農村學前教育政策研究論文

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[摘要]改革開放30年以來，我國農村學前教育政策經歷了兩個主要階段：第一個階段是依靠群眾集體和教育部門共同發展農村學前教育；第二個階段是依靠社會多元化供給發展農村學前教育。目前我國農村學前教育發展中的主要問題有：應試教育的沖擊導致學前班“小學化”“成人化”傾向嚴重；幼兒教育行政網絡在政府機構精簡中受到沖擊，在園幼兒安全隱患普遍存在；農村幼兒教師身份不明，來源困難，師資隊伍老化。政府是社會的主導和管理部門，利用財政經費支持引導幼兒教育，規范和管理幼兒教育是其不可推卸的責任。

[關鍵詞]改革開放；農村學前教育；教育政策

一、改革開放30年農村學前教育政策簡要回顧

改革開放30年，我國農村社會發生了翻天覆地的變化，伴隨著這種巨大社會變遷，我國農村學前教育政策也經歷了重大調整。

(一)第一階段：依靠群眾集體和教育部門共同發展農村學前教育

十一屆三中全會以后，伴隨著農村家庭聯產承包責任制的推行，農村社會生產力水平不斷發展，農民經濟收入不斷提高，農村家庭對于教育的需求與重視程度也空前增強。同時，黨中央提出“要實現四個現代化，關鍵是科學技術現代化；培養科技人才，基礎在教育”。為此許多省市都掀起了農村教育綜合改革的探索活動。為加強對幼兒教育工作的領導和管理，1978年，教育部恢復了幼兒教育處，各省(自治區、直轄市)的教育廳也恢復幼兒教育行政管理機構和教研機構，配備專職或兼職的幼兒教育行政干部和教研人員，形成由上而下的統一領導、分級管理的領導體制。1979年，全國托幼工作會議在北京召開，并決定在國務院設立托幼工作領導小組及其辦事機構，負責研究和實施有關托幼工作。此外，為保證和提高農村學前教育質量，部分省市在縣鄉兩級設立幼教專干和幼教輔導員，并選派懂專業的干部擔任公社(鄉)中心幼兒園園長或公社(鄉)幼教輔導員，負責鄉村幼兒園(班)的業務指導。幼教管理體制的健全以及教育管理部門對農村幼兒教育事業的業務指導大大促進了我國農村學前一年教育的普及與發展，也為我國農村學前教育事業在20世紀80年代末至90年代初期達到頂峰奠定了強有力的制度與組織保障。例如：湖南省桃江縣自1980年開始健全幼教輔導網，全縣47個鄉鎮都配備幼師輔導員，縣財政每年設立有1萬元幼教專項經費，用于對幼兒教師的業務培訓與教研活動的開支。這種培訓與教研活動的開展有效保證了鄉村幼兒教育的保教質量，大大提高了農村幼兒的入班率。據統計，1985年桃江縣共辦有幼兒班(學前班)599個，3～6歲幼兒的入班(入園)率高達85％。

此外，針對我國社會主義初級階段生產力水平不高，國家財力有限，在農村地區尚無法普及學前三年教育的實際情況，有關教育行政部門認為舉辦一年制的學前班是當前發展農村幼兒教育的最佳途徑。為此，1986年6月教育部印發了《關于進一步辦好幼兒學前班的意見》，大力推動農村學前班的發展，并使得學前班在過去20多年中成為農村幼兒教育的傳統辦學模式。據統計，1989年全國學前班人數占在園(班)幼兒總數的47.3％，其中農村學前班幼兒數占農村在園(班)幼兒總人數的60％以上。群眾集體和教育部門共同發展政策的提出，是積極應對集體經濟解體、村社無法繼續獨立承擔農村幼兒教育重任的一種理性選擇，它有力地保障了20世紀80年代以來我國農村學前一年教育的普及和發展。

(二)第二階段：依靠社會多元化供給發展農村學前教育

20世紀90年代后半期，我國開始進入社會主義市場經濟時代。在社會主義市場經濟的沖擊下，教育產業化、教育市場化的呼聲一浪高過一浪。有幼教專家提出：“市場是幼兒園生存、發展的決定因素，幼兒園的命運不再掌握在行政部門手中，有了市場，幼兒園才能談得上生存和發展……廣大幼教工作者要認識到，幼兒園具有多重性，它是基礎教育的一部分，但不屬于義務教育；它是公益性的事業，但具有產業性。多年來，我國一直將幼兒園作為福利單位，但隨著國家經費的削減，幼兒園已經不再是福利部門。”

在幼兒教育市場化、社會化觀念的沖擊下，我國從20世紀90年代末開始對幼兒園辦園體制和管理體制進行改革。1996年，國家教育委員會頒布《幼兒園工作規程》明確規定“幼兒園的經費由舉辦者依法籌措”。1997年，國家教育委員會的《全國幼兒教育事業“九五”發展目標實施意見》再次強調：“幼兒教育屬于非義務教育，發展這項事業應堅持政府撥款，主辦單位和個人投入、幼兒家長繳費、社會廣泛捐助和幼兒園自籌等多種渠道解決。”“家長送子女入園應當承擔費用。”2003年《國務院辦公廳轉發教育部等部門(單位)關于幼兒教育改革與發展指導意見的通知》(國辦發[2003]13號)提出未來我國幼兒教育改革與發展的目標是：“今后5年(2003-2007年)幼兒教育改革的總體目標是形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規與非正規教育相結合的發展格局。”這個階段我國幼兒教育在政策選擇上的一個顯著變化就是淡化幼兒教育的福利性，強調幼兒教育具有群眾性、地方性和社會性等特點。

在農村地區，我國幼兒教育也同樣經歷著由“集體和教育部門供給”向“社會化多元供給”轉變的歷程。“幼兒教育社會化多元供給”旨在推進非政府力量與政府攜手舉辦幼兒教育，共同提供幼兒教育資源和民主管理幼兒教育。這種政策選擇的最初目的是想調動社會各方面的力量辦學，從而減輕政府的財政負擔。但這種“多條腿走路”的美好愿望在政策出臺的初期階段似乎沒有達到初衷，導致“九五”“十五”期間我國農村幼兒教育事業出現滑坡現象。據統計：2005年全國農村幼兒園所數由1995年的10.67萬所下降到6.0221萬所，減少43.56％；在園幼兒人數也由1995年的1624.90萬人下降到1016.9235萬人，減少37.42％。在各類辦園體制中，集體辦園下降的幅度最大，集體辦的幼兒園所數在整個幼兒教育事業中所占的比例已經由1995年的63％下降到了2005年的19％；在園幼兒人數已經由52％下降到了11％。

二、目前農村學前教育發展的主要問題

(一)應試教育的沖擊導致學前班“小學化”“成人化”傾向嚴重

20世紀80年代興起的學前班主要附設在小學內，由小學統一領導和管理。一般學前班每周上課12～16節，每節課多為30～40分鐘。教材一般使用省級編制的一年制學前班試用教材，也有自編教材，沒有強求統一。學前班每班設有主任教師1人，有的由主任教師1人包攬全部保教工作，有的由教師多人分擔各項保教工作。學前班教師多由聘請的民辦幼兒教師或代課教師擔任。但20世紀90年代以來，受應試教育的影響和沖擊，部分小學領導和學前班教師過于強調學前班教育為小學入學做準備，在教育教學過程中不顧幼兒身心發展特點，提前在學前班對幼兒進行小學教育。個別學前班甚至直接使用小學一年級教材，以學拼音、寫字、做數學題為主。有的學前班雖使用了學前班教育用書，但并不注重將游戲作為幼兒一日活動最基本的形式，而是由教師進行集體授課。教師在教學中一味將知識灌輸給幼兒，不重視創設幼兒自己獲取知識、經驗的場所、條件和環境，忽視幼兒的主體性，忽視讓幼兒在“玩中學，學中玩”。這使得幼兒坐得多，活動得少；統一要求多，自由活動少；說話多，動手少。這一切嚴重影響了我國農村學前教育質量的提高，不利于幼兒身心的健康發展。

(二)幼教行政網絡在政府機構精簡中受到沖擊，在園幼兒安全隱患普遍存在

目前，我國大部分省市的教育行政部門均未能設立專門的幼兒教育管理機構和專職幼教管理人員，各級幼教管理機構普遍并入基礎教育處(科)。市縣兩級教研機構中大多沒有設置專職幼教教研員。此外，我國有關幼兒教育的規章制度，大多數是教育部門頒布的文件，缺乏法律效應，同時也缺乏配套措施；尤其對于民辦幼兒教育機構的管理一直缺乏一整套統一規范的機制，加上教育行政部門內部審批與管理關系未能理順，個別地方甚至出現只批不管的現象。目前我國大部分鄉鎮及村一級的民辦幼兒園都是“家庭作坊式幼兒園”。這些幼兒園辦園條件簡陋，園舍條件差，基本設施不健全。在筆者走訪的鄉村幼兒園中幾乎所有幼兒園都僅有幾間房子，外加一間午休房和一間廚房。由于幼兒園場所小，床位緊張，大部分幼兒園都是幾十個幼兒集中在一間午休房內。一般都是兩個或兩個以上的孩子擠在一張小床上，共蓋一床小被子，個別幼兒園還使用了上下雙層式的床位。幼兒園的衛生、消毒、安全都極不規范，幼兒的飲食也很粗糙、單一。目此外，在我國許多鄉鎮存在大量無證的“黑市幼兒園”，在園幼兒的安全隱患普遍存在，幼兒身心健康難以保障。

(三)農村幼兒教師身份不明，來源困難，師資隊伍老化

長期以來，對我國農村幼兒教師的身份一直沒有一個明確的說法，他們既不屬于民辦教師，也不是代課教師，只能稱之為農村戶口幼兒教師。1987年，《關于明確幼兒教育事業領導管理職責分工請示的通知》(國辦發[1987]69號)下發后，各地陸續將托幼工作由婦聯主管移交教育部門。20世紀90年代末，我國民辦教師通過“關、轉、招、辭、退”等多種方式轉為公辦教師。但在民辦轉公辦的過程中，我國鄉村幼兒教師卻被排除在外，這大大挫傷了鄉村幼兒教師的工作積極性。許多優秀鄉村幼兒教師要么離開長期從事的幼教工作崗位，要么從鄉村小學出來獨立舉辦民辦幼兒園。許多村小學前班由于教師的流失而無法維持下去。目前，我國農村民辦幼兒園數量不斷上升，幼兒園的辦學條件也大為改善，制約鄉村學前教育發展的最大問題就是專業教師的缺乏。據某市幼教專干介紹，從20世紀90年代以來，該市沒有增加過一個幼兒教師編制，由于公辦幼兒園沒有編制，即使條件再好，也難以吸引正規學前教育專業的畢業生。某鄉中心幼兒園園長也抱怨說：“現在的年輕人都不愿意在鄉村工作與生活，我們幼兒園雖然條件不錯，我們給出的工資待遇也比縣城同層次教師工資每月高100～200元，但是還是招不到合格的幼兒教師。因為鄉村生活太單調，這些年輕的女孩子不愿意過這種生活……”這說明鄉村幼兒園過低的經濟收入，沒有任何保障的身份地位以及單調與艱苦的生活、工作環境抑制了學歷和專業合格的年輕幼兒教師向鄉村的流動，這導致農村幼兒教師隊伍老化，師資隊伍建設面臨很多具體困難。據統計，在我國農村幼兒教師中擁有本科及以上學歷的比例不足2.7％，高中以及高中以下學歷的教師比例仍占67％。而農村幼兒教師的職稱情況更是令人擔憂，全國農村地區未評職稱的幼兒教師人數高達162587人，占農村幼兒教師的71％以上。

三、對策與建議

回顧我國30年來農村學前教育發展的歷程，我們可以清晰地看到不管是改革開放初期的“依靠群眾和教育部門辦園”的兩條腿走路，還是到當前“社會多元化供給”下的多腿走路，我國幼兒教育政策選擇中并沒有為政府開脫責任，政府也沒有理由撤資或減少投資。相反，政府的責任增大了，政府是社會的主導和管理部門，政府利用財政經費支持引導農村幼兒教育，規范和管理幼兒教育是其不可推卸的責任。為此，我們建議：

第一，設立學前教育專項經費，增加幼兒教育財政投入，形成以財政投入為主的農村學前教育經費投入體制。幼兒教育雖然以地方投資為主，但上級政府，尤其中央應帶頭設立幼兒教育專項經費用于轉移支付，并對地方財政起示范和引導作用，促使地方財政也能配套設立幼兒教育財政轉移支付項目，只有這樣才能真正形成以財政投入為主體的農村學前教育經費投入體制。

第二，充分利用農村義務教育閑置資源，堅持以公辦小學附屬幼兒園(幼兒班)作為農村幼兒教育的基本辦學形式。我們建議依據“實用、夠用、耐用”的原則制訂農村幼兒園(班)的基本標準，在推進農村學前三年普及的過程中，各縣(市、區)應統一規劃，將閑置校舍改建、擴建為幼兒園，將適合做幼兒教師的超編小學教師培訓后調整到幼兒教師崗位上來。

第三，在人口較分散的農村舉辦“幼小五年一貫制學校”，將學前三年教育納入義務教育管理體系，建立和完善農村“幼小一體化”管理體制。我們建議在人口比較分散的農村地區，在舉辦小學寄宿制學校時，三年級以上集中辦學，小學一、二年級與幼兒班的大、中、小班合并辦學，舉辦“幼小五年一貫制學校”，同時把幼兒教育與小學教育作為一個整體，實行“幼小一體化”管理，將農村學前教育納入農村義務教育管理范圍，這樣既能推動農村學前三年教育的普及，又能解決公辦幼兒園與民辦幼兒園之間的惡性競爭以及農村幼兒提前入學的問題。

第四，修訂教師編制標準，明確農村公辦幼兒園專業教師的身份與待遇，確立公辦教師為主體的農村幼兒教師體制。針對當前農村幼兒教師極度缺乏、隊伍老化、現有年輕教師難以安心從事農村學前教育工作等問題，我們建議政府修訂教師編制標準，增加農村公辦幼兒教師的編制，并最終形成以公辦教師為主體的農村幼兒教師體制。在具體執行過程中，我們要特別關注和照顧那批早在20世紀80年代就開始從事農村幼兒教育工作的中老年教師，應優先給予他們公辦教師的身份與待遇，消除他們的后顧之憂，真正做到讓他們“老有所養，老有所醫，老有所靠”。