學前教育投入與學前教育發(fā)展分析

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摘要:新中國成立以來，我國學前教育投入經(jīng)歷了以基層單位為基礎的“分散性”投入到市場化投入再到以政府財政為主導投入的三個階段，每一階段的學前教育投入狀況與當時的經(jīng)濟體制及對學前教育主要功能和屬性的認識密切相聯(lián)。學前教育投入主體、結構和方式在三個階段均有自己的特點，對學前教育的發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響。國家應對學前教育進行科學全面的定位，學前教育投入應以促進學前教育事業(yè)的健康發(fā)展為目標、充分發(fā)揮“政府”和“社會”的力量。

關鍵詞:學前教育;學前教育投入;普惠性

新中國成立以來不同歷史時期學前教育在國家事務中發(fā)揮著不同的作用，扮演著不一樣的社會角色。與之相適應，國家在不同的社會政治經(jīng)濟教育背景下，采取了相應的投入措施，有力地促進了學前教育的持續(xù)發(fā)展。本文中的學前教育發(fā)展是指宏觀視角下的學前教育事業(yè)的發(fā)展。對學前教育的投入和發(fā)展狀況可以從以下三個階段來進行討論。

一、新中國初期30年的分散投入與學前教育的初步公育普惠

(一)新中國初期。30年學前教育“托幼事業(yè)”定位“托幼事業(yè)”概念來源于中共中央、國務院1979年轉發(fā)的《全國托幼工作會議紀要》文件。使用“托幼事業(yè)”這一概念是對新中國30年學前教育實踐的總結，強調的是學前教育機構所承擔“雙重任務”中，解放婦女、服務群眾生產(chǎn)生活的職能處于優(yōu)先地位。“托幼事業(yè)”內涵包括以下幾個方面:一是“托幼事業(yè)”機構類型上主要包括哺乳室、托兒所、幼兒園(班)等;二是托幼機構在功能上“對培養(yǎng)祖國的新一代，解放婦女勞動力，促進工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面”都要發(fā)揮作用;三是對“托幼事業(yè)”投入上強調機關、部隊、學校、工礦、企事業(yè)單位、農(nóng)村社隊等應各盡所能，積極辦理學前教育機構，以滿足本單位職工群眾的托幼需求［1］(P114－122)。1951年政務院的《關于改革學制的決定》中就明確指出學前教育是基礎教育的第一階段，但是，新中國初期的國情決定當時學前教育機構主要是承擔“托幼事業(yè)”功能，而不是作為人力資源開發(fā)的教育功能。關于這一點，比較明顯地反映在20世紀80年代以前的幾個重要文件中。1952年，教育部頒布的作為新中國第一個學前教育法規(guī)《幼兒園暫行規(guī)程(草案)》對幼兒園做出了“雙重任務”規(guī)定:一是教養(yǎng)幼兒;二是為母親外出參加生產(chǎn)勞動服務。為了方便父母參加生產(chǎn)勞動，提出“辦理寄宿制幼兒園”和“辦理季節(jié)性幼兒園”，幼兒在園時間“以8－12小時為宜”［1］(P49－50)。1956年教育部等部門的《關于托兒所、幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》將學前教育事業(yè)稱為“保教事業(yè)”，為社會服務任務更為明確，強調面對更多的婦女參加生產(chǎn)勞動及社會建設工作的需要，托兒所和幼兒園必須要相應的增加［3］。1979年的《全國托幼工作會議紀要》特別強調:“辦好托幼事業(yè)是黨和國家關心群眾疾苦，調動職工，動員大干社會主義積極性的一個主要方面，是婦女徹底解放的一個必要條件，是社會主義制度優(yōu)越性的具體體現(xiàn)。”［1］(P76)(二)以“單位”為主體的分散投入與學前教育的初步公育普惠。由于學前教育被視為“托幼事業(yè)”，托兒所和幼兒園便烙上了“單位”和“地方”印跡，學前教育發(fā)展成為基層“單位”的責任。于是，這一時期逐步形成了學前教育“分散式”單位自行投入體制，即分散的、一個個具體的單位，包括機關、部隊、學校、廠礦、企事業(yè)單位、城市街道、農(nóng)村社隊等投入建設本單位托幼機構，以解除勞動群眾后顧之憂。總體上，這一時期的學前教育投入方式有四個方面:一是政府和事業(yè)單位按照所列支的人員編制標準支出學前教育經(jīng)費;二是企業(yè)類單位通過存留有關利潤辦理托幼機構;三是民政渠道投入辦理街區(qū)托幼機構;四是農(nóng)村公社大隊使用集體經(jīng)費興辦托幼機構［2］。這種“分散式”單位投入體制是我國計劃經(jīng)濟時代獨特的學前教育投入現(xiàn)象，有如下幾個方面特征:一是它適應了新中國成立后一段時間我國社會治理的城市“單位制”“街居制”社會管理體制［3］和農(nóng)村社隊體系，學前教育被分化成“單位供給”“街區(qū)供給”及“社隊供給”三種投入體系;二是在新中國成立初期國家財力有限的情況下，通過“兩條腿走路”機制［1］(P120)最大限度地促進了托幼事業(yè)的發(fā)展;三是這種“分散式”投入有效解決了人民群眾生產(chǎn)勞動的后顧之憂，城鄉(xiāng)適齡幼兒基本上免費或低費用進入托幼機構，實現(xiàn)了學前教育的初步公育普惠。

二、改革開放以來30年市場化投入與“入園難”“入園貴”的加劇

(一)學前教育投入背景的改變。1978年12月，黨的十一屆三中全會確定了我國改革開放方針，我國經(jīng)濟制度由高度計劃經(jīng)濟逐步向社會主義市場經(jīng)濟轉型，學前教育投入的社會背景發(fā)生了深刻變化。首先，計劃經(jīng)濟體制下的“全職能”型單位向專業(yè)性事務單位轉變。在實施社會主義市場經(jīng)濟體制以前，我國城市管理體系中各種形式的單位對于單位中的個人來說，它是一個“全職能”型機構，起到一個“職工之家”的作用。單位不僅是職工一起工作勞動的共同“家園”，它還扮演著保障單位職工生活福利的角色。于是，眾多較大單位往往是一個生產(chǎn)生活教育醫(yī)療的集群。比如在部隊、高校、工礦企業(yè)等一些大型機構，它首先是軍隊、教育、生產(chǎn)單位，同時，這些單位中還有著為職工服務的多種設施，如醫(yī)院、中小學校及托幼機構、食堂等。這樣，任何被納入到單位的個人就可以享受包括學前教育在內的社會福利［4］。改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的推進，在現(xiàn)代企業(yè)制度逐步確立的社會背景下，“全職能”型單位被不斷剝離了社會職能，逐步向專業(yè)性單位轉化。“托幼機構”作為單位福利逐漸被剝離而轉移給社會，至2002年國務院第二批中央企業(yè)脫離社會職能試點工作開始時，“單位制”學前教育式微。其次，作為農(nóng)村學前教育集體投資主體的和大隊生產(chǎn)隊解體。1983年1月，中共中央頒布《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制明確下來。1983年10月，中共中央、國務院《關于實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》，規(guī)定農(nóng)村建立鄉(xiāng)政府，政社相應分開。至此，農(nóng)村社隊撤銷，社隊集體經(jīng)濟作為投入農(nóng)村托幼機構主體不復存在［5］(P91－93)。再次，“專業(yè)主義”的學前教育職能不斷強化。十一屆三中全會的召開標志著國家工作中心的轉移。在“向科學進軍”背景下，國家對學前教育中心任務做出了調整，即新中國成立后30余年學前教育為父母生產(chǎn)勞動服務的中心任務，逐步調整為實施科學早期教育。具體表現(xiàn)有以下幾個方面:一是1979年以后的政府主要文件中，將學前教育稱為“幼兒教育”事業(yè)，“早期教育”取向凸顯;二是規(guī)范學前教育機構、改革幼兒園課程、提高教師專業(yè)水準等成為這一時期的政策要點;三是強化了教育部門在學前教育事業(yè)中的管理地位，國務院在1986年轉發(fā)國家教委頒布的《關于明確幼兒教育事業(yè)領導管理職責分工的請示》強調教育部門在學前教育發(fā)展中管理責任，標志著學前教育機構的早期教育職能進一步強化。(二)市場化投入與“入園難”“入園貴”加劇。1979年由教育部、衛(wèi)生部等五個部門召開的全國托幼工作會議開始重視民辦學前教育問題，強調要對城鎮(zhèn)民辦園加以扶持，適當發(fā)展［1］(P120)。這表明，在單位提供托幼服務的同時，學前教育社會投入已經(jīng)納入到了國家政策視野。隨著城市街道、農(nóng)村社隊經(jīng)濟體的瓦解和現(xiàn)代企業(yè)制度改革的進一步推進，改革開放后市場化為主的學前教育投入體制形成。市場化為主的學前教育投入體制表現(xiàn)出以下幾個方面特征:一是學前教育投入主體由“老三方”轉變成“新三方”，即原有“單位”“街區(qū)”和“社隊”學前教育投入的“三駕馬車”轉變成社會資本投入、家庭投入、財政投入的“新三方”，從投入總量看，社會資本投入、家庭投入逐漸成為主要投入方，遠遠超出政府財政對學前教育的投入。二是財政投入方式由分散的普遍性質投入演變成特權性質的“傾斜性投入”［6］。改革開放前學前教育“單位供給”“街區(qū)供給”“社隊供給”的三種投入類型事實上均屬于財政性投入，投入范圍涉及當時各類型托幼機構，受益面是城鄉(xiāng)所有兒童。而改革開放后30年間財政性學前教育投入悄然發(fā)生了變化，其主要投向政府機關、事業(yè)單位和教育部門所辦“公辦園”。由于這些公辦園招收對象主要限定為本單位職工孩子，從而使這種“傾斜性投入”把“公辦園”演變成了特權性質的學前教育機構。三是催生出新的學前教育機構類型和層次。市場化為主的學前教育投入所催生的學前教育類型包括國有企業(yè)轉制幼兒園、民辦幼兒園和農(nóng)村學前班。同時在市場投入和政府管理雙重機制下，出現(xiàn)了不同層次的學前教育機構。首先是公辦性質的政府機關、各級教育部門辦理的幼兒園及事業(yè)單位附設幼兒園，這類幼兒園是各級財政“傾斜性投入”對象，有著良好的師資和悠久辦園經(jīng)驗，在評級中絕大多數(shù)被評定為示范性優(yōu)質幼兒園，但在招收對象、收取費用上卻“內外有別”，缺乏社會公正。其次是一些開辦時間早、資本雄厚、區(qū)位優(yōu)勢明顯的民辦園，這類幼兒園逐步發(fā)展為品牌性民辦園，其辦園條件、保教質量較好，在不斷發(fā)展中往往形成連鎖園，有的發(fā)展成“貴族”園，收費走向高端;再一類是簡易民辦幼兒園，其辦園條件一般，師資力量薄弱，保教質量不同程度的存在問題，偶爾還有虐童事件的報道，收費能為一般群眾所接受;另外，在城鄉(xiāng)均有一定數(shù)量的“黑園”存在，它們條件簡陋、辦園沒有長遠規(guī)劃，多屬于托管性質，這類幼兒園的出現(xiàn)為一些處境不利的家庭提供了便利，但安全隱患大。農(nóng)村則大多通過小學辦理學前班對幼兒實施學前一年的教育，但小學化問題嚴重。市場化為主學前教育投入體制帶來的最大問題是“入園難”“入園貴”。在城市，由于公辦學前教育資源短缺，一些家長不得不選擇高價民辦園;而在農(nóng)村，學前教育發(fā)展緩慢，很多適齡兒童難以享受學前教育。“入園難”“入園貴”狀況在20世紀90年代就開始表現(xiàn)出來，至新世紀之初已非常突出，引起了人民群眾的不滿和社會的廣泛關注。2010年上半年《人民日報》等報刊及一些網(wǎng)站紛紛報道了“公辦園少、民辦園貴、黑戶園亂”的學前教育公共服務水平嚴重不足的問題［7］。其主要原因是學前教育財政投入的嚴重不足。以1997年、2001年、2005年及2009年為例，我國學前教育經(jīng)費投資相對教育總投資的占比分別為1.35%、1.30%、1.24%、1.48%，遠低于世界平均水平，相較于小學同期占比25%－30%來看，差距竟然達到了近20倍。財政投入過低致使公辦園長期沒有發(fā)展，而民辦園的運轉依靠收取幼兒園保教費、贊助費等，大大加重了幼兒家庭的負擔。另外，學前教育發(fā)展資金的總體短缺使得幼兒園教育教學設施、教師培養(yǎng)培訓等方面投入不足，保教質量備受詬病。人民群眾對優(yōu)質學前教育資源的渴望無法得到滿足。

三、近10年財政投入加大與學前教育事業(yè)的健康發(fā)展

(一)學前教育的公益性認定與投資格局的根本變化。面對學前教育市場化帶來的愈演愈烈“入園難”“入園貴”問題，國務院于2010年了《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》，對學前教育屬性進行了“重要的社會公益事業(yè)”和“重大民生工程”的界定，指出發(fā)展學前教育必須堅持“公益性和普惠性”，要求“落實政府責任”。在這一原則指引下，學前教育的投資格局發(fā)生了根本變化。一是對學前教育的財政投入明顯加大。首先是財政投入總量快速增加，2015年各級政府的學前教育財政投入達到1132.87億元，比2009年增加了6.81倍;2009年至2015年學前教育財政累計投入4503億元，年均增幅38.43%，明顯高于其他各級教育年均增幅;其次是政府財政投入在學前教育經(jīng)費總投入的比例大幅提高，2015年學前教育經(jīng)費總投入為2366億元，其中49%來自財政投入;再次是財政投入有效帶動社會資本，從而使學前教育投入總量擴大。2009年學前教育經(jīng)費總投入為244.79億元，2018年為3672億元，比2009年增加了15倍。二是財政投入體現(xiàn)出全面性。其一是中央投入帶動地方投入。2011年至2013年的第一個三年行動計劃實施期間，中央財政投入500億元支持中西部農(nóng)村地區(qū)學前教育等，并有效帶動地方各級財政投入1600億元［8］。其二是地方財政通過保證機構用地、減免稅費、政府購買服務、減免租金、以獎代補等多種方式對民辦幼兒園進行投入，有效地引導了其提供普惠性服務。其三是政府財政主導建立學前教育資助制度。2011年教育部會同財政部印發(fā)《關于建立學前教育資助制度的意見》后，各省市區(qū)均相應制定了學前教育資助制度。據(jù)統(tǒng)計，2012年至2018年全國共計資助在園幼兒3850.49人，資助金額總計428.8億元。其中，各級政府資助幼兒人數(shù)占資助總人數(shù)的94%，各級政府資助金額占資助總金額的96%①。從以上數(shù)據(jù)可見，政府財政對家庭經(jīng)濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童等“三類幼兒”進行了大力資助，力圖使弱勢兒童能夠享受學前教育，從底線上保障學前教育普及普惠。(二)財政力量推進了學前教育事業(yè)的健康發(fā)展。首先，“入園難”“入園貴”的學前教育病態(tài)局面得到了有力地扭轉。“政府主導”“加大各級財政投入”是2010年以來國家治理學前教育“入園難”“入園貴”問題的因應之策。2010年以來，經(jīng)過以各級財政投入為基礎連續(xù)兩期的“學前教育三年行動計劃”的實施，“入園難”“入園貴”問題得到了有力地扭轉，學前教育發(fā)展生態(tài)不斷向好。2010年至2018年，全國幼兒園數(shù)量、在園幼兒數(shù)量持續(xù)大幅增長。2018年，全國共有幼兒園26.67萬所，比2010年增加了11.63萬所，增長77.33%;在園幼兒4656.42萬人，比2010增加了1679.75萬人，增長56.43%;2018年我國學前三年毛入園率達到81.7%，學前教育邁入后普及時代［9］。其次，學前教育步入普惠均衡優(yōu)質的健康發(fā)展軌道。學前教育“健康發(fā)展”是對學前教育發(fā)展狀況和發(fā)展模式的思考，是針對“入園難”“入園貴”問題逐步形成的一個概念［10］。黨的報告中提出的“幼有所育”“辦好學前教育”是學前教育“健康發(fā)展”的目標;建設“廣覆蓋、保基本、有質量”的公共服務體系是學前教育“健康發(fā)展”的基本內容;普惠、均衡、優(yōu)質是學前教育“健康發(fā)展”的主要指標。可以說，2010年以來，隨著“政府主導”和“各級財政投入的加大”，學前教育已步入健康發(fā)展軌道，學前教育在發(fā)展中努力回應了廣大人民群眾對學前教育的熱切期盼。第一，普惠性學前教育資源不斷擴大。普惠性學前教育資源主要包括公辦園和普惠性民辦園。發(fā)展普惠性學前教育在于大力提供普惠性學前教育資源［11］。2018年我國公辦園10.09萬所，比2010年增加了5.28萬所，增長109.77%，在園幼兒2639.78萬人，比2010年增加了1061.98萬人，增長67.31%。2018年公辦園占幼兒園比例達到37.84%，公辦園在園幼兒占比為43.31%。同時，全國各地普惠性民辦幼兒園建設加快，普惠性學前教育資源總體攀升。如從公開的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，河北省2016年普惠性幼兒園占幼兒園總數(shù)比例為58.04%，遼寧省達到65%②，其他省份普惠性學前教育資源亦大幅提升。第二，補短板力度加強，學前教育發(fā)展走向均衡。一方面是農(nóng)村學前教育發(fā)展出現(xiàn)了質的飛躍，2011年至2016年通過連續(xù)二期“學前教育三年行動計劃”的實施，農(nóng)村學前教育快速發(fā)展。2010年，全國農(nóng)村幼兒園為71588所，到2017年達到90182所，8年間增幅26%，另外，農(nóng)村幼兒園辦園條件、教師的專業(yè)化狀況均得到了很大改善。另一方面是全國學前教育區(qū)域差異縮小。發(fā)達地區(qū)以北京、浙江為例，2017年幼兒三年毛入園率分別為95%和97.6%，中西部地區(qū)的河南、安徽、甘肅、內蒙古的幼兒三年毛入園率分別為86.45%、89.06%、90%、94.12%，差距已不明顯;再從2018年專科以上教師人數(shù)比例看，北京、浙江分別為93.9%和95.7%，河南、安徽、甘肅、內蒙古則分別為74.9%、88.0%、89.6%、90.7%，其差距也在不斷縮小①。第三，辦園條件改善，保教質量提升明顯。從全國幼兒園師幼比看，2010年為1∶16.1，2018年則上升為1∶9.7，教師隊伍力量擴大;另外，幼兒園的教學用房、圖書、戶外活動場地、及教師的專業(yè)化情況等辦園條件也大為改善。辦園條件改善使近年來保教質量提升明顯，幼兒園的聲譽、家長及各級管理機構滿意度提高，教師工作效能感增強。

四、啟示

新中國成立以來學前教育的投入與國家經(jīng)濟體制及對學前教育功能的認識是密切相關的。新中國初期30年，基于國家的計劃經(jīng)濟及“全職能”型單位體制，以基層單位為基礎的“分散性”投入成為當時學前教育的基本投入方式。在這種投入方式下，一是國家把學前教育發(fā)展的財權和財力下放到作為政府“人”的單位，這樣，各種不同性質的單位實際上成為學前教育的投資主體;二是人民群眾工作和生活的“單位”包攬了學前教育的權責，民間資本較少進入學前教育領域的空間，生活在“單位”體制下的家庭是這種投入方式下的福利享受者。由于改革開放前的中國社會是由不同形式、不同性質的大大小小的單位所構成，以單位為基礎的“分散性”投入實現(xiàn)了那個時代條件所允許的學前教育公育普惠。改革開放以來的30年，隨著社會主義市場經(jīng)濟的推進和農(nóng)村社隊的解體以及“全職能”型單位逐步向專業(yè)性單位轉化，學前教育的市場化投入走入前臺，成為推進學前教育事業(yè)發(fā)展的主要力量，政府的責任與投入限于“骨干和示范”③。在這種投入體制下，“入園難”“入園貴”愈演愈烈:一是學前教育發(fā)展出現(xiàn)滑坡，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域間學前教育差距拉大;二是家庭的學前教育負擔加重，“上幼兒園比讀大學還貴”成為普遍現(xiàn)象;三是大部分民辦園和農(nóng)村園辦園條件差，師資隊伍專業(yè)化欠缺，幼兒園保教質量低，教師待遇亟待改善。2010年以來，黨和政府對“入園難”“入園貴”問題進行了有力回應。政府主導發(fā)展學前教育成為這一階段的主旋律。在學前教育投入上，通過三期“學前教育三年行動計劃”的實施加大了各級財政投入，使學前教育在近10年里得到了前所未有的發(fā)展，“入園難”“入園貴”問題得到了基本解決，在普及普惠均衡安全優(yōu)質等方面取得了新中國70年來最大的成就，學前教育發(fā)展邁入新時代。綜合新中國70年學前教育的投入與學前教育事業(yè)發(fā)展，留給我們的啟示有:一是對學前教育應作好科學全面的定位。從世界范圍看，社會性學前教育機構誕生于大工業(yè)生產(chǎn)的背景之下，因而，其天然就具有為家庭服務、通過早期教育為幼兒未來發(fā)展奠定基礎、促使幼兒在一個年齡相仿的集體中形成良好人格和積極的社會行為等多種功能。從社會學角度看，過分強調某部分的職能而忽視其他方面，則不利于學前教育的健康發(fā)展。如新中國成立之后的30年間主要強調的是學前教育為家庭服務，雖然一定程度上實現(xiàn)了公育普惠，但幼兒園教師隊伍專業(yè)化水平長期沒有提升，保教質量徘徊不前。而改革開放后一段時間強調了學前教育的“專業(yè)主義”，但忽視了學前教育的公平性和公益性。其結果一方面雖然學前教育的規(guī)范化、科學性得到了加強，但另一方面學前教育區(qū)域差異不斷拉大，學前教育不公平現(xiàn)象凸顯，“入園難”“入園貴”加劇。二是充分發(fā)揮政府與市場的“兩條腿”作用，政府應發(fā)揮主導責任。“兩條腿走路”是新中國70年發(fā)展學前教育的經(jīng)驗。我國是一個人口大國，同時還是一個發(fā)展中國家，學前教育事業(yè)的發(fā)展，需要發(fā)揮“政府”和“社會”兩方面的力量。在26發(fā)揮“兩條腿”作用中，政府始終應承擔學前教育發(fā)展的主導責任，通過政府的引導和應有的財力投入，以保證學前教育普及普惠安全優(yōu)質健康發(fā)展方向。2010年以來，正是因為在學前教育治理上落實了政府責任、加大了各級財政投入，學前教育發(fā)展取得了巨大的成就。三是應始終把學前教育健康發(fā)展作為學前教育發(fā)展目標。要以人民為中心，使全體適齡幼兒，特別是處境不利幼兒能接受最基本的學前教育;要樹立全面的健康發(fā)展觀，在普及普惠的基礎上進一步推進學前教育的均衡優(yōu)質工程;還要加強學前教師隊伍建設，通過加大政府財政投入努力提升幼兒園教師待遇，使幼兒教師逐步成為令人羨慕、受人尊敬有較高專業(yè)水準的社會職業(yè)。

作者:田景正 余冰杰 單位:湖南師范大學