現(xiàn)代環(huán)保運動公眾參與機制及啟示

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［摘要］20世紀60年代，面對日益惡化的環(huán)境問題，美國民眾掀起了一場大規(guī)模的環(huán)境保護運動，歷史上稱為現(xiàn)代環(huán)保運動。這場自下而上的社會運動推動了美國環(huán)境保護基本體系的確立，但并沒有從根本上扭轉美國的環(huán)境形勢。總體而言，美國公眾參與環(huán)保運動最突出的特點是多樣性和社會性，即參與主體的多樣性、參與方式的多樣性以及參與主題的社會性。我國環(huán)境保護應該以史為鑒，調動多元社會主體參與環(huán)境事務，構建以“政府為主導，公眾為主體”的環(huán)境治理體系。

［關鍵詞］美國現(xiàn)代環(huán)保運動;公眾參與;多樣性;社會性

在2018年全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調，“生態(tài)環(huán)境是關系民生的重大社會問題”。當前，生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為全面建成小康社會的突出短板［1］。美國在現(xiàn)代化進程中付出了沉重的環(huán)境代價，西部大開發(fā)和東部工業(yè)化均伴隨著嚴重的資源浪費和環(huán)境問題［2］。20世紀60年代，面對日益惡化的環(huán)境狀況，美國公眾的環(huán)境意識不斷提高，掀起了一場持久的環(huán)境保護運動，有力地推動了環(huán)境治理體系基本框架的建構。本文從公眾參與的視角對美國現(xiàn)代環(huán)保運動進行歷史考察，探討美國環(huán)境治理的有效經(jīng)驗，為緩減我國當前嚴峻的環(huán)境形勢、建設美麗中國提供參考。

1美國現(xiàn)代環(huán)保運動的發(fā)展演變

1．1興起背景。二戰(zhàn)結束后，美國經(jīng)濟高速發(fā)展，工業(yè)化進程加速，環(huán)境災害事件接連不斷，導致環(huán)境惡化加劇。隨著物質生活的豐裕，中產(chǎn)階級成為社會主體，對生活質量提出了更高的要求，越來越多的公眾開始關心工業(yè)污染問題。民眾的不斷覺醒促使環(huán)境保護主義成為一種社會思潮。戰(zhàn)后生態(tài)危機、價值觀的轉變及社會運動共同推動了美國現(xiàn)代環(huán)保運動的興起［3］。1．2發(fā)展歷程。1962年，美國生物學家蕾切爾•卡森出版了環(huán)保主義力作《寂靜的春天》，引發(fā)了社會各界的廣泛關注，拉開了現(xiàn)代環(huán)保運動的序幕［4］。20世紀70年代，非政府環(huán)境保護組織快速發(fā)展，環(huán)境立法進程加快，民眾保護環(huán)境的熱情高漲，環(huán)保運動進入高潮階段。80年代，奉行保守主義的里根政府上臺，反環(huán)保勢力來勢迅猛，環(huán)境保護的“第三條道路”出現(xiàn)，多元化趨勢凸顯。90年代，主流環(huán)保組織開始體制化，環(huán)境正義運動如火如荼，環(huán)保運動進入轉型期，多元化態(tài)勢進一步增強。進入21世紀，隨著可持續(xù)發(fā)展理念的廣泛傳播，環(huán)保運動與可持續(xù)理念不斷融合。但是，由于經(jīng)濟危機與恐怖主義的影響，環(huán)境運動一度陷入低潮。

2公眾參與的概念及內(nèi)涵

公眾參與的概念常被用于不同領域，但目前尚無統(tǒng)一的定義。公眾參與，也稱民主參與，在國際上已作為環(huán)境法的基本原則被普遍應用。一般認為，環(huán)境保護領域的公眾參與是社會團體、公民等環(huán)境利益相關者，通過一定的程序或途徑，參與利益相關的決策，使得該項決策符合廣大公民切身利益的行為［5］。在環(huán)境保護領域，公眾參與行為主要包括參與主體、參與對象和領域、參與形式與途徑等內(nèi)容。公眾參與的主體為公眾，既包括社會大眾，也包括法人、社會組織或團體等。參與對象是指公眾參與制定的政策等相關的內(nèi)容。參與方式包括座談會、聽證會、游說等多種形式。公眾參與環(huán)境保護是公眾表達環(huán)境訴求的現(xiàn)實途徑，有利于化解環(huán)境問題所引發(fā)的社會矛盾，從而推進社會民主進程。

3美國公眾參與現(xiàn)代環(huán)保運動的特點

美國現(xiàn)代環(huán)保運動既是美國公眾表達環(huán)境訴求的行為，也是他們自下而上參與環(huán)境事務的結果。總體來看，美國公眾參與環(huán)境保護的實踐呈現(xiàn)出明顯的多樣性和社會性。3．1公眾參與環(huán)保運動的主體多元化:由精英主導到精英和公眾共同主導早期的環(huán)保運動主要由社會上層和知識分子發(fā)起，旨在有效利用自然。以喬治•馬什和約翰•繆爾為代表的學者紛紛著書立說，宣傳自然保護思想，喚醒了民眾保護自然的意識，催生了一批民間自然保護組織，為環(huán)境主義的誕生奠定了思想基礎。20世紀60年代，美國環(huán)境問題持續(xù)惡化，越來越多的美國人意識到環(huán)境問題的嚴峻性，為環(huán)境保護主義的發(fā)展營造了良好的社會氛圍。塞拉俱樂部等傳統(tǒng)自然保護組織和環(huán)境保護基金會等新興環(huán)保組織利用電視、廣播等媒體宣傳環(huán)保知識，積極參與化學污染、核污染等環(huán)境問題的討論，在美國環(huán)境保護中發(fā)揮了積極的作用。但是，這些環(huán)保組織的成員往往以白人精英為主，種族主義和精英主義傾向明顯，對社會弱勢群體關注不夠［6］。1970年，“地球日”慶祝活動成功舉行，是美國環(huán)保運動史上的一個重要轉折。美國各界兩千多萬民眾，從政治家、科學家、教授到普通市民、失業(yè)者，都參加了此次慶祝活動。基層民眾的支持是整個活動成功的關鍵［7］。70年代，在公眾輿論的壓力下，聯(lián)邦政府設立了國家環(huán)保局，頒布了一系列環(huán)境法律，環(huán)境問題逐步被提上政治議事日程。越來越多的社會力量開始關注環(huán)境問題，進一步壯大了環(huán)境保護的隊伍。80年代，美國底層民眾紛紛覺醒，先后在上千個社區(qū)成立了環(huán)境正義組織，堅決捍衛(wèi)自己的社區(qū)不受有毒有害物污染。隨著基層環(huán)境運動的快速發(fā)展，底層民眾成為爭取環(huán)境權益平等的一支重要力量。總之，美國現(xiàn)代環(huán)保運動超越了種族、階層、教育程度的界限，是一場真正意義上的社會運動。3．2公眾參與環(huán)保運動的方式多元化:從主流組織主導到主流組織與基層組織共同主導作為公眾利益的代言人，非政府環(huán)保組織一直是美國公眾參與環(huán)境保護的主要方式。環(huán)保運動早期，塞拉俱樂部、荒野協(xié)會等傳統(tǒng)自然保護組織多次領導環(huán)保斗爭，制造公眾輿論。隨著環(huán)保運動的深入，傳統(tǒng)自然保護組織逐步轉變?yōu)榧矣鲬魰缘娜珖原h(huán)保組織。轉型后的環(huán)保組織依靠選舉和游說等政治手段，影響環(huán)境政策的制定和執(zhí)行，倡導在現(xiàn)有體制內(nèi)推進環(huán)境保護，常被稱作主流環(huán)保組織。環(huán)保運動進入高潮期后，主流環(huán)保組織規(guī)模迅速擴大，許多組織組建了專門的專家和律師團隊，積極開展專業(yè)研究，專業(yè)化管理水平明顯提高。體制化后的主流環(huán)保組織參政水平明顯提高，常常通過選舉來影響政府環(huán)境政策;與企業(yè)之間的關系越來越密切，傾向于通過協(xié)商解決與污染者之間的糾紛。主流環(huán)保組織日益濃厚的政治色彩引起了綠色和平組織等環(huán)保組織的不滿。新一代環(huán)保組織積極創(chuàng)新活動方式，通過雇傭職業(yè)政治工作者和組織工業(yè)會談來解決污染問題，推動了環(huán)保運動的又一次發(fā)展。這些基層組織多以社區(qū)為基礎，主要依靠底層民眾開展環(huán)保斗爭。到1992年底，美國各地的環(huán)保組織多達1萬個。總之，參與現(xiàn)代環(huán)保運動的環(huán)保組織數(shù)量眾多，規(guī)模各異，既有財力雄厚、管理專業(yè)的全國性環(huán)保組織，也有為應對特定環(huán)境問題而組織起來的公民團體。各級各類環(huán)保組織保護環(huán)境的手段各不相同，卻共同為美國公眾廣泛深入地參與環(huán)保實踐提供保障。3．3公眾參與環(huán)保運動的主題社會化:從自然與資源保護到污染控制再到環(huán)境正義美國現(xiàn)代環(huán)保運動是早期資源保護運動的發(fā)展和延伸。早期的環(huán)保運動主要以荒野與自然資源的保護為目標，主張科學合理地開發(fā)利用自然。二戰(zhàn)后，美國經(jīng)濟高度繁榮，推動美國向中產(chǎn)社會過渡，公眾對生活質量的追求不斷提高，工業(yè)污染成為社會熱點，環(huán)保運動關注的對象就從早期的自然和資源保護逐步轉變?yōu)槲廴究刂疲諝馕廴尽⑺廴尽⒒瘜W污染等環(huán)境問題，環(huán)境議題逐步與社會問題相結合。隨著環(huán)保運動的不斷深入，主流環(huán)保組織逐步體制化，其職業(yè)化、官僚化的弊端日益凸顯，環(huán)境正義運動應運而生。底層社會民眾等弱勢群體聯(lián)合起來，保護自己賴以生存的社區(qū)免受有毒有害物的污染，把矛頭直指污染企業(yè)和各級政府，得到了美國社會各界的廣泛支持與響應。在“拉夫運河事件”和“沃倫抗議”斗爭的推動下，政府不得不有所作為，污染企業(yè)被迫承擔起應有的社會責任，弱勢群體開始成為環(huán)保運動關注的對象，環(huán)境公正也成了環(huán)保運動的新目標。作為主流環(huán)保運動的有益補充，環(huán)境正義運動促使環(huán)境問題與社會平等相結合，進一步延伸了環(huán)保運動關注的范圍。在公眾輿論的持續(xù)壓力下，美國現(xiàn)代環(huán)保運動推動聯(lián)邦政府先后設立了國家環(huán)保局、白宮環(huán)境政策辦公室、環(huán)境正義辦公室等環(huán)保機構，頒布了《國家環(huán)境政策法》《清潔空氣法》等一系列環(huán)保法律，環(huán)境治理的法律體系基本形成。公眾對環(huán)境問題的廣泛關注，還極大地提高了環(huán)境問題的政治地位，擴大了環(huán)境組織的影響力，環(huán)境質量得到了有效的改善。到1990年，《清潔空氣法》實施20周年，廢氣排放量從原來每年2500萬噸減少到1000萬噸以下，空氣質量明顯改善［7］。盡管如此，美國的環(huán)境問題依然不容樂觀。一方面，美國是世界最大的垃圾制造國，垃圾總量逐年增加。另一方面，臭氧和全球變暖等國際性環(huán)境問題日趨嚴峻。

4美國現(xiàn)代環(huán)保運動對我國環(huán)境治理的啟示

從1973年國務院環(huán)境保護領導小組成立到2018年生態(tài)環(huán)境部組建，我國環(huán)境保護的體制機制不斷完善，治理能力不斷增強，但是幾十年來積累的環(huán)境問題依然十分嚴重。美國環(huán)境保護的發(fā)展史是一部社會力量的覺醒史［8］。我國的環(huán)保工作仍由政府主導，公眾環(huán)境意識薄弱，參與環(huán)境事務的自覺性較低，民間環(huán)保組織數(shù)量少、規(guī)模小，參與環(huán)境事務的影響有限。中美兩國國情大相徑庭，我們不能照搬美國“自下而上”的環(huán)保模式。在當前生態(tài)環(huán)境保護的新形勢下，要調動公眾的力量，發(fā)展社會協(xié)同治理，構建以“政府為主導，公眾為主體”的環(huán)境治理模式。4．1提高公眾參與的意識如前所述，美國現(xiàn)代環(huán)保運動成功的關鍵在于公眾參與。我國環(huán)境問題的改善自然也離不開公眾的支持與參與。因此，普及環(huán)境教育、提高公眾的環(huán)保意識是調動我國公眾參與環(huán)境保護的重中之重。全面深入地開展環(huán)境教育要求我們不斷創(chuàng)新環(huán)境教育的內(nèi)容，改革環(huán)境教育的方式。把環(huán)境教育納入現(xiàn)代素質教育的基本范疇，在學校層面系統(tǒng)開展環(huán)境教育，讓環(huán)保意識成為公民必備的素養(yǎng)，有助于培養(yǎng)公眾的社會責任感，也有利于提升公眾參與的能力。重視發(fā)揮社區(qū)對公眾的宣傳和教育功能，定期在社區(qū)舉辦環(huán)保講座、知識競賽、志愿者活動、社會調查、環(huán)境體驗等主題活動，大力宣傳環(huán)境保護的重要性，引導公眾自覺參與環(huán)保，在全社會形成共同關注和參與環(huán)保的良好氛圍。此外，充分發(fā)揮微信、微博、短視頻等新媒體的導向作用，營造良好的輿論環(huán)境，及時發(fā)現(xiàn)并樹立環(huán)保模范和典型，為公眾參與環(huán)保起到示范和引領的作用。4．2優(yōu)化公眾參與的法制如果說環(huán)保意識是促進公眾參與環(huán)境保護的內(nèi)驅力，那么完善的法制體系則是必不可少的外部保障。美國現(xiàn)代環(huán)保運動的重要成果之一，就是推動環(huán)保法律法規(guī)的制定與完善，促使環(huán)保法律體系初步形成。推動我國公眾有效參與環(huán)境保護必須堅持法制先行。第一，根據(jù)我國環(huán)保現(xiàn)狀與經(jīng)濟發(fā)展的實際，在發(fā)揮好政府治理作用的基礎之上，逐步健全公眾表達訴求、行使權利的機制，探索適合我國國情的法制體系。第二，有序推進環(huán)保基本法和相關法律的制定及修訂，完善配套政策，確保環(huán)保部門及相關企業(yè)的信息公開透明，為公眾參與提供保障。第三，逐步拓寬公眾參與環(huán)保的范圍，明確參與的程序與途徑，進一步完善環(huán)境訴訟制度，為公眾參與提供便捷。第四，嚴格依法依規(guī)強化生態(tài)環(huán)境保護督察及執(zhí)法力度，以規(guī)范公眾參與的秩序。完善的法制體系有利于調動公眾參與的主動性，從而確保生態(tài)環(huán)境建設穩(wěn)步推進。4．3完善公眾參與的途徑美國公眾參與環(huán)保運動最主要的組織形式是非政府環(huán)保組織。不論是傳統(tǒng)的資源保護組織、新型的全國性環(huán)保組織，還是基層環(huán)保組織，都致力于普及環(huán)境意識，促進環(huán)保立法，從而影響政府決策、推動環(huán)境保護。因此，調動我國公眾參與環(huán)境保護需要著力搭建公眾參與的平臺，積極培育和扶持民間環(huán)保組織和社會團體，以保障公眾參與環(huán)境保護的渠道暢通。必須協(xié)調好政府與環(huán)保組織之間的關系，在合理監(jiān)督制約的同時，充分保障環(huán)保組織的獨立性，以便大力發(fā)揮民間環(huán)保組織在環(huán)境教育、政策制定、執(zhí)法監(jiān)督等方面的影響力。政府與環(huán)保組織的精誠合作，有助于形成政府與公眾之間良性互動的局面，從而確保公眾更加規(guī)范、深入地參與環(huán)境保護。

5結語

縱觀美國現(xiàn)代環(huán)保運動的發(fā)展歷程，公眾環(huán)境意識的提升和社會力量的發(fā)展是重要的推動因素。成熟的環(huán)境治理形態(tài)不是政府的“獨角戲”，而是政府與公眾的“完美組合”。近年來，我國政府高度重視生態(tài)環(huán)境保護，環(huán)境治理的力度不斷加大，環(huán)境治理的能力不斷增強，但是我國環(huán)境保護的未來依然任重而道遠。唯有政府與社會力量形成合力，才能開創(chuàng)生態(tài)文明建設的新局面。

作者:高智艷 單位:西安外國語大學旅游學院