歷史文化街區改造土地政策研究

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城市更新是城市政府通過優化配置城市土地資源和空間資源、提升城市功能、改善人文環境的綜合整治活動。如何運用現行土地政策，推進歷史文化街區、風貌協調區及其他成片傳統平房區的保護和有機更新，是城市更新改造過程中面臨的重要課題。

城市更新中的規劃和土地支持政策

為盤活存量建設用地，節約集約用地，國務院下發了《關于促進節約集約用地的通知》《關于推進老舊城區老工業區搬遷改造的指導意見》等文件，國家相關部委及地方政府也就推進城鎮低效用地再開發等制定了一系列政策，將城市更新、存量土地開發和歷史文化風貌保護進行了統籌安排。涉及的土地和規劃支持的政策主要有：一是將老城區、核心區或中心城區內具有歷史價值的街區規劃納入城市更新改造的范圍，注重在嚴格保護歷史文化遺產、傳統建筑和保持特色風貌的前提下，盤活存量土地資源。二是鼓勵原土地權利人進行改造開發。在符合規劃的前提下，原國有土地使用權人可通過自主、聯營、入股、轉讓等多種方式對其使用的國有建設用地進行改造開發。原劃撥土地改造開發后用途仍符合《劃撥用地目錄》的，可繼續按劃撥方式使用。改造開發的土地需要辦理有償使用手續時，其符合協議出讓條件的，可依法采取協議方式。三是允許規劃兼容。在符合區域發展導向和相關規劃土地要求的前提下，允許用地性質的兼容與轉換，鼓勵公共性設施合理復合集約設置。四是對于城市更新的風貌保護項目，享受房屋征收、財稅扶持等優惠政策。

歷史文化風貌保護街區改造存在的困難和問題

實踐中，各地方在實施歷史文化風貌保護街區改造時，也面臨諸多困難和問題。以“大拆大建”為主要方式的舊區改造導致風貌破壞，歷史保護問題亟待重視。不少城市在城市更新、舊區改造過程中，速度效率優先，保護與改造同時推進，改造的目標明確具體，配套政策措施二是鼓勵原土地權利人進行改造開發。在符合規劃的前提下，原國有土地使用權人可通過自主、聯營、入股、轉讓等多種方式對其使用的國有建設用地進行改造開發。原劃撥土地改造開發后用途仍符合《劃撥用地目錄》的，可繼續按劃撥方式使用。改造開發的土地需要辦理有償使用手續時，其符合協議出讓條件的，可依法采取協議方式。三是允許規劃兼容。在符合區域發展導向和相關規劃土地要求的前提下，允許用地性質的兼容與轉換，鼓勵公共性設施合理復合集約設置。四是對于城市更新的風貌保護項目，享受房屋征收、財稅扶持等優惠政策。

歷史文化風貌保護街區改造存在的困難和問題

實踐中，各地方在實施歷史文化風貌保護街區改造時，也面臨諸多困難和問題。以“大拆大建”為主要方式的舊區改造導致風貌破壞，歷史保護問題亟待重視。不少城市在城市更新、舊區改造過程中，速度效率優先，保護與改造同時推進，改造的目標明確具體，配套政策措施，同步推進。首先，應當依據城市規劃，確定歷史文化風貌街區保護的設計方案，納入城市設計方案。其次，可將歷史文化風貌街區作為城市更新單元，納入分區規劃，落實在控制性詳細規劃中。最后，依據控規確定的土地性質，細化土地開發利用政策，確定更新改造實施方案，有序推進，防止“趕時間、求速度”。二是存量土地開發要注重規劃兼容，復合利用。存量土地開發地區在增加公共服務設施用地的同時，可與各類用地兼容或混合設置；在滿足地區規劃導向的前提下，商業服務用地與商業辦公用地可以相互轉換，住宅用地可以全部或部分轉換為商業服務業或商務辦公用地。以減少人流聚集度為原則，可建設小型商業、辦公用房。歷史文化保護區的城市更新應劃定實施單元，鼓勵多主體參與。一是劃定城市更新實施單元。劃定的城市更新改造實施單元中可包括多個具體項目，每個具體項目可以涉及多種土地用途。歷史文化街區更新應當注重織補空間，實施生態修復、城市修補，通過恢復性修建，保護街巷胡同格局及傳統建筑形態，留存有價值的歷史信息。二是倡導實施“單元最小化”改造模式。鼓勵各類主體參與歷史文化風貌保護街區的更新改造，運用政府與使用者協商收購、單個或多個使用者自行改造等多種方式，做到實施單元可最小化，推動街區小規模、漸進式、可持續更新。根據更新實施單元的項目主體既可以統一組織綜合實力強的國有企業承擔改造任務，也可以將實施單元內的各個具體項目交由原產權人、民間資本和社會力量進行改造。加大對歷史文化街區改造的地價支持，降低更新改造成本。一是實行國有土地使用權作價出資（入股）處置方式。作價出資（入股）是由國家以一定年期的國有土地使用權作價，投入到新設的企業，新設企業取得土地使用權，在使用年期內，土地使用權可以依法轉讓、作價出資、租賃或抵押。城市更新改造過程中，涉及到能源、環保、水電氣熱等設施項目劃撥用地的，可以采取土地作價出資（入股）政策，由政府向國有獨資公司或控股公司注入土地資產。二是鼓勵開發利用地下空間。在不改變地表用地性質前提下，更新項目利用地下空間建設停車場、便民商業服務設施、公共配套服務設施的，不計收土地價款；符合風貌保護需要的更新項目，除已確定的法定保護、保留對象外，經認定為確需保護、保留的新增歷史建筑，可確定為公益性用途，按照相應用途的一定比例收取地價。具體比例根據當地實際情況確定并向社會公開。

加大對城市更新中歷史文化街區改造的資金扶持。一是鼓勵利用國家政策性資金。按照政府和社會資本合作項目建設模式及企業建設等模式創新融資方式，爭取更多的國家政策性貸款用于歷史文化風貌保護街區的更新改造項目。二是探索土地出讓收入一定比例用于城市更新項目。城市更新中涉及歷史文化風貌保護街區更新改造和基礎設施建設的，可從市、區縣政府取得的土地出讓收入，在計提國家和本市有關專項資金后，將剩余部分按照一定比例，用于相應的項目資金等。三是探索安排異地開發用地。城市更新中涉及歷史文化風貌保護街區更新改造項目的，政府可向實施主體撥付異地開發用地，作為統籌外遷安置房源及資金平衡用地，使得疏解成本和未來騰退土地收益實現良性循環。四是探索實施“城市改造更新專項債券”。城市更新規模大、歷史文化風貌保護街區的更新改造任務重、政府財力不足、改造資金缺口大的城市，可探索以發行“城市更新專項債券”方式舉借債務。既可以發行企業債券，也可以發行國家債券。國家債券形式可以是中央政府債券，也可以是地方政府債券，旨在解決城市更新工作的融資需求。城市更新專項債券根據城市更新項目業務實際需要，在發行額度和期限、發行對象、項目管理、收益回報等方面“量身打造”，全面適應城市更新工作的融資特點。

作者:廖永林 曹爽 單位:北京華信房地產評估有限公司