世界經濟貿易與我國產業保障機制論文

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一、WTO架構下的保障條款

（一）《保障措施協定》內容分析

《保障措施協定》由序言、14個條款和1個附錄組成。該協定第11條第1(a)款規定：“成員方不得對特定產品的進口，采取或尋求GATT第19條所規定的任何緊急措施，除非此類行動符合依照本協定的規定實施該條。”可見，保障協定已經成為實施保障措施的唯一合法依據。下面依次分析其實施的實體與程序等要件。

1.實施保障措施的實體要件。《保障措施協定》第2條第1款規定：“一成員（包括關稅同盟）只有根據下列規定才能對一項產品采用保障措施，即已確定該產品正以大為增加的數量（較之國內生產的絕對增加或相對增加）輸入其領土，并在此情況下對生產同類或直接競爭產品的國內產業造成嚴重或嚴重損害的威脅。”由此可見，采取保障措施的要件包括進口增加、國內產業的嚴重損害或威脅、以及進口增加與產業損害的因果關系。茲分述如下：

(1)有關產品的進口數量大量增加：包括絕對數量的增加與相對數量的增加。所謂絕對增加，即產品進口絕對值的增長；相對增加是指盡管進口數量的絕對值未見增長，只要進口國國內同類或直接競爭產業生產的產品減少了，相對地也就增加了進口產品。

(2)國內產業的嚴重損害或嚴重損害的威脅：此處國內產業應理解為一成員領土內進行經營的同類產品或直接競爭產品的生產者全體，或指同類產品或直接競爭產品的總產量占這些產品全部國內產量主要部分的生產者，其范圍廣于反傾銷協定和補貼及反補貼協定中所規定的產業范圍。

所謂嚴重損害系指對國內產業的情況有全面性的嚴重損害：而嚴重損害的威脅，系指對于損害的造成，有明顯而立即的可能性(clearlyimminent)。主管機關在決定國內產業是否由于進口的增加而遭受嚴重損害或有遭受嚴重損害的威脅時，必須將對所有與產業的有關情況，并屬于客觀且可以量化(objectiveandquantifiable)的因素加以評估。

(3)因果關系：實施進口保障措施需證明有關產品增加與國內產業嚴重損害或威脅之間存在因果關系(causallink)。雖然其進口的增加不須為國內產業損害的主要原因，但其他造成損害的因素不得歸因于進口增加。

2.保障協定的程序及其它規范

(1)案件的調查。保障程序的進行，通常系基于相關利益方的申請，并且必須經過調查，調查程序包括對利害關系方的通知、召開聽證會、利害關系方提出證據、意見及辯論；主管機關應公布調查報告，記載裁決及時與法律爭論作成的結論。

(2)臨時措施。保障措施原則上必須在最終調查確定后方可實施，但有時情況緊急，若遲延將導致無法彌補的損害的緊急情況下，可以采取臨時性的保障措施。其實施要件為：須初步裁定有明顯證據顯示進口增加；造成嚴重損害或威脅；采取增加關稅稅率的方式；適用期限應不超過200天。

(3)實施方式及程度。由于采取保障措施的條件主要在于成員方履行關稅減讓和取消數量限制義務而導致的國內產業的損害，因而保障措施最常用的方式應為實施數量限制或提高關稅，不過，進口國亦有搭配實施關稅配額者。

就實施保障措施的程度方面，保障措施以防止或救濟嚴重損害并促進產業結構調整的必要范圍為限。若采取數量限制，不得減少進口數量使之低于最近三年期間平均進口水準。

(4)存續期間、延長適用與逐步自由化。烏拉圭回合制定保障措施協定最重要的成就之一，就是為保障措施設定落日期限，以減少一成員將保障措施用作延長國內夕陽產業存續期限的方式。任何保障措施適用期間不超過四年，經過延長不得超過八年（包括實施臨時措施的期間、實施保障的最初期間、以及延長的期間）。

保障措施延長適用的前提是進口國主管機關認為有繼續保障或救濟嚴重損害的必要且產業正進行結構調整，且措施的延長不得較最初實施期間終止時有更大限制，而應繼續放寬。

保障措施實施期間一年以上，應按固定時間間隔逐步自由化。若適用期間三年以上則應在實施的中期以前檢查適用情況，在適當情況下撤銷或加速自由化。

(5)通知、協商和補償、報復。實施保障措施的成員方應對有關嚴重損害或威脅的調查過程、結論和實施或延長保障措施的決定通知保障委員會，各有關成員方應將臨時性保障措施的協商結果及時經過保障委員會通知貨物理事會。

提議實施或延長保障措施的成員應向對其有實質利益關系的有關產品的出口方提供事先磋商的充分機會，對受不利影響的成員方提供適當貿易補償，以維持實質相等的關稅減讓水準及既有義務。若協商在三十日內無法就補償事宜達成協議，則受影響的成員方在保障措施實行九十日內，在商品貿易理事會未表示不同意的情況下，可以暫停實質相等減讓義務，進行報復。

(6)實施保障措施時，必須遵守不歧視的原則，保障協定第2條第2款規定：“保障措施的適用，應不問其產品的來源(irrespectiveofitssource)”，明確肯定保障措施實施的無歧視性，但作為例外保障協定允許進口成員方在特定情況下，以某種歧視性方式分配配額。

（二）農業特別保障條款

農業協定第5條即農產品“特別保障條款(specialsafeguardprovisions)”允許成員方在進口量超過某一觸發水平(atriggerlevel)，或進口價格低于一成員公布的觸發價格的情況下，課征額外關稅。該條款適用于已將非關稅措施轉換為等效關稅的成員。

任何成員采取特別保障措施，應以書面形式通知，應盡可能預先即在采取此類行動后十日內通知農業委員會，凡成員采取此類行動應給予有關國家協商適用這些行動的條件的機會。

（三）紡織品及服裝過渡性保障條款

為避免進口成員國某項紡織品及服裝進口量增加造成產業嚴重損害或威脅，紡織品及服裝協定(ATC)第6條允許成員國援用具有特定性、過渡性的保障機制(transitionalsafeguard)。

過渡性保障措施與GATT第19條及保障協定最大的不同之一在于實施對象的選擇性。紡織品與服裝協定第6條第4款規定：“依照本條例所采取的措施，應在成員對成員的基礎上實施(onaMember-by-Memberrbasis)”，可見，過渡性保障措施是以歧視原則為指導的，它允許實施對象的選擇，而在GATT第19條以及保障協定之下，保障措施的實施必須遵守不歧視原則。

實施過渡性保障措施的方式為限制進口數量，并且采取過渡性保障措施的成員，并無義務對受影響的國家進行補償。

（四）服務業貿易總協定(GATS)緊急保障措施

GATS第10條第1款規定：“在不歧視原則下，應就緊急保障措施問題進行多邊協商。此類協商結果應自WTO協定生效后三年內施行”。此項規定為將來制定的服務業緊急保障制度所設的唯一條件，保障措施必須基于不歧視原則行使。

在服務貿易的緊急保障機制尚未實施前，若發生成員的國內產業由于服務市場開放競爭的承諾而受到損害時，第10條第2項規定了替代緊急保障措施的暫時方式，其方式為準許成員方修改或撤銷特定承諾。

二、我國入世后的應對措施

加入WTO在對我國經濟帶來重要利益的同時，亦會對我國的經濟，特別是對我國的產業發展造成相當大的沖擊，其沖擊不僅涉及面廣泛（包括農業、工業和服務業），而且影響程度很深，所以在遵循WTO自由貿易原則開放市場的同時，如何充分利用保障制度這個合法武器為我國產業建立起“安全閥門”，確保經濟安全，如何在WTO框架下，汲取美、歐等國家的法制實踐，建構起我國的產業保障機制實屬必要和緊迫。

（一）健全、完善進口救濟的法源依據。《保障措施協定》沒有針對每個成員規定具體的實施方式，這就需要各成員在不違反該協定的前提下，由各國國內法加以具體規定，我國應兼顧WTO規則和國家利益，加快我國的保障措施立法，以保護依循明確的實體及程序性規則保障我國的產業，這也是WTO透明度原則所要求的，具體來說其內容主要包括：嚴格的產業保護程序，如通知、調查、協商等步驟；科學的判斷標準，確定國外產品對本國造成損害，需要有一定的標準才能作出判斷，如損害認定的考慮因素等；明確執行機構，從國外產業保護實踐看，產業保護主要負責部門是該國負責工業和貿易的部門，我國的產業保護機制應以綜合經濟部門如國家經貿委負責為主，由行業協會、海關、工商等參與配合。申請主體方面，除主管機關得主動調查外，行業協會、產業團體、地方政府均可向主管機關提出。

我國的保障措施立法要涵蓋農業、服務業和紡織業等，加入WTO后，我國面對的將是世界最發達的資本主義大農業，我國農業產業結構的調整將受到嚴重挑戰；而作為未來經濟發展潛力最大的服務業，我國面臨的挑戰也是前所未有的，所以，針對農業、服務業等產業，依循WTO的特別保障措施制訂具體的部門產業保護辦法實屬必要和迫切。

另外，亦應規定相關的積極調整的補救措施，以協助國內產業在受到外來競爭時，能加速進行調整而恢復競爭力；同時建立進口監視系統，當發現進口有大量增加的情形時，經簡單的程序和召開聽證會，即可要求與出口國進行協商，這樣就防患于未然，變被動為主動，相應地亦要建立起行業報告制度，以便主管機關及時掌握信息。

（二）充分發揮行業協會的積極作用。所謂行業協會，是指“某種產品的國內生產者總體，或其產量占該產品國內產量大部分的生產者團體”，按此定義，一國的行業數量成千上萬，而不是我國與部門管理體系相連的為數有限的行業的概念。

保護措施協定規定，進口國只有在通過確定大量進口對產業造成嚴重損害或嚴重損害威脅時，才能采取措施限制進口。實際上，單個或幾個企業一般是不能提出這種申訴要求的，只有那些產量在該國國內同類行業的生產總量中占有重要比重的產業才有這種行為能力。事實上，要求政府采取保護措施的申訴，大都有國內企業的行業協會或代表提出。從20世紀70年代初期以來，在美國、歐共體及其他一較多使用貿易保護法律的國家中，申訴人絕大多數是行業協會或類似組織，僅此一點可看出行業協會的重要作用。

在開放性市場經濟中，行業組織在保護國內產業、支持國內企業增強國際競爭方面具有重要的作用，它能提供WTO所需的有關國內廠商受損的全面、詳細、可靠的數據資料。顯然，這種工作不可能由一個或幾個廠商來完成，政府也不可能及時而詳盡地關注每個行業的情況，并對有關行業的情況及時作出全面而詳盡的調查。正是因為在這一問題上，單個企業和政府管理部門的作用受到限制，行業組織才能夠在各國使用保障條款保護本國產業的行動中起到發動者和提供證據者的重要作用。

（三）積極參與國際競爭、進行產業的戰略調整。保障協定第5條第1項規定，保障措施以防止或救濟嚴重損害與促進產業結構調整的必要范圍為限。進口救濟制度的目的在于貿易自由化的過程中，利用貿易保護措施提供本國產業一暫時的舒緩空間，加速本國產業的調整以提高其競爭能力，使其能與外國產業從事有力的競爭，進而促進其產業升級。對喪失競爭力的夕陽產業過多保護，將無法達成競爭力的維持或提升，將導致貿易及生產活動的扭曲，而使生產者增加其成本。依此，我國應積極參與國際競爭，加速國內產業的結構調整，充分發揮我國的比較利益和競爭優勢，創造我國產業競爭優勢。

世界范圍內的產業結構調整和產業轉移，是同世界性的改革開放浪潮，人類社會從工業經濟時代向知識經濟時代過渡，世界經濟一體化不斷深化融合在一起的。從一定意義上說，經濟發展是通過結構的規律性調整和轉移而實現的。在結構調整中，通過技術進步、產業轉移、體制和組織創新，一方面淘汰落后的生產力，另一方面形成新的經濟增長點，從而為經濟的進一步發展提供動力。我國新一輪結構調整應當有兩個基本目標：一是通過“升級型”調整和“適應型”調整，我國經濟獲得一個時期保持較高發展速度的動力。遵照產業演進的一般規律，大力發展我國的優勢產業、勞動密集型產業等；對資本和技術密集型產業進行徹底改造和重組，放棄對大部分資本和技術密集型產業的保護、扶持，采取市場導向，盡快實現跨地區、跨部門和所有制界限的產業重組，做到優勝劣汰，提高競爭能力。

（四）充分利用發展中國家享有的優惠待遇，為產業調整提供舒緩空間。保障協定為發展中國家提供了一系列優惠安排，第9條規定，對來自發展中國家成員的進口，只要其份額不超過進口國總額的3%，以及此類發展中成員的總進口份額不超過9%，保障措施即不得實施；發展中成員方實施保障措施時，有權在最長期限之外再延展兩年，最長可達10年。我國在入世以后，可以充分享受這一優惠，在條件必須的情況下延長保障措施的期限，以保護國內產業，為產業調整提供舒緩空間。

（五）培養精通WTO規則的專門的法律人才。在WTO統一的法律框架內，各成員都具有同樣的權利和資格，各成員在運用WTO規則保障國內產業方面的權利是平等的、公平的，在形式與程序平等的條件下，各成員之間的差別，更大地取決于運用WTO規則的能力與經濟的不同，當今的國際競爭，歸根到底是人才的競爭。我國加入WTO后，直接面臨的挑戰，既有經濟方面的，也有法律人才方面的，而經濟的發展還是相對容易的，比較困難的是法律人才的培養，我國非常缺乏具有WTO法律方面經驗與能力的國際律師。新的全球經濟需要新的法律和新的律師人才，我們應加大WTO法律人才培養的力度，以便為在國際論壇上維護我國的合法權益奠定高素質人才的基礎。