世界經濟貿易影響政府經濟行為論文

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關于中國加入WTO的《中國議定書草案》十九個條文，全部針對國家政府行為而確定，這一嚴峻的現實要求我們應對WTO規則的本質——限制政府直接或間接采取一些可能扭曲貿易流動手段的能力——具有深刻而透徹的理解。加入世貿組織首先是政府入世。盡管近年來中國在不斷改革行政管理體制，但對市場經濟遠未發育成熟的中國而言，長期計劃經濟歷史所積累的行政管理慣性，并未從根本上轉變成適應市場經濟要求的觀念、體制、方法和手段。政企不分、大包大攬、肓目干預是計劃經濟時代政府行政的典型特點，時至今天，這類“好心辦壞事”的政府越位現象仍然存在。加入WTO以后，中國現有的政府行政管理體制將會受到巨大挑戰。根據我們已經作出的承諾，中國政府的經濟行為必須作出重大調整，甚至是重構。

一、WTO對中國政府經濟行為的挑戰是全方位的，從經濟法研究的角度，我們將其歸結為四個方面

（一）行政審批制度必須逐步廢除，行政性壟斷行為必須禁止

WTO的核心是貿易自由化，這一基本原則要求賦予市場主體自由的選擇權與自決權，在法律規定的范圍內自主經營，在市場機制下自由貿易。這一原則首先對中國傳統的政府經濟行為的范圍和手段提出了挑戰，要求我們徹底改變長期以來政府對微觀領域的經濟活動進行直接管制的方式和對經濟活動全面干預的經濟管理范圍。

①按WTO的要求，成員國的企業凡是注冊登記后，除了有在國內市場上的銷售權以外，都享有進出口的權利。而我國現在并不是所有企業都有外貿經營權，除了外貿企業和外商投資企業外，只有一些重點企業和大型企業經過國家批準有進出口權。同樣，在進口產品的數量限制上，中國一直實行的是非關稅控制，包括進口許可證和進口配額。

②行政審批制度實際上是政府過度干預微觀經濟的行為。

行政審批制大量的表現在國有大型公司的成立以及設立上市公司、基建項目的審批，土地開發、房地產開發等方面，中國的經濟實際上變成了“審批經濟”。

行政審批制度造成了部門壟斷和行業壟斷，它不僅人為地制造了企業之間的不平等競爭，同時，也為腐敗制造了條件。政府過度干預經濟的行為，不是市場競爭的結果，而是由于政企不分和政府繼續參與企業經濟活動造成的。這些政府的行政行為不僅保護了落后，使社會資源不能按照效率的原則在市場上進行合理的配置，而且由于它的權力過度集中而缺乏有效的監督，在很大的程度上引發了社會腐敗，損害了政府的形象。

行政審批制的作法不僅違反了貿易自由化的原則，也違反了公平交易的原則。中國加入世貿組織之后，政府必須實現其行政職能的根本轉變，最關鍵的就是要改革現行的行政審批制。使行政審批制必須逐步廢除。

（二）政府經濟行為的程序化和公開化

政府經濟行為的實施必然會給市場主體的貿易活動及其結果帶來影響，最終影響貿易自由化的實現。因此，WTO對程度和透明度的要求非常高，它不僅確立了以程度公正來保障實體公正的原則，而且有相當多的關于程度的具體規定，如知識產權保護、許可證的發放、反傾銷調查和反傾銷稅的征收都有明確的程序的具體規定，如知識產權保護、許可證的發放、反傾銷調查和反傾銷稅的征收的關于程序的具體規定，政府行政經濟管理權必須遵循既定的程序，并公開政府經濟行為的程序。這一方面可以控制政府經濟行為，解決權力過分集中問題，防止政府經濟行為對貿易主體經濟利益的侵占，即使是有損害后果發生，也給受害主體提供救濟的渠道；另一方面，貿易主體可以合理預測政府經濟行為對自身利益可能帶來的影響以便作出有利的經濟決策。而在我國，政府經濟行為的程序與透明度都十分有限，這將是更大的挑戰。

政府經濟行為中數量最多和影響力最大的是通過制定和具有普遍拘束力的規范性文件，對不特定多數人的行為進行管制。而目前可能扭曲市場功能的重要途徑也就是人們通常所稱的“紅頭文件”。根據我國有關組織法的規定，國務院可以行政法規，國務院各部門及縣級以上各級人民政府可以規定行政措施、決定和命令；《地方組織法》第61條規定，鄉鎮人民政府可以決定和命令。這些“行政措施”、“決定”、“命令”等都是行政規范性文件，它們的范圍廣、數量大、層次多。過去，這些規范性文件公布的范圍有限、有的甚至就沒有公布、也沒有法定的公布程序和公布方式。但是，在加入WTO以后，凡是與貿易有關的規范性文件都將接受透明度原則和貿易審查機制的約束，如果不符合WTO規則，極有可能引發貿易爭端，啟動爭端解決機制，甚至有可能引發貿易制裁。在這關的現實背景下，政府經濟行為如何實現程序化和高透明度是亟待解決的難題。

（三）政府經濟權力終局性的喪失

WTO為了保護自由貿易目標的實際，規定了較為全面的司法審查制度。司法審查作為一個普遍適用的原則，也就是說，與WTO成員的政府行為有利害關系的當事人均可以請求成員國內法院通過司法審查的方式尋求救濟。這一原則對我國政府經濟行為的終局權威性提出的挑戰。

加入世貿組織以后，政府行政面臨的最大挑戰，也是最為艱巨的挑戰就是如何推進依法行政。近年來，盡管依法治國方略已經確立，依法行政亦取得很大的進步，但傳統行政管理模式的強大慣性，使人治觀念向法治觀念的轉變步履維艱。一些政府機關仍然習慣于“內部文件”或按“上級指示”行事，而不是依法辦事，一旦現行的法律法規與“內部文件”或“上級指示”行事，而不是依法辦事，一旦現行的法律法規與“內部文件”或“上級指示”相沖突，許多行政機關最終依賴的還是后一種“途徑”辦事。

司法審查原則，是WTO的又一重要原則，即當事人不服一個國家或地區的行政機關有關貿易事項的決定時，可以向這個國家或地區的司法機關、仲裁機關或行政機關申請重新審查，審查機關應當獨立原來作出行政決定的機關，并且公正、及時地作出審查決定。在政府行政領域履行司法審查原則，主要涉及到以監督制約政府為要義的行政訴訟和行政復議制度。

中國的行政訴訟制度由1989年4月出臺的行政訴訟法確立，行政復議制度則始于1990年12月頒布的《行政復議條例》，并于1999年4月上升為行政復議法。從立法層面考察，這兩部法律與WTO規則基本一致，有些條款還高于WTO的要求，當然也不是無懈可擊，其主要的立法缺陷表現在，尚未開辟足夠的針對抽象行政行為的審查渠道。目前，根據立法所設計的立法監督程序，一般的國家機關、社會團體、企事業單位以及公民對行政法規、地方性法規等有異議，只能提出查審建議，這是一種十分有限的審查建議權。行政訴訟法則將行政法規、規章以及其他規范性文件一概排除在受案審查的門檻外，行政復議法也只是允許申請人對規章以下的規范性文件、亦即人們俗稱的“紅頭文件”提出審查申請。而WTO的司法審查原則，要求一切有關貿易的行政決定接受司法審查，于是中國入世以后，一個必然面臨的困境就是，一旦當呈人尤其是境外當事人對政府部門依據行政法規、規章等作出的貿易管理決定不服，進而向法院提起爭訟，法院將無法從中國國內法中找到足夠的救濟辦法。因此，入世以后，盡快修改行政訴訟法，進而對中國的行政訴訟制度作出重大改革，將是十分明智的選擇。

（四）政府經濟行為統一性必須強化

自由貿易必須有平等的競爭環境和統一的市場規則，WTO的各種規則最終都為統一的國際大市場而建立，因此，成員國政府必須承擔的一項義務就是保障WTO規則的統一實施。《貨物貿易總協定》第34條第12款明確規定：“締約方應當采取一切可能采取的適當措施，保證在它的領土以內的地區政府和當局、地方政府和當局能夠遵守本協定的各項規定”。《中國議定書草案》也專門承諾：“中國政府保證WTO協定以及本議定在其整個關稅領土內，包括國家一級以下政府部門，統一實施。”從理論上講，我國的國家結構、立法體制和行政管理體制為WTO規則的統一事實提供了保障。但從現實上看，愈演愈裂的地方保護主義對WTO規則的統一實施構成了極大的威脅。地方保護主義表現在經濟方面，是地方政府從當地的方經濟利益出發，對于本地與外地的貿易和其他經濟往來進行不適當的干預，地方保護主義也使競爭的公平性破壞殆盡，各個地區、各個行業、各個企業的條件、環境、實施的政策都不同，在地方保護主義庇護下，優勢企業不能參與競爭，劣勢企業和劣質產品可以安然度日，無需面對競爭。地方保護主義在執法和司法中的表現也十分突出，一些地方保護地方經濟為名，保護本地的非法產業，如制假售假、假冒商標；一些地方制定“土政策”，實行區域性或和行業性保護，以“合法”形式掩蓋非法目的等等。從本質上講，地方保護主義是人為的而不是經濟發展所必然存在的，是行政的強制性封鎖而不是市場的自發運動。地方保護主義的盛行，從根本上違背了WTO的貿易自由原則，不利于國內統一市場的形成，也不利于中國參與國際大市場的競爭。由于地方保護主義與WTO的公平競爭原則、不歧視原則和透明度原則等基本原則相沖突，必須堅決加以糾正。

二、WTO下政府經濟行為的規制

作為WTO成員，中國必須要遵守國際貿易規則，中國融入國際體系，也必須加快法律全球化的過程。在這個進程中，法律所要調整的不僅是對外貿關系，也影響到中國政府和市場之間關系的重構。

政府（國家）與市場的關系作為區分經濟模式的主要依據，常常被用于考察政府經濟行為的功能和作用，它們之間的力量對比與關系變遷不能不對政府經濟行為產生深遠的影響。近年來，各類國家都在對不適應全球化發展的經濟機制、結構乃至政府經濟行為進行著局部的調整。從一些國家的調整趨勢來看，政府經濟行為的調整與改革，仍然圍繞著政府與市場力量對比的變化來進行。它的主導趨勢是重新評價與反省政府與市場的功效，削弱政府經濟管理的權限，放松政府對經濟的調控與干預，使經濟運行進一步市場化。這一切都為我們認識和界定政府經濟行為提供了宏觀的制度背景。

在中國，計劃體制下的政府經濟行為受到了嚴峻的挑戰，政府與市場的關系陷入了“一死就放”、“一放就活”、“一活就亂”、“一亂就收”、“一收就死”的怪圈。造成這種怪圈的原因，很大程度上是因為缺乏對政府與市場關系的正確定位。因此中國市場經濟體制下的政府經濟行為必須重新定位，具體為以下幾方面：

（一）資源配置的市場化

計劃經濟向市場經濟的轉化，本質上是資源配置方式的轉變。在計劃經濟體制下，資源配置主要由政府來主導和決定，呈現出行政化、集權化和意志化的特性。而市場經濟體制下的資源配置主要不是由政府，而是由市場來主導和決定的。市場對資源的配置將從根本上改變過去那種完全采取行政手段配置資源所造成的高投入、高損耗、高浪費的不合理方式，改變資源配置中的“首長權力”和“長官意志”所造成的肓目性和瞎指揮的局面，形成一種新的合理而有效的資源配置方式。在市場化的資源配置方式下，雖然政府在宏觀上還必須發揮重大的調控作用，國有企業的資源配置中還占據著重要地位，但是，以往的由政府主導和配置整個資源的方式將發生根本性轉變。這種轉變是巨大的、也是深刻的，它將促使政府行為的目標、手段和形式發生重大而深刻的轉變，也必將促使政府行為規范的轉變。

（二）企業行為的主體化

因計劃體制下，企業是一個沒有自主權的主體，不僅國有企業如此，非國有企業也是一樣。由于企業不具備主體資格，企業的設立、生產、銷售、分配和破產等都不能由企業自身決定，而是由政府決定。計劃體制下的政府實際上是一個全能的“總經理”，它決定企業的一切，包辦企業的一切。其結果是，造成了企業與政府角色的“易位”，企業的行為具有行政化的特征，典型的莫過于“企業辦社會”，政府則更多地具有企業的特征，企業的許多事情都是由政府“包辦”的，而市場經濟體制下，企業是一個有自由權的主體，無論是何種性質的企業，它的生存和發展、生產和銷售、管理和分配，都主要是由企業自身決定的，政府的行政命令不能再對企業產生作用。這種企業主體化的過程也對政府經濟行為構成了全方位的挑戰。政府不再是企業的“調度室”，不能再對企業直接發號施令，而只能是從宏觀上調控市場，進而對企業的生產意向進行引導。政府也不能再采用“統購統銷”手段控制企業的生產，更不能靠單純的“思想工作”來調動勞動者的積極性，必須承認企業的利益、勞動者的利益并保護他們的利益，以矯正政府以往的各種不合理乃至嚴重損害企業、職工利益的行為。

（三）企業產權商品化

企業產權商品化的重大意義是它將使企業的價值和政府的價值得以重新評估，成為雙方價值評估的試金石。在計劃經濟體制下，政府可以完全決定一個企業的命運，而企業存在下去的理由是與市場無關的，因此，由于長官意志或其他理由，政府維持了一大批“植物人”狀態企業。但是，在市場經濟條件下，政府依然可以想方設法維持某個企業的生存，但它已無力維持所有瀕臨垂死的一批企業的生存。在這種情況下，企業必須割斷與政府的聯系，在市場中重新尋找自己的位置，重新決定自己的棄權。對政府而言，國有企業的存亡就是對政府行為能力的一種檢驗，國有企業經營機制的轉換成功與否、政府能否為企業產權的商品化創造條件，都是對市場經濟體制下政府存在和發展的價值的最好檢驗。

（四）交易過程的秩序化

市場經濟體制建立的過程。是各要素市場競相生長，日漸龐大的市場體系趨向成熟的過程。市場交易秩序的建立和完善，是中國政府經濟行為面臨的又一巨大挑戰，計劃體制下的產品調撥制度，不是商品交易制度，在當時，政府行為的目標是要最終消滅商品、消滅貨幣，建立一種純粹的產品經濟的社會體制。但在還不能完全取消商品、消滅貨幣的情況下，也必須將它們限制在極小的范圍以內，很多產品不能進入市場、很多東西不是商品。中國市場體系的極不發達，交易秩序的不完善也是與此直接相關。在市場經濟體制下，各種各樣的市場都要名正言順地進入中國人的社會生活，商品的范圍也有了巨大的擴張，政府所面臨的一個迫切任務，也就是如何適應市場體系的擴大，改變交易秩序混亂的局面。

WTO成員需要經歷政府和經濟的相分離。中國政府不能再給國有企業以特權，無論是國有企業，還是私有企業，還是外資企業，都應一視同仁的對待。市場機制的引入，對外開放范圍的擴大，必須使得中國政府干預經濟權力逐漸弱化。在政府經濟權力弱化的過程中，必須提供一個公正、透明、法律和政策環境。