農村公共財政框架管理論文

導語：農村公共財政框架管理論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

農村基礎設施是為農村經濟、社會、文化發展及農民生活提供公共服務的各種要素的總和。作為農村社會生產、生活活動的“共同生產條件”，基礎設施是農業經濟發展的基礎，是加快農村現代化、城鎮化建設的根本，是增加農民收入、緩解農村就業壓力、提高農民生活質量的關鍵。但由于它具有潛在的高風險、農業自我積累能力弱、二元財政供給體制等原因，長期以來，我國農村基礎設施投入不僅總量不足，而且結構不合理，以致農村基礎設施供給能力嚴重滯后于農業現代化、農村可持續發展的需求。本文試圖在評析農村基礎設施供給現狀的基礎上，運用公共財政相關理論，從制度創新、體制改革、融資方式創新、政策導向等角度探尋近期我國有效增加農村基礎設施供給的具體對策。

一、農村基礎設施供給的現狀及存在的主要問題

農村基礎設施投資最關鍵的問題是投融資方式的選擇，因為投融資方式不僅關系到農村基礎設施投資的效率，還決定了農村基礎設施投資的資金來源。從各國的實踐來看，農村基礎設施的投融資方式主要有：政府直接投資，無償提供方式；政府直接投資，非商業＊＊營方式；財政投融資方式；建設—經營—轉讓投資方式，即BOT方式。當前，我國農村基礎設施資金主要來自財政投資、農民集資（包括以工代資）等渠道。

（一）供給主體及其供給能力的基本判斷

1、財政資金正在成為農村基礎設施建設資金的主要來源之一。過去，在“二元化”發展模式和體制下，形成了城鄉有別的差異性基礎設施供給體制和基本制度。這種供給制度主要表現為：城市基礎設施建設所需資金主要由財政預算安排，而農村所需的基礎設施政府提供較少，許多方面主要由農村基層負責提供，部分公共產品的供給責任落在了村委會的頭上，所需資金主要通過向農民收取公積金、公益金和管理費的方式籌措，成本支出主要由農戶或由屬于村民共同所有的集體企業承擔。并且，各級政府應提供基礎設施的責任及其界限不明確，從而造成了城鄉基礎設施供給的嚴重失衡，形成了很大的歷史欠賬。近年來，國家財政對農村基礎設施投入增加較快。就基本建設領域而言，“九五”以來，特別是1998年實施積極財政政策以來，國家較大幅度地增加了農業基本建設投資。1998年至2003年，中央累計安排農業基本建設投資總量超過3000億元，在國債及中央預算內投資中所占的比重均達到30％左右。在2005年的國債投資和新增中央預算內投資當中，用于大農業方面的投資比例比2004年提高了2.4個百分點，主要投向農業和農村的基礎設施建設，加強農村“六小工程”建設。但從整體上來看，我國農村基礎設施供給尤其是農業基礎設施的投資總量仍然明顯不足，從投資的結構看，仍偏重于大江大河的治理，直接用于改善農業生產條件和農民生活條件的基礎設施的投資比重偏低。在WTO規則所允許使用的12類“綠箱”措施中，我國僅使用了6類，政府支持總量占農業總產值的比例遠未達到加入WTO時承諾的8.5％的水平。政府各部門對農業的投入總量不及美國聯邦政府農業預算的1／5.

2、以工代資曾經是農民參與農村基礎設施建設的主要形式。由于機構膨脹、縣鄉財政困難、分稅制改革不徹底等原因，許多本應該由政府提供的公共服務或物品的責任卻由農民承擔，提高了農民的生產成本。在我國相當長一段時間內，鄉鎮道路、農業技術服務以及農村醫療衛生事業的資金主要來自農業和農民，財政支出對這些農村基礎設施建設沒有顯著貢獻。近兩年，由于農民收入增長緩慢，沒有多余的資金投資于農村基礎設施；同時農村基礎設施產權不明晰，部分項目沒有按照“誰投資、誰受益”的原則來運作，因而影響了農民投資基礎設施建設的積極性。再者，農村稅費改革以后，“兩工”在3年內逐步取消的政策，使農村基礎設施特別是小型基礎設施建設失去了原來的主要投入渠道。

3、農發行的資金沒有成為農村基礎設施的主要資金來源。中國農業發展銀行作為促進農村經濟發展的政策性銀行，主要業務局限于糧棉油收購貸款，隨著我國糧食流通體制改革的進一步深入，農發行在這方面的功能和業務實際上已經淡化和萎縮。另一方面，雖然保本微利是農發行遵循的經營方針，但由于融資成本較高、融資期限不匹配等問題，因而農發行的資金仍然不能成為農村基礎設施的主要資金來源，遠未發揮政策性銀行所應具有的政策性金融的作用。因此，有必要對農發行現行業務進行徹底的重新評估和提高其經營效率，擴展其政策性金融業務的定位構想。

4、農村基礎設施建設難以有效吸納大量的社會閑散資金。當前農村基礎設施投資中雖然也有一定數量的民間資本，但比重過小，不具有普遍性。這緣于農村基礎設施投資具有風險大、報酬率低等特點，資本的趨利性決定了民間資本不愿意將資金投向盈利少或無盈利可能且風險性較大的農村基礎設施。在缺乏成熟的項目法人運行機制的情況下，農村基礎設施建設更是難以有效吸納大量的社會閑散資金。

（二）存在的主要問題

傳統的融資方式不能滿足農村基礎設施迅速擴張對資金的需求，導致農村基礎設施建設嚴重滯后于現代農村發展的需要，成為加重農民生產成本、限制農產品競爭力、影響農民增收、制約農村市場開拓的重要因素之一。

1、生產性基礎設施支撐力脆弱。自國家實施“八七”扶貧攻堅計劃以來，農村生產性基礎設施條件得到了很大的改善。但同現代農業可持續發展的要求相比，仍然存在較大差距：由于農田水利改建擴建、生態環境治理、農業綜合開發等項目難以有效展開，大部分生產性基礎設施普遍存在著設施老化，新建和更新改造投資嚴重不足；許多農村小型基礎設施建設和管理普遍存在著前期工作跟不上、工程管理制度及建后管護機制不健全、重建輕管等問題；生態家園文明新村建設覆蓋面很低，退耕還林（草）、農業生態環境的改善依然任重而道遠。因此，現有的生產性基礎設施不能有效支撐農業經濟的可持續發展。

2、服務性基礎設施執行力減弱。自國家實行積極的財政政策和西部大開發戰略以來，我國加大了農村教育、衛生、廣播電視等公共服務設施建設力度，消除了一批中小學危房，改善了農村醫療衛生條件。但由于科教文衛等公共服務設施基礎差、范圍廣、規模大，投入仍明顯不足，在教育方面，校舍、師資等教育資源超負荷運行，失學率依然較高。據統計，從1985年義務教育法頒布以來，我國農村約有1.6億青少年沒有完成九年制義務教育。2004年，我國農村初中畢業生能夠升入高中的不到30％。在醫療衛生方面，疾病預防救治體系不完善、衛生保健水平低。據有關資料顯示，2002年我國平均每個鄉鎮擁有的衛生院數只有1.2個；平均每15個村才擁有一個鄉鎮衛生院，農村每千人擁有的病床只有0.79張，分別為全國平均水平的32.9％和36.1％。此外，一些鄉鎮醫院醫療設備陳舊，醫療衛生人員技術水平有限，診治手段也十分落后，很難應對突發的公共疫情。飲水困難、安全衛生飲水問題也較為突出。農業科研機構、技術推廣體系不健全、經費短缺的現象非常普遍。

3、社會性基礎設施安全力薄弱。相當一部分地區因沒有建立健全農產品標準化生產、無公害食品和優質專用農產品生產的科技推廣體系、信息服務體系、病蟲害防治體系及監測檢測體系，而導致農產品的環保、消費安全標準難以保證，不能適應發展訂單農業特別是出口創匯農業的需要。同時，執法體系、文化服務機構建設等也缺乏足夠的資金保障。

4、流通性基礎設施承載力孱弱。以農產品綜合市場和茶葉、生豬、山羊、藥材等農產品專業市場建設為重點的農產品流通服務體系及設施建設落后；很多農村交通設施落后，雖然基本實現了村村通公路，但通村公路質量較差；村內街道雖經過多次規劃、整修，但路面質量不高、街道狹窄、垃圾成堆、排水設施不健全的現象普遍存在。這種滯后狀況嚴重制約了農村各項事業的發展以及農民生活水平的提高，直接制約著農村流通體系的建設，進而在某種程度上抑制了鄉鎮企業的發展。

[NextPage]

二、促進農村基礎設施有效供給的對策

造成農村基礎設施供給不足的原因或制約農村基礎設施增加的因素是多方面的、復雜的。既有歷史的原因，也有現實的原因；既有農村自身的原因，也有農村外部的原因；既有宏觀層面的原因，也有微觀層面的原因；既有制度、體制原因，也有非制度、非體制原因。因此，為達到農村基礎設施長效籌資、實現可持續供給的目標，除了創造環境和條件、促進農民增收、增加農業部門自身積累之外，應從以下幾方面進行制度創新和政策選擇。

（一）制度保障：推進二元基礎設施基本供給制度的改革與創新

要增加農村基礎設施的供給，必須首先加快推進城鄉分割的“二元”宏觀體制及基礎設施供給基本制度的改革與創新。第一，按照基礎設施的類別、層次，科學合理地劃分市場與政府在提供基礎設施方面的職能邊界、職責和義務范圍，財政要堅決從競爭性領域退出，或者財政不再進入競爭性領域。第二，根據城鄉統籌發展的原則，加快推進基礎設施供給制度的改革與完善，逐步建立起適應公共財政要求、符合國際慣例，城鄉統一籌劃、統一政策、統一標準、統一待遇的新型現代基礎設施供給制度。第三，盡快出臺《農業投資法》，確保農村基礎設施建設資金有穩定的來源，例如制定法規確保某些農村基礎設施在各級政府財政支出中的比重，或者確保某些農村基礎設施財政支出占GDP的比重，并且對市場融資模式也應予以保護和支持。從西方國家經驗以及我國各級政府的財力來看，農村基礎設施長效籌資機制應由財政投資和市場融資兩方面構成。第四，通過制度安排，優化投資結構，突出重點。把資金主要投向市場不能解決或農民千家萬戶難以解決的屬于公共利益、公共需要的事情和問題，以提高農業的綜合生產能力，實現農業的可持續發展。如支持農業結構調整和農村中小型基礎設施的改善；加快農產品流通和檢驗檢測方面的基礎設施建設步伐；強化農業發展的綜合配套體系投資力度；繼續搞好天然林保護、退耕還林還草和濕地保護等生態工程建設。

（二）體制助推：根據公共財政的基本要求，深化財政管理體制改革

向城市傾斜的財政管理體制是農村基礎設施供給資金得不到有效保障的體制性因素。要增加農村基礎設施的供給，必須按照公共財政的基本要求，構建城鄉協調平衡、公平合理的基礎設施財政供給新體制。第一，通過進一步調整和理順各級政府的財政分配關系，合理劃分、科學確定農村基礎設施供給的事權和財權，使兩者相對稱、相統一。第二，根據受益范圍的大小，合理劃分全國性、區域性、地方性農村基礎設施的界限，并由相應層級的政府予以提供。社會治安、物價穩定、收入分配、政府活動、公共衛生等方面的基礎設施受益范圍遍及全國，屬于全國性基礎設施，與農民的直接利益關系較小，根據效率與公平原則，應由中央政府提供。交通、通訊、供電、基礎教育、減災防疫、環境保護、小流域治理等具有“外溢性”的區域性基礎設施，由主受益地區舉辦，中央給予補助。田間公路、六小工程等受益范圍局限于某個地區的地方性基礎設施，原則上應由地方政府（主要是省政府或市政府）承擔，但政府應根據公平的原則，按貧困程度予以支持。第三，建立和完善政府間特別是省級政府以下財政轉移支付制度。由于地方政府提供的基礎設施大多具有的正外溢性，如果沒有相應的補償，這些產品的供給就會陷入不足的境地。因此，建立和完善政府間轉移支付制度，由上級或鄰近地區政府對其進行適當的補助是必然選擇。從目前財政管理體制來看，這不僅要求進一步完善縱向轉移支付制度，還應建立健全省級以下政府間橫向轉移支付制度。第四，推進農村稅費制度改革的深化與創新。加快城鄉統一稅制的步伐，合理確定農村稅收，逐步建立起科學、公平、合理、規范、優化的農村新稅制。同時，對農村稅費體系進行合理重構，盡快形成新的有利于增加農村基礎設施供給的籌資制度。

（三）融資方式創新：逐步形成以政府宏觀政策為引導的政府投資、民間投資和外商投資共同參與的多元投資體系

農村基礎設施雖從總體上來看，政府投資應發揮主導性作用，但在政府財力有限的情況下應逐步形成政府投資引導的多渠道、多元化投資體系。對于農村基礎設施中非經營性或關系國計民生，社會效益非常大的項目，仍應以政府投資為主體，除此之外的建設項目都應允許或鼓勵社會民間資本進入。

1、改革農發行的業務范圍，充分發揮政策性銀行對農村基礎設施的支持作用。從政策性金融機構的功能來看，農發行貸款主要投向一些社會效益好、但自身經濟效益低、資金回籠慢的項目，農村基礎設施投資無疑具有上述特點。因此，農發行應改變多年來業務范圍過于單一的做法，擴充體現國家支持農業和農村經濟發展意圖的政策性業務，像交通、小型水利、信息化建設等帶有明顯社會效益，卻因缺乏資金保障而長期得不到有效供給的基礎設施建設貸款應當成為改革后農發行首要的業務選擇。

2、進行金融創新，以農村小型基礎設施項目收益權或收費權為質押爭取貸款。銀行等金融機構可進行業務創新，對經濟效益好的農村基礎設施可開展項目收益權或收費權的質押貸款業務，如農村電網、灌溉和水利設施、交通運輸設施、供水等收費權的質押貸款業務。此外還要努力爭取世行等國際金融組織提供的低息貸款。

3、實行PPP融資方式。PPP（Privatebuild－Publicleasing－Privateoperate）是私人建設—政府租賃—私人經營的方式，是在BOT方式基礎上衍生的新型公共物品投融資方式。它的核心思想是：政府將規劃建設的基礎設施項目投資權通過特許協議交給私人部門開發，由私人部門進行融資和建設，政府租賃投產的特許項目，然后再通過特許權協議安排，政府將所租賃的項目委托私人部門運營。在PPP融資方式中，由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險；項目投產后，由政府租賃，有助于解決私人部門不愿意經營或不能由其壟斷經營的問題；通過第二次特許權協議安排，委托私人部門運營，可以避免政府經營的低效率問題；PPP項目可以使政府無需大量投入資金，便可起到經營杠桿作用、達到對基礎設施產業的調控目標。PPP方式在運行中適用于大型的、一次性項目，如鄉村道路、學校、公共衛生、水資源等使用費偏低、資金回報率可能較低的設施。

（4）調整農村產業布局，通過招商引資加大對農村基礎設施的投入。當招商引資到鄉鎮后，其“三通一平”等工作不僅直接改善了項目所在地的供水、供電、道路、通訊等基礎設施狀況，而且項目建成后，在帶動當地經濟發展的同時，也將推進項目輻射范圍內的基礎設施的改善。

（四）政策導向：改革和完善農村基礎設施經營管理體制

過去對農村基礎設施的管理主要是一種實物管理和設備管理，談不上什么資產經營管理。無償服務、無償供給、無償消費，導致供給越多而需求缺口越大，實現擴大再生產步履維艱。因此，建立與市場經濟相適應的經營管理體制就成為有效增加農村基礎設施供給的一個重要途徑。第一，經營性或競爭性基礎設施要逐步改造成公司制，實行現代企業制度，按一般生產企業運作，企業應獨立自主，自負盈虧，為農業生產提供的各種服務都要收費。這里，“費”的本質就是服務產品的價格。第二，非經營性或非競爭性基礎設施實行以價值管理為主，以實物管理為輔的體制。這類設施以社會效益為主旨，可以是無償服務，或低償服務，投資和經費來源主要由財政、稅收負擔。但內部也要講究經濟效益，講究責、權、利相統一。第三，所有農村基礎設施要盡可能實行資本化和價值化管理，實現保值、增值。第四，農村各類小型基礎設施可改建成各種合作經濟、股份經濟、股份合作經濟等形式。明晰產權，按企業化原則經營。

總之，上述經營管理體制可以概括為終極所有權歸一化，所有權與派生權相分離，責、權、利相統一，且有完善的法律制度保障，能夠在資本循環和周轉中實現保值、增值的資本型、價值型管理體制。不論是全國性還是區域性、地方性的農村基礎設施，不論是經營性還是非經營性農村基礎設施，都應朝著與市場經營運行機制相一致、相適應的方向發展，最終使之成為我國市場經濟體制的一個有機組成部分。

參考文獻：

①中國社會科學院農村發展研究所、國家統計局農村社會經濟調查總隊：《2003—2004年中國農村經濟綠皮書》第217頁，社會科學文獻出版社2004年。

②于猛：《加強農村基礎設施建設為農民增收創造條件》，《人民日報》2004年2月17日第6版。

③沈尤佳：《關于政府投資向農村傾斜之我見》，《農業經濟》2005年第1期。

④林善浪、張國：《中國農業發展問題報告》第20頁，中國發展出版社2003年