監(jiān)管區(qū)域貿易轉型的思索

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本文作者：包海兵匡玲麗工作單位：蘇州物流中心有限公司

海關總署提出了特殊區(qū)域轉型升級的六個方面：產業(yè)鏈由低端向高端延伸；引資由依賴外資向擴大內資轉變；產品由高碳向低碳轉變；由兩頭在外向擴大內需轉變；產業(yè)由沿海向中西部梯度轉移；保稅物流和保稅服務業(yè)務不斷拓展。從總署六個轉型可以看出，以貿易便利化、通關便捷化為核心的“自由貿易園區(qū)”恰恰可以成為這一轉型的代表方向。實踐證明，新加坡、中國香港等地正是憑借自由貿易區(qū)或自由港的政策從落后地區(qū)一躍成為國際金融、貿易、商業(yè)和物流中心。如何借鑒它們發(fā)展的成功經驗并與中國國情相結合，走出一條有中國特色的“自由貿易園區(qū)”之路是未來特殊區(qū)域的轉型方向。考慮到東部和中西部處于不同的經濟發(fā)展階段，面臨不同的問題，在向自由貿易園區(qū)轉型升級過程中起點和期望不盡相同，因此，必須因地制宜，根據實際情況有步驟、有側重地建立各有特色的“自由貿易園區(qū)”。根據各地區(qū)經濟發(fā)展水平和區(qū)域條件的不同，提出了以下幾個各有特色的“自由貿易園區(qū)”發(fā)展模式。

以保稅加工為主、保稅服務為輔的綜合模式中西部和東部欠發(fā)達地區(qū)的特殊監(jiān)管區(qū)域，要牢牢抓住東部發(fā)達地區(qū)受土地、勞動力和稅收等資源要素制約的契機，學習、借鑒東部地區(qū)的成功經驗，特別是借鑒規(guī)劃、開發(fā)和管理模式，加大國際和國內招商力度，提升軟環(huán)境建設水平。同時，要根據本地區(qū)的產業(yè)特點、區(qū)位優(yōu)勢形成有特色的加工貿易集群。綜合考量，有以下幾點值得注意。1.改善促進加工貿易發(fā)展的制度環(huán)境首先，區(qū)域管理部門要積極協調海關、檢驗檢疫等部門提高特殊監(jiān)管區(qū)域的通關效率，例如蘇州綜保區(qū)提出的“虛擬空港”“虛擬海港”通關模式就值得中西部和東部內部地區(qū)的特殊區(qū)域借鑒和吸收。同時，為保證加工貿易產業(yè)鏈上零部件、原材料的流通速度，條線監(jiān)管部門和管理機構要主動與一線海港和空港對接，簡化通關手續(xù)，增強服務意識，提高信息化通關水平。政府和企業(yè)應逐步建立一套有利于技術人才成長的機制，培養(yǎng)更多的專業(yè)人才，以盡快扭轉國內低級白領過剩和技術工人短缺的現狀，實現產業(yè)與人才的良性互動，努力營造能夠提高制造業(yè)水平的人才隊伍。2.明確產業(yè)發(fā)展方向，集中優(yōu)勢力量發(fā)展特色行業(yè)，培植特色加工貿易型產業(yè)集群這些區(qū)域要結合國家產業(yè)結構的調整需要及國際產業(yè)發(fā)展方向，細化并調整加工貿易的產業(yè)結構，鼓勵企業(yè)進入產業(yè)鏈中附加值高、技術含量高的環(huán)節(jié)，促進向高加工度化演變和升級。努力營造適合當地企業(yè)技術創(chuàng)新和自主研發(fā)的環(huán)境。中西部地區(qū)國土面積廣袤，礦產資源豐富，勞動力價格低廉，要努力將這些資源、能源優(yōu)勢轉化成特殊區(qū)域的發(fā)展優(yōu)勢，培植區(qū)域特色產業(yè)集群，提高產業(yè)關聯度及溢出效應。3.鼓勵與跨國公司開展配套合作，學習國外及發(fā)達地區(qū)經驗東部沿海地區(qū)在對外開放和對外經濟貿易的實踐中積累了豐富的經驗，西部地區(qū)可以吸收與借鑒，以積極吸引國內外客商來西部地區(qū)開展互惠互利的經濟技術合作，大力發(fā)展加工貿易。當前，我國企業(yè)應利用跨國公司正將內部服務業(yè)和研發(fā)中心向外轉移的機會，密切國際的科技合作，在以加工貿易為承接新一輪產業(yè)轉移載體的同時，不斷地促進我國加工貿易產業(yè)轉型升級，使我國加工貿易企業(yè)盡快從簡單的貼牌生產（OEM）向原創(chuàng)設計制造（ODM）和原創(chuàng)品牌制造（OBM）轉型，不斷走向產業(yè)鏈的高端。4.提高加工貿易料件的國產化率大力支持國內企業(yè)對原材料和中間投資品的生產技術改造，提高產品質量，基本實現加工貿易所需原材料及中間投資品的本地化，以降低企業(yè)生產成本，提高企業(yè)市場競爭力。國家應積極研究加工貿易產品國產化率的政策措施，從稅收政策、扶持資金等多方面鼓勵國內企業(yè)開發(fā)研制新產品，從根本上扭轉制造業(yè)的低端化趨勢，實現加工貿易料件的國產化。

以保稅服務為主、保稅加工為輔的綜合模式上海、深圳、天津和北京等依托沿海主要港口和航空樞紐港發(fā)展起來的保稅港區(qū)和綜合保稅區(qū)，基本完成了靠加工貿易獲得發(fā)展的初級階段，本階段應形成以國際貿易、物流、離岸金融和國際維修等服務貿易為主、加工貿易為輔的貿易型、流通型和總部型特殊區(qū)域。東部地區(qū)這幾年面臨加工貿易企業(yè)（尤其是龍頭代工企業(yè)）不斷西移的窘境，對本地進出口和就業(yè)帶來極大影響。如何積極面對，發(fā)展服務貿易是必然的選擇。東部地區(qū)在交通、信息、人才、管理和商業(yè)氛圍較中西部更有優(yōu)勢，這些地區(qū)除了推動加工貿易企業(yè)通過延伸產業(yè)鏈來提高附加值和技術含量外，應鼓勵發(fā)展保稅倉儲、商品展示、國際中轉、國際采購、貿易結算等高附加值業(yè)務，形成儲、供、運、銷產業(yè)發(fā)展鏈，為貿易的發(fā)展提供條件。1.功能政策開放優(yōu)惠的政策是特殊區(qū)域發(fā)展的關鍵，也是其能否發(fā)揮作用的前提。世界自由貿易區(qū)的發(fā)展經驗表明，除了區(qū)域本身所具有的區(qū)位優(yōu)勢外，經濟政策越開放，海關監(jiān)管越簡化，所能取得的發(fā)展成就就越大。特殊監(jiān)管區(qū)域必須突出“政策高地”效應，區(qū)內優(yōu)于區(qū)外，保持政策落差，才能實現又好又快發(fā)展。為大力發(fā)展服務貿易，打造自由、便利、通達、境內關外的真正自由貿易區(qū)，可試點制定更具競爭力的稅收政策，在關稅、流轉稅和所得稅方面進行改革，營造物流運作成本優(yōu)勢。實行更加自由的外匯政策，除外匯自由兌換和支付外，放開區(qū)內和境外之間投資項下的外匯管制，外匯管理重點放在二線，進行離岸金融試點。結合現代產業(yè)的具體發(fā)展階段，積極探索離岸金融等新型功能，在當前人民幣不可自由兌換、外匯流動性受到諸多限制的大環(huán)境下，先在有條件的地區(qū)進行金融突破嘗試。2.發(fā)展總部經濟引進一批國內外集團在特殊監(jiān)管區(qū)設立總部、區(qū)域性總部等，加快形成具有比較優(yōu)勢和核心競爭力的總部企業(yè)集群，不斷增強總部經濟的輻射功能。重點培育區(qū)域性營運中心，支持企業(yè)整合資源和提升競爭力。跨國公司營運中心通過重新構建公司內部產品營運服務體系，整合其分散的銷售渠道和關聯服務，統一負責總部在中國乃至亞太地區(qū)包括進出口貿易、國內分銷和售后服務等業(yè)務，具有營銷服務、研發(fā)生產、采購配送和技術支持等各種業(yè)務營運的功能性總部。吸引國內外倉儲物流、檢測維修、高新技術研發(fā)等總部企業(yè)，努力帶動區(qū)域經濟集聚發(fā)展成為主導力量。3.大力發(fā)展國際貿易抓住跨國公司全球業(yè)務整合的機遇，聚焦國際貿易，積極拓展貨物貿易領域，擴大貨物貿易規(guī)模，尤其要加大港口大型貿易商、腹地進出口企業(yè)的招商力度，使特殊監(jiān)管區(qū)成為連接國內外市場的國際貿易中心。提升特殊監(jiān)管區(qū)操作便利和靈活性，整合跨國公司和國內大企業(yè)進出口、結算、訂單、生產控制等多項業(yè)務功能，進一步拓展各種貿易功能，如：拓展分撥功能，推進分撥對象由零部件分撥向成品分撥擴展，分撥形式由自營分撥向公共分撥延伸；拓展采購配送功能，著力吸引跨國公司地區(qū)性采購、配送營運銷售中心入駐，推動特殊監(jiān)管區(qū)成為跨國企業(yè)在東北亞乃至亞太地區(qū)的重要貿易節(jié)點；拓展國際轉口貿易功能，增強特殊監(jiān)管區(qū)兩頭輻射能力和輻射范圍。4.建設國際服務貿易基地進一步強化商品檢測維修等功能，建立相關商品的檢測中心和維修基地。大力發(fā)展服務外包業(yè)務，重點支持附加值大、資源消耗低、環(huán)境污染少、國際化水平高等特點的服務項目入駐。

保稅加工與服務并重的雙輪驅動模式以上海松江、蘇州、無錫、重慶、成都和西安為代表的東部內陸發(fā)達地區(qū)和中西部主要經濟中心，特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展以保稅加工的產業(yè)升級和現代物流、商貿、維修和結算中心雙輪驅動型。對這些地區(qū)來講迫在眉睫的是：①如何在商務成本不斷提高的情況下留住企業(yè)，引導企業(yè)提高技術含量，增加微笑曲線兩端的研發(fā)、設計、分銷、維修和結算功能，通過延長產業(yè)鏈來提高對相關產業(yè)的帶動作用，通過提高附加值、延長產業(yè)鏈來增加稅源，促進產業(yè)升級和產品換代。②從單純的出口向進出口均衡發(fā)展轉變，大力引進國際性的采購、分撥和配送中心，打造特色進口商品市場、形成集聚效應來繁榮當地經濟，形成區(qū)域內輻射作用，解決加工貿易與服務貿易非均衡發(fā)展的問題。③對于有限的本地制造業(yè)來講，通過連接國際、國內兩個市場，牢牢抓住中國成為全球重要消費市場的機遇，將海外的貿易結算、分撥配送、維修等功能中心引進國內來，從“有限的本地市場”走向“無限的國際市場”。具體措施如下。1.發(fā)展國際性綜合物流服務發(fā)展國際物流關鍵是要始終發(fā)揮政策功能優(yōu)勢，創(chuàng)造促進物流業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境，形成多層次、多元化的國際物流運作體系，提供從貨運、船代、貨代、報關、倉儲、商業(yè)加工、分揀、配送等全過程的物流服務，在吸引大型物流公司方面實現新的突破，成為國際物流大進大出的綠色通道和國際商品的重要集散地，吸引中外商貿企業(yè)在特殊監(jiān)管區(qū)域建立物流配送和采購中心。2.加工貿易企業(yè)的轉型升級在現有加工貿易產業(yè)基礎上，積極推進產業(yè)結構升級。特殊區(qū)域要緊緊抓住轉型契機，加大政策爭取和政策創(chuàng)新力度，深入研究中國香港、新加坡等自由港的特殊政策，實現加工向服務的轉型。同時，特殊區(qū)域要培育有特色優(yōu)勢的產業(yè)集群，鼓勵區(qū)內企業(yè)加大創(chuàng)新力度，提升產品技術含量，實現技術升級。區(qū)內企業(yè)不僅要重視國際市場，還要關注和投入更多力量開拓國內市場，實現采購和銷售的國內外一體化。3.建設進出口商品展示展銷平臺重點培育以展示為核心內容的國際商品展示交易，使特殊監(jiān)管區(qū)成為功能齊全、設施先進、展品眾多、洽談便利的國際商品展示中心。要進一步豐富和完善保稅商品交易市場，促進商品與服務交易渠道的深度融合。要鼓勵進口要素市場向保稅區(qū)集聚，形成以較高關稅及非關稅壁壘的產品為主的全國性進口要素市場。特殊區(qū)域要關注當下電子商務的蓬勃發(fā)展，充分利用自由貿易園區(qū)的各項特殊政策，積極建設進出口商品的電子交易平臺，實現線上“貿易流”“資金流”和“信息流”與線下“貨物流”的四流合一。

開發(fā)管理主體的機制創(chuàng)新在邁向自由貿易園區(qū)過程中，管理主體的體制創(chuàng)新尤為重要。不管是政府運作為主還是企業(yè)化運作為主，政府主導都是其核心。政府主導的優(yōu)點非常突出，特別在建設初期，有利于按照政府要求高起點統一規(guī)劃建設并快速推進，容易在短期內出成績。凡是政府主導開發(fā)的區(qū)域都有共同特點，即重視形象、檔次、高水平和規(guī)模化，往往忽視經濟效益和企業(yè)需求。目前根據相關部門統計，特殊區(qū)域大部分投資管理公司都處于整體虧損狀態(tài)，只有極少部分處于盈虧平衡或略有盈余狀態(tài)。國有政府平臺公司在體制機制上存在非市場化、目標多元化與短期化的特點，這與市場化、專業(yè)化和可持續(xù)發(fā)展是矛盾的。因此，可考慮建立類似國有企業(yè)的退出機制，初期國有企業(yè)進去培育市場，中后期逐步退出，交由市場化公司去運作以獲得效率最大化。國有平臺公司可以通過引入外部股東實現股權多元化，從而建立現代企業(yè)制度，為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展奠定基礎。國有平臺公司也可逐步轉型成專業(yè)投資管理公司，具體業(yè)務板塊通過引入外部股東建立各類二級股份制公司。區(qū)域內引進的大項目或需要重點扶持的新項目，平臺公司可以通過與專業(yè)公司合資合作方式來解決體制機制問題，同時要加強與跨國企業(yè)、行業(yè)內領軍企業(yè)和中央企業(yè)進行強強聯合。規(guī)劃建設的可持續(xù)性目前很多地方政府將特殊區(qū)域視作招商引資、帶動當地經濟發(fā)展的“名片”，為了出亮點、出成績，往往在投入上不顧當地經濟發(fā)展的現狀和財政收支情況，呈現投資沖動性。以出口加工區(qū)為例，2011年長三角24個出加區(qū)中上海、蘇州、杭州、寧波和無錫等7家占到全部進出口額的95%，稅收收入的66.4%，另外16個出加區(qū)工商稅收都在1億元以下。24個出加區(qū)擁有1161億元的固定資產投入，一年地方稅收僅24.5億元，與巨大的地方財政投入相比，地方財稅貢獻小。同時，與東部沿海相比，中西部大部分出加區(qū)經濟指標情況不容樂觀。從過去20年的實踐看，經濟高速增長，高水平和超前性的規(guī)劃建設存在其必要性。但對于中西部和東部欠發(fā)達地區(qū)來講，相互攀比面積，過分追求形象，會導致資金的入不敷出。由于地方財力有限，平臺公司在持續(xù)大規(guī)模開發(fā)建設中，資產負債率非常高，經營效益普遍不佳，很多靠土地出讓或政府注資維持運轉。一些區(qū)域在追求國際和國內一流的盲目發(fā)展中，招商引資不足，土地和大樓等資產長期閑置，帶來了一系列經濟和社會問題。因此，各地在規(guī)劃自由貿易園區(qū)時，一定要結合當地的經濟條件和未來中長期的戰(zhàn)略定位，不能盲目追求規(guī)模和形象，要注意土地的集約利用，提高土地利用率。如何構建一個可持續(xù)發(fā)展的開發(fā)模式，當地管理部門和投資公司應該考慮兼顧政府、企業(yè)的訴求，追求社會效益和經濟效益、短期利益和長期利益的均衡發(fā)展。政策創(chuàng)新與商業(yè)模式創(chuàng)新平衡發(fā)展自由貿易園區(qū)發(fā)展還面臨政策創(chuàng)新的瓶頸，這在東部發(fā)達地區(qū)非常明顯。在過去20年中，由政府牽頭創(chuàng)造了一個又一個的創(chuàng)新舉措，包括前面講到的六個類型的特殊區(qū)域模式，都是從發(fā)展的實踐中創(chuàng)造出來的，還有更多類似便捷通關、貿易便利化等措施。貿易園區(qū)在自由發(fā)展過程中，如果要從傳統的進出口貨物流向資金流、結算流和貿易流轉變，需要得到金融、財稅、外管等條線監(jiān)管部門的大力支持和創(chuàng)新。同時，除了單純依靠政策領先作為核心外，把重點放在特殊區(qū)域入駐的各類企業(yè)的商業(yè)模式創(chuàng)新上更為迫切。一些特殊區(qū)域如上海、張家港建立的大宗商品交易市場、高端消費品商品市場以及運用電子商務模式打造線上交易平臺的做法值得稱贊，天津也在打造離岸金融租賃業(yè)務，成績斐然。多部門合力創(chuàng)新、共謀發(fā)展海關特殊區(qū)域，顧名思義其主管部門除地方政府派出機構外，主要是海關和檢驗檢疫兩大部門。事實上，保稅加工、保稅物流和口岸通關基本都與這兩個部門相關。特殊區(qū)域的創(chuàng)新主要涉及通關和查驗兩大環(huán)節(jié)，但自由貿易園區(qū)所涉及的范圍遠遠超出了傳統的海關特殊監(jiān)管區(qū)域范疇，表現在其功能從保稅加工、保稅物流和口岸通關延伸到保稅服務。保稅服務的內涵極為豐富，涉及研發(fā)、國際維修、展覽展示、自由貿易、離岸金融和藥品口岸等新的業(yè)務類型，涉及外管、國稅、科技、環(huán)保、銀監(jiān)、商務、發(fā)改委等各個部門。自由貿易園區(qū)的建設過程將面臨更大的政策障礙，需要獲得的政策突破也最大。在目前國家條線管理的大框架下，自由貿易園區(qū)要從傳統的海關特殊區(qū)域實現轉型升級，部門之間的配合、協調和信息共享，尤其在創(chuàng)新中去實現整體利益的最大化非常重要。比如自由貿易的開展，除海關和商檢外，涉及外匯管理、國稅和金融機構的條線管理。如果不能在各個部門間找到利益的平衡點并與國家大方向保持一致，所謂的政策突破是不存在的。所以，多部門合力創(chuàng)新、共謀發(fā)展是未來自由貿易園區(qū)必須面對和努力去營造的先決條件。