險廢物治理—焚燒”的許可證。2.2環評文件與排污許可證內容沒有完全銜接。一是水泥行業許可排放限值的核定未考慮環評相關內容，制度之間存在割裂現象。項目環評基于原料和燃料煤的成分、治理技術水平、環境質量現狀、區域污染源情況等計算污染物排放濃度和排放量，并預測項目的環境影響，具有預判作用。而在核定企業排污許可限值時，根據國家或地方排放標準確定許可排放濃度，而許可排放量則根據許可排放濃度、基準煙氣量計算確定，未考慮環評階段核算的數據。如陜西省某水泥廠擁有4500t/d生產線，環評階段計算二氧化硫排放量、排放濃度分別為27t/a、7mg/m3，而排污許可證核定的許可排放量、排放濃度分別為191.8t/a、100mg/m3，2019年該企業執行報告年報顯示二氧化硫實際排放量為46.3t/a、實際平均排放濃度為13mg/m3。環評階段污染物排放與實際運行完全“脫鉤”，項目建設環境影響的真實性無從判斷。二是環評文件格式不能很好地支撐排污許可證申請。除了許可證中環境管理臺賬及排污許可證執行報告要求外，許可證中要求的其余內容在環評文件中均有體現，但分散在各個章節，難以快速獲取，不能很好地支撐排污許可證申請填報，企業在填報排污許可證申請表時不能直接利用環評文件。三是項目實施后相較于環評發生的變動內容在排污許可證中沒有體現。環評與排污許可銜接的基礎模式為:環評—排污許可—驗收。由于建設項目可能存在變動，而企業申請排污許可證時按實際情況進行填報，在申請階段，建設單位應自行判定實際建設內容是否與環評存在差異，根據判定結果開展非重大變動評價后申請排污許可證或重新報批環評后申請排污許可證。但由于排污許可證中未體現出變動內容，若建設單位在申請階段未自行判定，核發部門核發許可證時無法及時掌握變化情況。《水泥建設項目重大變動清單(試行)》中明確“水泥熟料生產能力增加10%及以上”屬于重大變動情形［2］，通過全國排污許可證管理信息平臺，梳理了排污單位填報的1134條水泥熟料生產線的水泥回轉窯窯徑，進一步由窯徑確定水泥熟料產能，如4.8m窯徑對應熟料產能為5000t/d［3］。通過將《工業和信息化部關于印發鋼鐵水泥玻璃行業產能置換實施辦法的通知》中“水泥熟料產能換算表”與環評批復產能相比較，共計569條生產線涉及重大變動，占比為50.2%，而許可證核發時，并未要求上述生產線重新報批環評文件。2.3環境監管執法與排污許可互動不足。一是水泥行業缺少自動監測數據達標評判和管理要求，難以確定執法尺度。不同于歐美國家，我國缺少自動監測數據達標考核要求［4］，排放限值對應的考核時段不明，自動監測數據小時均值達標、日均值達標出現在不同的政策文件中，還造成水泥窯在啟停煙氣溫度過低導致治理設施無法投運等特殊情況，企業面臨“普遍性違法超標排污”風險。對全國963家水泥企業2019年的主要污染物自動監測數據進行統計，結果表明，窯尾排放口顆粒物、二氧化硫和氮氧化物小時均值濃度全部達標的比例分別僅為10.77%、20.18%和8.13%。HJ847—2017中涉及水泥窯啟停期間二氧化硫和氮氧化物排放濃度的“豁免”規定，在考慮“豁免”規定和水泥窯全年運行規律的情況下，窯尾排放口顆粒物、二氧化硫和氮氧化物小時均值濃度達標的比例分別為79.82%、87.20%和83.51%，雖然有一定上升，但距離100%達標仍有一定距離，且HJ847—2017未考慮煙氣排放連續監測系統(CEMS)的特殊狀態。二是水泥行業排污許可證證后監管力度和深度不夠。從2018年開始，河北省、上海市、江蘇省等地陸續開展了排污許可證專項執法檢查，生態環境部于2019年針對重點地區組織開展了兩輪排污許證專項檢查，但檢查的內容僅局限在排污許可證核發范圍、管理類別等方面，停留在企業排污許可證“有沒有”階段，未對許可證中的自行監測方案、執行報告、環境管理臺賬等內容進行檢查。此外，HJ847—2017中明確要求企業在次年1月15日之前提交上一年度執行報告，但根據排污許可信息管理平臺數據，截至2020年5月31日，提交2019年年報的僅為1676家，而應提交的至少應為3419家，尚有近50%未提交，且年報基本均存在內容不完整的問題，例如，污染治理設施正常運轉信息中缺少污染治理設施運行費用、自行監測情況表中缺少排放口污染物濃度監測結果、遺漏超標排放信息表或該表中未說明是在線監測設施異常還是環保運行設施異常等。2.4多套污染物排放量數據導致“多本賬”。排污許可、環境統計等都會開展污染物實際排放量核算。通過調查發現，部分水泥企業在環境統計和排污許可證執行報告中的實際排放量數據不一致。究其原因，一是納入實際排放量核算的污染源不同。排污許可核算主要排放口、一般排放口的實際排放量，而在核算一般排放口的實際排放量時，采用HJ847—2017規定的方法。HJ847—2017設計時，基于水泥企業一般排放口數量較多的現狀，為降低企業核算難度，要求核算煤磨、水泥磨、破碎機和包裝機的實際排放量，并除以其占全廠所有一般排放口排放量的比值，水泥(熟料)制造排污單位比值取0.75，獨立粉磨站比值取0.65，即得到全廠一般排放口的實際排放量。而在環境統計中，采用全口徑核算，除了核算主要排放口和一般排放口的實際排放量外，還包括無組織排放量。二是獲取數據的途徑不同。環境統計通過企業自行上報排放量，然后對存疑數據進行人工校核。排污許可證執行報告中的實際排放量尚未開展校核，數據質量有待提高。

3完善水泥行業全過程環境管理的對策建議

3.1統一環評和排污許可兩個名錄，減輕企業負擔。建議動態修訂《環評分類名錄》，推動水泥行業環評與排污許可實現“一個名錄”。在《環評分類名錄》中將“水泥制品制造”“砼結構構件制造”環評類別改為“登記表”，對應《排污許可分類名錄》登記管理。對于水泥窯協同處置固廢項目，不論是水泥企業還是環保公司，下一步，在許可證換發時，應嚴格按照HJ1033—2019和HJ1106—2020界定的適用范圍(二者均明確水泥窯協同處置固廢適用HJ847—2017)，HJ847—2017要求申領行業類別為“水泥制造”的排污許可證時，環保公司需在許可證中注明與水泥企業的關系。在排污許可管理上避免行業交叉現象，便于對水泥窯協同處置固廢企業的后續管理。3.2創新環評與排污許可銜接方式，提升環境管理效能。一是分類確定水泥行業主要污染物許可排放量。對于新建項目，在環評階段核算污染物排放量時，首先按國家或地方排放標準確定，若預測結果表明項目建設環境影響可以接受，則污染物排放量基于標準值給定;反之，則應結合環境影響、區域環境承載力和生態環境質量改善需求等因素進一步確定項目的污染物排放量;上述方法核算出來的污染物排放量直接作為許可排放量。通過上述方法，實現排污許可與環境質量掛鉤，約束企業的排污行為，促進區域環境質量的改善［5］。對于現有項目，對許可證有效期內執行報告年報中實際排放量進行校核，在對數據進行校核的基礎上，在許可證延續時，以實際排放量為基礎核定下一周期許可排放量。二是統一環評文件和排污許可申報格式。環評文件中項目概況、工程分析、原輔料情況、治理技術措施、污染物排放、自行監測計劃等內容應結合HJ847—2017規范等要求，形成標準化表格，在環評審批的同時也可提升后續排污許可證的填報效率。三是明確企業申領排污許可證時應附其重大變動自查清單。《水泥建設項目重大變動清單(試行)》目前共有10條規定，需將其表格化，企業在申領許可證時，應對照檢查，并將其作為排污許可證申請文件附件一并提交，便于核發部門掌握項目實際建設情況，確保發證科學、有效。3.3完善排污許可證后監管政策與標準體系，盡快開展專項執法檢查。一是盡快研究出臺水泥行業主要污染物自動監測數據達標判定管理辦法，建議以1小時平均濃度為達標判定依據，并補充完善水泥窯啟停和自動監控設施維護、故障等特殊情況下煙氣自動監測數據管理規定，在修訂行業排放標準時將相關要求納入其中。二是在2019年已開展的排污許可證專項檢查工作的基礎上進一步深化該項工作，重點關注執行報告、環境管理臺賬、限期整改事項、自行監測要求的落實情況，嚴格查處并公開一批典型違法違規行為。3.4以排污許可為基礎，逐步統一排放量數據。完善水泥行業執行報告年報中實際排放量報送要求，并通過抽查、數據校核等手段，提高實際排放量報送質量;實際排放量檢查工作也可與環境保護稅報送數據校核相結合。在保障數據質量的基礎上，將排污許可證執行報告中實際排放量數據作為環境統計數據［6］，不再要求企業按其他制度單獨報送該部分數據，逐步實現水泥行業固定污染源“數出一門，服務多方”。

參考文獻:

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［2］關于印發制漿造紙等十四個行業建設項目重大變動清單的通知［EB/OL］．(2018－01－29)．

［3］工業和信息化部關于印發鋼鐵水泥玻璃行業產能置換實施辦法的通知［EB/OL］．(2017－12－31)．

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［5］柴西龍，鄒世英，李元實，等．環境影響評價與排污許可制度銜接研究［J］．環境影響評價，2016，38(6)∶25－27．

［6］管蓓，周徐海，董騄睿，等．新排污許可制度與現有環境管理制度銜接的探討［J］．中國資源綜合利用，2019，37(1)∶102－104．

作者:許紅霞 劉大鈞 王忠臣 袁方 單位:1.生態環境部環境工程評估中心 2.北京國寰環境技術有限責任公司 3.安徽海螺集團有限責任公司