農村社區教育治理困境及突破

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［摘要］在鄉村振興背景下，農村社區教育治理問題日漸受到關注。隨著農村社區教育治理改革的逐步推進，農村社區教育治理陷入了治理力量碎片化、治理過程公共性不足、治理績效不佳等困境。其主要原因可歸之于治理觀念的偏差、治理制度建設的滯后、政府單中心治理模式的慣性作用。農村社區教育治理理念的更新、治理制度環境的優化、治理共同體的建設以及精準化治理的推行，應是突破農村社區教育治理困境的可行路徑。

［關鍵詞］鄉村振興；農村社區教育；治理困境；治理路徑

自實施鄉村振興戰略以來，農村社區教育在發展現代農業、培育鄉村新產業新業態、保護農村生態環境、建設文明鄉風、維護社會穩定、傳承鄉土文化、改善民生等方面發揮了積極作用。近年來，為了更好地發揮農村社區教育在鄉村振興中的建設性作用，我國不少地區開展了農村社區教育治理的改革實踐且成效初顯。不過，我們在看到改革成就的同時，更應該清醒地認識到農村社區教育治理陷入的種種困境。如何突破治理困境，讓農村社區教育更好地服務鄉村振興，無疑值得深入探究。

一、農村社區教育治理之困

（一）治理力量碎片化。不同于依賴強制力的統治和傳統的行政管理，“治理”意味著匯聚各方力量共同管理公共事務。治理力量碎片化是對治理力量原子化分布、缺乏整合現象的總體性描述。目前，我國農村社區教育治理力量碎片化主要表現為：一是治理主體結構碎片化。我國農村社區教育的治理主體主要包括地方政府（市、縣、鄉政府等）、村民委員會、居民委員會、農村企業、農村社區教育機構（社區學院、社區教育中心、成人學校等）、農村中小學校、職業學校、民間社團（民間組織）、志愿者、農村居民個體等。雖然農村社區教育治理主體不少、力量不小，但結構松散，治理力量分散在各主體之間。二是治理資源碎片化。治理資源是治理可利用的一切有利條件。不同的農村社區教育治理主體雖擁有不同塊分割，很難被充分挖掘和整合利用。三是治理行為碎片化。農村社區教育雖然存在多元治理主體，但由于缺乏系統、科學的治理設計，且各治理主體之間還存在權責不清等問題，多數治理主體僅限于被動地履行職責，對被其視為職責之外的事務則抱著“各人自掃門前雪”“事不關己高高掛起”的態度。（二）治理過程公共性不足。公共性既是社會治理的基礎，也是社會治理的目標。社會治理過程本質上是公共性的生產、增強和擴散過程。公共性的內涵很豐富，且具有時代變化特征。一般來說，公共性可以從觀念和行動兩個層面加以詮釋。觀念層面的公共性是特定空間范圍內的人們對維護公共利益的理性共識和價值取向，行動層面的公共性是人們在公共空間就公共議題開展討論和行動。結合對公共性的一般理解和我國農村社區教育的治理實踐，我國農村社區教育治理過程的公共性不足有如下典型表現：一是功利化的治理價值取向。在很多農村地區，包括基層政府、社區教育機構在內的多數治理主體，通常只會努力爭取那些能給自身或當地經濟發展帶來實利的社區教育項目，按成本—收益的計算邏輯去經營社區教育，只注重技能培訓。的確，農村社區教育要尊重農村居民，特別是農村青壯年勞動力“重實用”的學習特點，但無論如何，技能培訓并不是農村社區教育唯一值得做的事。二是治理資源的非均衡配置。教育治理的公共性蘊含教育治理資源配置的平等和均衡。我國農村社區教育治理資源的非均衡配置問題非常突出。其一，從城鄉對比看，受城鄉二元社會結構的影響，我國社區教育形成了城鄉分治的格局。城市經濟較發達，社區教育發展早，投入相對較多；農村經濟社會發展水平普遍落后于城市，且社區教育起步晚、發展慢，投入自然相對較少。所以，城鄉社區教育治理資源配置明顯不對稱。其二，從農村教育系統內部橫向比較看，農村地方政府普遍重視舉辦正規的學校教育，尤其是義務教育。特別是取消農業稅后，農村地方政府的財力嚴重不足，能夠投入非正規的農村社區教育的經費有限。其三，從不同農村地區之間相互比較看，地方政府、農村企業、民間社團、志愿者組織等，更愿意支持條件好的農村地區。治理資源的非均衡配置以及由此產生的“馬太效應”，嚴重遲滯了農村社區教育公共性的擴散。三是治理過程缺乏相關治理主體的參與。在我國農村社區教育治理實踐中，治理制度的供給、治理方案的設計、治理內容的安排、治理工具的選擇等主要在政府，其他治理主體，如村委會、居委會、農村企業、民間組織、農村居民個體等，參與農村社區教育治理決策的機會比較少，難以實現對治理過程的民主監督。一方面，政府扮演了單一治理主體角色，其他治理主體在治理過程中實質性地全員缺位、全程缺位；另一方面，政府之外的其他治理主體，也缺乏主動參與農村社區教育治理的意愿和能力。（三）治理績效不佳。治理成效的好壞可以從服務供給水平的高低上得到直觀體現。總體上看，我國農村社區教育的治理成效不容樂觀。一是農村居民對農村社區教育的滿意度普遍較低。有調查表明，這種情況即使在經濟較發達、社區教育發展較早的農村地區也不少見。二是農村社區教育存在巨大的供給缺口。近年來，盡管我國農村社區教育規模在不斷擴大，但總體規模小，社區教育體系的“神經末梢”并沒有延伸到廣大農村地區，還不能惠及多數農村人口。三是農村社區教育有效供給嚴重不足。我國多數農村地區的社區教育辦學條件簡陋，缺乏師資、教學場地、圖書、實訓設備等，只能“以供定需”提供一些低水平、低層次、低成本、無特色的社區教育服務。這樣的服務供給大多是一種低效甚至無效的“過剩供給”。與此同時，鄉村振興所需要的教育培訓，如農產品網絡營銷、生態環境保護、物聯網技術應用、新型職業農民培育、文明鄉風傳承、民間工藝等，雖然廣受歡迎，卻又存在嚴重的供給不足。

二、農村社區教育治理困境之因

（一）治理觀念偏差。無論是在理論上還是在實踐中，我們對農村社區教育還存在諸多治理觀念的偏差。一是實用至上。長期以來，我國農村社區教育發展受實用主義成人教育理論的影響較為深遠，社區教育被窄化、矮化為一種實用的技能培訓，各方治理主體大多是基于實用主義的行動邏輯，對農村社區教育進行“選擇性治理”。二是政府全能。改革開放以后，隨著農村社會的轉型發展，農村地方政府逐漸取代了原來的村社集體，成為農村教育最主要的生產者、供給者，“教育是政府的事”已固化。三是利益本位。隨著農村人口流動性增強、外源性力量的強勢介入等，異質型的農村社會日漸利益分化。在集體觀念淡薄、利益共識難以達成的情形下，一些治理主體僅基于自身的利益考量，以機會主義的行動策略“靈活”地參與農村社區教育治理，只想利益均沾卻不愿共擔風險。四是城鄉分治。近年來，雖然我國加速推進城鄉一體化進程，但城鄉分治的格局并沒有發生根本性改變。受制于城鄉分治的慣性思維，“農村社區教育農民辦”在一些人眼中是理所當然的事。五是輕質重量。我國農村社區教育迄今依然存在巨大的供給缺口。由此，擴大規模也就成為多數農村社區教育治理的“優先選項”。在不少農村社區教育工作者看來，“有沒有”遠比“好不好”更重要，應“以規模求生存”“先發展后治理”。觀念是行動的指南，治理觀念偏差是農村社區教育治理常常陷于困境的深層次原因。（二）治理制度建設滯后。制度是治理的基礎，治理過程是制度化的實踐過程。我國農村社區教育治理中的種種問題，大多可以從治理制度建設上找到成因。一是制度體系不完善。我國迄今也沒有頒布專門的《社區教育法》，社區教育的目標、性質、辦學主體資格、辦學基本條件、主要功能等都還缺乏明確具體的法律規定。雖然近年來國家和各級地方政府出臺了不少社區教育政策，基本形成了較為完善的社區教育政策體系，但沒有形成與之相配套的、以具體制度安排為支撐的制度體系，以致原則性、抽象性的政策規定難以在實踐中得到有效執行。此外，政府各部門之間往往分工有余、協作不足，農村社區教育具體制度安排之間存在矛盾與沖突。二是制度執行力不強。制度執行力一般指正式制度能夠被落實的程度。制度的實踐品格只有在制度執行中方能顯現，執行是其生命力。在農村地區，由于社區教育不被重視，社區教育制度執行不力的問題尤為突出，背離了制度設計的初衷。（三）政府單中心治理慣性。20世紀90年代以來，我國農村社區教育經歷了由無到有、規模逐步擴大的發展歷程。不可否認，在這一發展歷程中，農村集體經濟組織、中小學校、鄉鎮企業、民間社團等，也在一定程度上參與了農村社區教育活動，支持了農村社區教育的發展。不過，這種參與大多具有偶發性、片段性，是一種力量分散、支持力不足、形式大于實質的表層參與，由此農村社區教育治理逐步陷入了“政府單中心治理”的路徑依賴，至今仍表現出強大的運作慣性，主要體現為：從管理上看，我國農村社區教育的管理組織是各層級的社區教育委員會，其成員主要由相應層級政府各職能部門的主管領導和工作人員構成，決策權由政府實際掌控，具有明顯的行政管理屬性。從辦學主體看，地方政府是農村社區教育最重要的辦學主體。社區學院、社區教育中心、成人學校等都是由政府舉辦或依靠政府舉辦，是政府教育職能的自然延伸。從經費投入看，盡管我國農村社區教育的經費投入非常少，但其最主要的來源渠道還是地方政府的公共財政投入。企業、社會組織、個人等愿意資助正規的學校教育、科學研究、慈善事業等，卻很少為農村社區教育投入人力、物力、財力。政府過去是、現在依舊是農村社區教育經費投入的最大主體，甚至是唯一主體。這種政府單中心治理相對封閉，必然導致我國當前農村社區教育治理出現諸多問題。

三、農村社區教育治理的破困之策

（一）以治理新理念引領農村社區教育治理改革。思想決定行動。要破解農村社區教育治理之困，首先必須解放思想，以治理新理念引領農村社區教育治理的改革實踐。一是以人為本。農村社區教育治理必須堅持以人為本，以價值理性統攝工具理性。農村社區教育應為農村居民營造良好的學習環境，以現代公民教育為重點，培養農村人口的學習意愿和自主發展能力。“授人以魚不如授人以漁”，農村人口只有具備了自我發展能力，才能真正成為鄉村振興的主力軍。二是統籌治理。統籌治理需要撤除城鄉區隔的制度藩籬，把城鄉社區教育納入區域經濟社會發展規劃，堅持公平的政策倫理，統籌制定城鄉社區教育發展規劃，均衡配置城鄉社區教育資源，動態調整城鄉社區教育的空間布局結構，加速推進城鄉社區教育一體化進程。三是協同治理。協同治理是在法治、德治的基礎上，多元主體發揮各自專長和優勢，通過民主協商、合作行動，實現對農村社區教育的多元共治。四是整體治理。即堅持工具理性與價值理性、個體利益與集體利益、短期利益與長遠利益相統一，克服短視化的政績觀、績效觀，著眼大局、放眼長遠，實現農村社區教育治理對個體和社會和諧發展的整體價值。五是精準治理。也就是要克服傳統農村社區教育粗放式管理的弊端，以“精準化”理念推進農村社區教育的治理模式創新。（二）以制度改革優化農村社區教育治理環境。農村社區教育治理改革是一項系統改革，涉及目標、主體、項目、資源、課程、師資、設備、制度等。而在眾多要素中，制度的重要性位居首位。一是創新農村社區教育治理制度。其一，建立農村社區教育歸口管理制度，明確界定各主體的管理權限、職責及相互關系，消除管理的模糊地帶、真空地帶，徹底改變農村社區教育“人人可以管、事事無人管”的亂象。農村社區教育的歸口管理宜因地制宜、分類施策，頂層設計與地方創新相結合，鼓勵、支持條件比較成熟的地區先試先行。其二，建立以政府投入為主、其他利益相關者（企業、民間社團、村民委員會、居民委員會、居民個體等）共同分擔的農村社區教育經費保障制度，明確劃分國家和地方各級政府之間、各利益相關者之間的經費分擔比例、分擔方式與分擔責任。中央財政應加大對貧困地區、經濟欠發達地區、偏遠地區以及少數民族地區的社區教育專項財政轉移支付力度，為廣大農村人口提供均等化的社區教育服務供給，增強農村社區教育的普惠性、公益性。其三，建立農村社區教育工作者隊伍建設制度，重點解決好農村社區教育工作者的培養、聘任、職稱、培訓、待遇、退出等問題，打造一支勝任社區教育工作、專兼結合的農村社區教育工作者隊伍。其四，建立農村社區教育資源要素市場化配置制度，積極培育統一、開放的城鄉社區教育市場，充分發揮市場在農村社區教育資源要素配置中的決定性作用。其五，逐步擴大政府購買農村社區教育服務的種類和范圍，對農村社區教育服務供給實行“非禁即入”的負面清單制度，激發市場主體和社會組織參與農村社區教育治理的積極性，增強治理的內生動力和活力。其六，建立農村社區教育的學分銀行制度，承認學習者的先前學習經歷，科學制定農村社區教育的學分認定、積累、存貯、轉換、承兌的具體標準和實施辦法，在非正規教育與正規教育之間搭建靈活、便捷的鏈接通道。其七，建立農村社區教育成果轉化制度，農村人口把參與社區教育培訓所獲得的知識、技能、方法、態度、價值觀等轉化為推進文明鄉風建設、農業增產增收、農民就業創業的實踐行動，增強人民群眾的獲得感，提高農村社區教育的吸引力。二是完善和優化農村社區教育治理的制度結構。制度不是單數是復數，是一個關聯性、結構性的存在。一方面要加強對農村社區教育治理實踐產生直接影響的“核心制度”建設，如歸口管理制度、經費投入制度、資源共建共享制度、質量評價制度等；另一方面要加強與之配套發揮作用的“外圍制度”建設，如戶籍制度、就業制度、信貸制度等。同時，還要注意部門之間制度設計的協同性，以期發揮制度的整體功能。制度固然重要，在創新、完善制度的同時，還要不斷強化制度的執行力，讓好制度產生好效果，在制度執行中彰顯制度的價值和生命力。（三）以共同體思維合力推進農村社區教育有效治理。“政府單中心治理”遵循的是一種傳統的行政思維、線性思維、單向思維邏輯。顯而易見，它已無法應對“新四化”（新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化）背景下，精準扶貧、鄉村振興、社區治理創新等對農村社區教育發展的新挑戰，無法滿足農村人口對公平、均衡、優質社區教育服務日益增長的新需求。為此，我們必須打破思維定式、轉變思維方式，樹立共同體思維，著力構建農村社區教育治理共同體，以共同體的結構性力量破解農村社區教育的治理難題。以共同體思維合力推進農村社區教育有效治理，直觀地表征了農村社區教育“治理共同體”與“有效治理”的內在邏輯聯系。“治理”意味著多元主體以平等身份，通過民主協商、合作行動，共同管理公共事務，以期最大限度地增進公共利益；“共同體”意味著多元治理主體相互依存、休戚與共、和諧共生；“有效”則要求治理過程與結果要讓各方治理主體、治理客體都滿意。治理共同體是目標、價值、利益、信任、責任和情感的統一體。構建農村社區教育治理共同體的重點工作應包括：一是通過政策宣傳、輿論引導、政府主動作為等舉措，培育各方治理主體的共同體意識，維護整體價值、共同利益，保障農村社區教育治理的公共性；二是建立對話機制、暢通溝通渠道、搭建交流平臺，加深各方治理主體之間的相互理解和信任，織密織緊情感紐帶，增強治理共同體的向心力、凝聚力；三是加強共同體制度建設，以制度明晰各方治理主體的權利和義務，約束治理行為、規范治理秩序；四是開展務實的合作行動，在實踐中積累治理經驗、提高治理能力。（四）以精準治理提升農村社區教育治理能力。黨的十八屆三中全會對全面深化改革做出了總體部署，提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的新目標。黨的十八屆五中全會又進一步提出要“加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的治理格局”。黨的四中全會更是在黨的歷史上首次把推進國家治理體系和治理能力現代化作為鮮明主題。所以，農村社區教育治理改革應緊扣時代脈搏，與時俱進，通過“精準治理”有效提升治理能力。“農村社區教育精準治理”是指問題精準、對象精準、內容精準、項目精準、措施精準、評價精準、成效顯著的一種農村社區教育治理新模式，是社會治理精細化、精準化政策語境下的農村社區教育治理模式的重大創新。農村社區教育的精準治理需要重點從以下幾個方面發力：一是堅持問題導向和需求導向相結合，在精準識別農村社區教育發展“真問題”和農村人口教育培訓“真需求”的基礎上，精心制訂精細化的農村社區教育治理方案。精細化的農村社區教育治理方案應包括精微的需求識別、精確的治理目標厘定、精密的治理流程再造、精益的產品生產、精細的服務供給和精準的服務質量評價等核心內容。二是農村社區教育應精準對接鄉村振興的發展項目，并實施“項目制治理”。為實施鄉村振興戰略，中央和各級地方政府都配套實施了一系列鄉村發展項目，如精準扶貧、村容整治、生態牧場建設、民族特色文化傳承、智慧農業、鄉村工匠培育等。農村社區教育發展應抓住鄉村振興這一重大的歷史契機，通過與這些發展項目的精準對接、雙向互嵌，深度融入鄉村振興。與鄉村振興發展項目實現精準對接的農村社區教育，應尊重項目的實施特點和運作邏輯，大力實施項目制治理，以實現多樣化、個性化的農村社區教育服務供給，并充分利用市場競爭機制，有效提高治理資源的配置效率。三是以機制創新推進農村社區教育的精準治理。任何治理創新都必須構建與之相應的實現機制。農村社區教育精準治理的機制創新，應重點包括以人民為中心的價值判斷機制、農村人口社區教育需求的精準識別機制、各方治理主體的利益表達和協商溝通機制、合作行動機制、以區域為范疇的治理資源整合機制、以服務質量為核心的多元評價機制及基于大數據應用的科技支撐機制等。農村教育是我國的教育的“短板”，農村社區教育則是“短板”中的“短板”，尚缺乏成熟的治理經驗可資借鑒。但可以預見的是，隨著社會形勢的發展變化，我國農村社區教育治理還會遭遇新難題。面臨新的挑戰，我們應始終堅信，改革創新是化挑戰為機遇的唯一正確路徑。

作者:張勝軍 孫建波 單位:江蘇理工學院教育學院