國庫監管的思考

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經理國庫業務是國家賦予中央銀行的一項重要職責，在實現國家預算收支任務中發揮著“執行、促進、監督、反映”的作用。國庫監督是國庫工作的重要組成部分，公務員之家，全國公務員公同的天地也是國家賦予人民銀行經理國庫的一項重要職責，擔負著保證國家預算資金的準確、完整，防止國庫資金流失，預防國庫資金風險的重要任務。隨著財、稅、金融改革的不斷深入，中央銀行履行“政府的銀行”職能要求的提高，國庫工作已逐步從單純服務為主向服務與監督并舉轉變。因此，深入分析和把握當前國庫監督中存在的問題，探討如何履行國庫監督職責，顯得極為重要。

近年來，在加強和改善國庫監督管理工作中，各級人民銀行國庫部門在進行積極的探索，做了大量的工作，初步形成比較完善、系統的國庫管理制度，為國庫及時準確、完整、安全地辦理預算資金的收納、支撥和退庫提供了有力的保障。同時，我們還應看到國庫監督工作仍然存在一些亟待解決的問題，嚴重地制約了國庫職能作用的有效發揮，面對與國庫工作休戚相關的各個領域改革和發展所形成的新形勢，如何改革國庫管理體制，加強國庫資金管理，保障國庫職能作用進一步有效地發揮，已成為新形勢時期國庫工作亟待解決的重大課題。

一、當前國庫監督工作中存在的問題

（一）預算收入入庫監督中的問題

近年來，隨著稅收征管、稽查力度的加大，稅收電子化程度的提高，影響預算收入及時、足額入庫的諸多問題，在很大程度上得到了控制，如稅款過渡戶問題，繳款書填寫不規范問題等。但由于各方利益的驅動，仍存在著預算收入不能及時、足額入庫問題。一是商業銀行進駐的稅務機關納稅大廳辦理稅款收繳業務積壓稅款。商業銀行收到納稅人的繳款書不及時扣款，而是壓票，在納稅人的最后限繳日前扣款，將稅款劃往國庫。更有甚者，商業銀行與稅務部門串通，超過納稅人的限繳期限，在納稅當月的月底前將稅款劃往國庫。二是征收機關根據自身任務的需要延壓稅款。征收機關為了調節收入的入庫進度，直接干預商業銀行稅款入庫，延壓繳款書，不予入庫，有的壓票時間長達—個月。《金庫條例實施細則》中規定，“各級國庫有權督促檢查國庫經收處和其他征收機關所收稅款，是否按規定及時全部繳入國庫，發現拖延或違法不繳的，應及時查究處理。”然而，出臺的《預算法》、《稅收征管法》中沒有任何國庫監管的相關條款。國庫依據《金庫條例》、《實施細則》行使職能時，往往受到相關部門以其他條法的抵制。因此，國庫只能對商業銀行經收處的違規行為可以及時查究處理，對“其他征收機關”“拖延或違法不繳的”，由于法規規定不明確，不能行使“及時查究處理”的職責和權限。

（二）預算收入退庫監督中的問題

《金庫條例實施細則》中規定“各級財政、征收機關應按照國家統一規定的退庫范圍、項目和審批程序辦理退庫。對不符合規定的，國庫有權拒絕執行。”但預算收入退庫的監督管理工作政策性強、難度大、要求高，國庫對什么是“不符合規定的”難以把握。因此，長期以來預算收入退庫一直是國庫部門監督管理的難點。退庫依據不明確，審批權限不明確，政策把握難，使得國庫監管閘門作用難以發揮，執行難度大。一是退庫政策政出多門。分稅制后，一部分由財政部或國家稅務總局與人民銀行聯合下發的退庫政策比較明確，但國稅、地稅部門各自出臺的退庫政策及文件規定較多，且有的稅制改革前的部分文件并未完全清理，加之各級財政部門印發的退庫文件，形成了退庫政策政出多門，政策標準不一，給國庫部門的退庫監督帶來了難度。二是政策界定不夠明確。尤其對退庫政策的適用范圍不夠詳盡明確，特別是一些優惠政策性質的退稅，不同企業、不同項目的優惠政策眾多，有時一筆退庫的依據為多項政策的組合，讓國庫經辦人員好像霧里看花，國庫部門在政策把握上難度較大。三是退庫的審批權限不夠明確。《預算法實施條例》中規定“各級預算收入退庫的審批權屬于本級政府財政部門。中央預算收入、中央和地方共享收入的退庫，由財政部或者財政部授權的機構批準。地方預算收入的退庫，由地方政府財政部門或者其授權機構批準。”目前辦理退庫的審批機構有財政部門、稅務部門、海關部門。對于上述規定中的被“授權機構”是哪些部門，哪些類型的退庫屬于財政部門審批，哪些類型的退庫屬于授權機構審批，都不十分明確，給國庫部門的退庫監督帶來了難度。綜上所述，一旦退庫業務出現問題，首先要追究國庫部門的責任，形成國庫監管責大權小的局面。

（三）預算支出監督中的問題

《金庫條例實施細則》中規定“監督財政存款的開戶和財政庫款的支撥，對違反財政制度規定的，國庫有權拒絕執行。”《國庫會計管理規定》中又規定了“為了準確、及時地辦理預算撥款業務，確保各級財政資金的安全，國庫應要求同級財政部門及時提供年度財政預算支出計劃。預算執行中如遇計劃調整應及時提供有關資料。”近年來，隨著財政改革的不斷深入，財政撥款的范圍和用途不斷擴大，同樣，對什么是“違反財政制度規定的”國庫部門難以把握。因財政撥款大都是本級地方政府的財政撥款，除少數國家統一規定的大政策外，其余都是當地政府的地方政策。因此，國庫在監督財政撥款時，監管職責不清，政策難以把握，再加之國庫與財政口徑不一致，使國庫難以發揮監督職能。一是財政開戶問題。年下發了《中國人民銀行財政部國家稅務總局海關總署關于清理預算收入過度賬戶的通知》，經過清理取得了一定的效果，但是以“專項”、“管理需要”為由的多頭開戶、分散開戶情況仍然存在，并且，財政部沒有明確的規定，專項存款、預算外存款必須在國庫開戶，因此，給國庫監督財政存款的開戶帶來了一定的難度。二是預算支出計劃問題。在實際工作中，分庫一級對應的財政部門可提供按支出類、款、項較詳細的年初預算支出計劃，到區縣一級財政部門提供的預算支出計劃很不詳細，只分一般預算支出和基金預算支出，這就造成了監督標準不一。且各級財政遇計劃調整很難及時提供有關資料，一般要到年底才能提供一年準確的預算支出計劃。三是資金用途問題。國庫部門難以把握撥款用途的正確性，缺乏相關的資料，撥款用途的填列也沒有統一的標準規范。一些撥款的用途、款項是在預算計劃范圍之內，但國庫部門在審核時，感覺收款單位與資金用途不符，監督時沒有足夠的依據證明有問題，因此，經常與財政部門產生摩擦。四是預算計劃執行口徑問題。國庫部門是通過財政部門送來的撥款憑證上填寫的撥款用途和支出款項來監督預算計劃的執行，而有的撥款用途與支出款項不一致，如撥款憑證上用途欄為“基建支出”，而支出款項欄為“調撥支出”，這是因為此筆基建支出的資金來源有可能是上級撥付，有可能是本級上年暫存款，均不在本年預算計劃之內，因此，單純靠預算支出計劃監督，執行起來難度較大。另外，財政部門把在國庫的存款只是看作銀行存款，財政部門內部預算款項的劃轉是不需要通過國庫的，這樣，就造成了國庫與財政對預算計劃的執行口徑不一致。五是監管職責不清問題。《金庫條例實施細則》僅籠統規定了國庫對預算撥款有監督權，而《預算法實施條例》規定各級政府對下級政府的預算執行監督，對本級預算執行中出現的問題及時采取處理措施。由于法律規定不一致，導致相關部門對監督的合法性產生分歧，使國庫監督處于被動地位。

二、國庫監督工作中難點的分析

（一）國庫監督管理法律定位模糊

目前，國庫對國家預算收支執行實施全面監督沒有得到國家法律、法規的充分認定，表現在：一是賦予國庫監督的法律、法規很少，只有《國家金庫條例》及其《實施細則》提及國庫監督職能。二是監督的法律、法規不夠完善。現有的一些法規出臺時間早，已明顯不適應國庫部門所要承擔的監督職責，客觀上造成國庫部門監督職能弱化。《國家金庫條例》及其《實施細則》分別是于⒌年頒布實施的，受計劃經濟體制的制約，體現的內容是計劃經濟時代的要求。隨著公共財政管理體制的建立以及國庫集中收付制度的實施，財政管理職能和任務、預算計劃編制和執行、賬戶體系設置、收付程序、銀行清算都有了重大變化。賦予央行經理國庫職責的《國家金庫條例》及其《實施細則》自頒布實施以來，從未修訂補充，功能不全，內容陳舊，重點不突出，程序不細化，難以適應市場經濟體制下的財政體制改革，不利于國庫監督職能的發揮。國庫部門作為國家預算收支執行的監督主體雖然在《金庫條例》中作了明確規定，銀發號文件《關于進一步加強國庫監管工作的通知》對國庫監督職責做了進一步強調，但操作起來仍有難度，主要是規范的國庫監督管理專門法律尚未出臺，致使國庫不能大膽行使監督權，監督對象又借口法律依據不足抵制監督。

（二）監督的職責界定不明

《國家金庫條例》及其《實施細則》只簡單地要求國庫發揮監督作用，但監督的職責分工與監督范圍界定不具體。由于各部門在社會中的分工不同，國庫部門不可能對財、稅部門的各種相關法律、法規、制度、規定、政策了如指掌，掌握不了大量必要的監督要素，對似乎合理、合規而實質是違規的問題，把握不準，難以界定，說起話來不能理直氣壯，難以實現《國家金庫條例實施細則》中賦予國庫的“對不符合規定的”、“對違反財政制度規定的”“國庫有權拒絕執行”的職責和權限。

（三）監督手段落后，難以實現有效監督

目前，國庫部門行使監督職責，在很大程度上是憑國庫經辦人員的經驗和責任心。沒有一套科學的、行之有效的監督手段，這就容易造成國庫人員監督意識淡薄，使國庫監督執法行為帶有隨意性、粗放性，這樣，國庫的監督職責就很難真正行之有效。

三、強化國庫監督職能的對策建議

一健全法律體系，依法行使監督

加強法制建設是國庫改革的首要任務，現行的《國庫條例》及《實施細則》和部分國庫制度、法規已嚴重滯后于當前金融和財稅體制改革的要求，嚴重影響了國庫發揮好監督職能，為了使國庫監督走上法制化軌道，真正做到有法可依，有章可循，應盡快修訂《國庫條例》和《實施細則》。建議出臺《國庫法》，對國庫工作的地位、性質、作用、職責、權限、業務內容作出明確的規定，從而使國庫工作有法律保障。

（二）建立監督體系，規范監督行為

在監督體系中，根據各相關部門的工作職責，明確各監督主體的職責分工、監督內容的側重點，形成相互監督、相互制約、相互促進的工作格局。現行的《實施細則》對國庫的主要權限規定得過于籠統，國庫實際操作難度很大。應盡快修訂更為細致和完善，更具操作性的國庫法規和制度，使國庫管理有法可依，有章可循，具有真正的檢查監督權和處罰權。對涉及需要國庫監督執行的財稅政策，無論是中央政策，還是地方政策，都要由財、稅部門與國庫部門聯合下發或者抄送國庫部門，使國庫監督起來有明確的依據，更具有主動權。

（三）建立科學的監督手段，有效行使監督

國庫監督的目的是使財政預算收支的執行規范化，要實現有效的監督和控制，不能單靠經辦人員的經驗和責任心，必須要有一套科學的監督手段。應盡快建立財稅關庫行橫向聯網體系，實現資源共享。將需要監督的一些計劃、指標、比例以及政策納入其中，實現科學、準確的監督。如預算收入撥付的監督，將人大部門批準的年度計劃輸入橫向聯網系統，核算時程序自動識別有無超預算，并提出警示報告；預算收入退庫的監督，首先在橫向聯網中審核原納稅信息是否存在，是否符合政策規定，如存在并符合政策，對原納稅信息標注退庫標示，辦理退庫手續。對已辦退庫的原納稅信息標注退庫標示，以防止以后重復退庫的行為等。在此基礎上，國庫的監督還要從核算監督擴展到統計監測分析上來，加強對預算收支動態運行狀況監控和分析，結合人民銀行的貨幣政策實施，對經濟運行中的突出問題、敏感問題，提出建議和措施，為央行宏觀調控提供科學的依據。