我國教育制度變革研究論文

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[摘要]改革開放30年來，中國教育改革取得了巨大的成績，但同時也產生了一些教育問題。由于教育制度變革的滯后，使學校教育存在嚴重的市場化現象、行政化現象和不公平現象，這些問題阻礙著我國教育的健康發展。教育改革要能夠支持教育的更深一步的變革，首先必須探索教育制度變革的方式。

[關鍵詞]中國教育；教育改革；制度變革

30年的改革開放，中國教育發生了巨大變化，這既是教育改革與發展的時期，也是一個多種教育問題累積群發的時期。在過去的30年間，我們普及了九年制義務教育，基礎教育的條件發生了巨大的改善；高等教育的規模擴大了數十倍，實現了高等教育的大眾化；我們推行了新課程改革，在教育的內容和教學方式上取得了重大的改革成果。

但是，我們也看到，在社會范圍內，教育改革的呼聲也越來越高，一些教育問題也越來越突出。比如，義務教育中的教育不公正和教育不公平的問題，教育亂收費問題；青少年學生教育環境和生存環境的惡化問題；青少年的道德教育問題；應試教育與學生的學業負擔過重的問題；學校對學生嚴厲的監督和懲罰問題，等等。雖然這些問題一直是教育改革的熱點問題，但在教育改革中，這些問題不但沒有消減，反而越來越突出。其根本的原因是這些問題沒有被當作教育改革的根本任務，不僅教育改革的方向發生了偏差，而且追求正當的制度性的變革是缺失的。

本文試圖在肯定30年教育改革成績的基礎上，反思我們當下的教育現狀，探討中國教育改革需要進一步突破的問題。

一、學校教育的市場化現象

所謂教育的市場化，其實就是把教育事業、教育機構看作是謀取經濟效益的機構，把教育看作是一種產業，一種可以以市場化方式運作的資源、一種具有經濟收益的經濟活動。產業化和市場化就是要把教育活動轉變成為經濟活動。

教育的產業化和市場化是中國教育改革過程中的重要選擇。教育的產業化和市場化在中國是不爭的事實。學校教育活動已經潛在或顯在地演變成一種教育或學校經營教育經濟的手段。

教育市場化現象體現在以市場的態度對待教育。我們在學校教育改革過程中，把學校教育理解為一種經濟過程，推動教育市場體系的建設，“提供以學校教育和課堂教學工作為內容的專業服務”“要樹立市場經濟的經營理念”“要提高教育經營效益”。在教育產業化和市場化的浪潮中，因為學校是具體的承載教育活動的主體，所以制度性地讓學校以產業化和市場化的方式轉變教育活動是關鍵的一步。從高等教育到基礎教育，幾乎所有的學校都在尋找和利用機會，獲取經濟的收益。各級政府和教育行政部門運用各種方式推進這一教育的市場化和產業化。

教育產業化與教育市場化聯系在一起。這一過程具體表現為政府將一些公共教育資源顯在或潛在地市場化。以產業化或市場化的方式運作公共教育資源，變相地實現交易關系，比如，地方行政部門暗中操縱的擇校費的問題。雖然家庭存在優質教育的需要，但是政府的義務是怎樣均衡或平等公正地配置教育資源，而不應當是利用家庭的教育需要變相出售優質教育資源、獲取巨額的經濟利益，政府操縱了優質教育資源，把這些資源潛在地市場化，賺取利益。從這個角度看，政府不會積極解決教育均衡發展的問題，反而一定要形成學校的金字塔結構，這樣才能構造一個“教育市場”，才能把那些愿意購買優質教育的人吸引到這樣的結構中來。實際上，把公共教育資源潛在地市場化是一種普遍現象，只是方式不同而已。

那些市場化或者產業化的都是長期享受國家的公共資源特殊照顧的重點學校。這些學校通過資本運作，擴大了所謂的辦學規模，而把公共資源轉化為群體利益或者個人利益，他們通過名額限制，招收高價擇校生，國家的公共教育資源變成了獲取非公共利益的手段。教育已經不以教育價值的實現為使命，而是以獲取最大利潤或利益為辦學或辦教育的目的。

“教育的產業化”或“市場化”反映了一種非常明顯的教育取向方式的偏差。由于不是從公共教育的立場出發辦教育，國家的公共教育系統發生了重大的轉向，使那些公立的重點學校成為在市場中競相獲得利潤的“產業化或市場化”學校，學校之間在“尖子”生源和利潤上相互競爭。這導致相關的教育重大決策和辦學方向忽視了公共領域和教育的公益目的，教育事實上向優勢群體開啟了更多的利益之門，這已經為社會正義和社會平等帶來巨大的不良影響，造成了一個嚴重不公平的教育體制。

在一個已經存在等級分化的教育中，教育看起來會為每個人提供平等的機會，但事實上，教育更加青睞那些能夠為學校獲得聲譽或經濟效益的人，教育機構和學校因此把學生作為獲利的工具，分等級、分身份地進行對待，這事實上潛在地消解了公民身份平等，存在身份歧視，擠壓了那些最為無助的人們獲得平等對待的公共空間，把他們排斥在公共教育資源或公共利益的平等享有的權利之外。

在我國，教育和學校本身變成一個消費市場，知識和教育被商品化，學校和教師的教育教學活動也被商品化。學校教育以各種方式適應消費社會的需要，也適應個人對未來消費生活的期望。學校教育的消費化使得學校專注于面向家庭或個人消費者的消費欲望和需求，使得學校單維度地理解教育的使命，而忽視了教育的公共使命。

學校教育消費化的后果是把作為公共生活實踐也就是公共事務的教育，看作是被消費的商品，從而湮沒了教育的公共性，教育只是適應消費集團的需要，而不去考慮教育的公益性質，不去考慮教育作為公共善舉應當做什么。這樣，教育本身的公共理性是缺失的，教育是如何促進公共利益的成為無關宏旨的問題。在教育市場化的過程中，學校兩極分化，重點學校成為消費者追捧的消費商品，因此成為權勢階層或富裕家庭的特權教育，造成嚴重的教育不公現象。消費化看起來會為每個人提供平等的消費機會，事實上卻擠壓了那些社會弱勢群體獲得教育的空間和機會，由此而潛在地強化了他們的弱勢地位。這樣，教育既失去了為公共利益貢獻自己力量的公共性，又失去了對社會弱勢群體的關注，這就是教育正義沒有體現反而惡化的現象嚴重的原因。

教育是公共實踐，屬于公共利益的實踐。我們教育的這種“市場化或產業化”放棄了教育的公共性，學校和教育的公共意識和公益意識日漸薄弱，使得教育和學校失去了公共價值的規范。同時，學校教育的產業化和市場化也導致政府或學校以獲得經濟價值為取向，這樣就損害了教育的內在價值，有利于經濟回報的事情就做，無從獲得經濟利益的事情就不做，從而使得學校教育的發展唯錢是瞻，教育的扭曲在所難免，從小學到大學，無不如此。

教育是公益事業。政府不能通過教育來直接謀取經濟利益，不能把教育看作是出售的商品或者準商品。國家對于舉辦教育承擔著根本的義務，對于義務教育是如此，對于非義務教育，國家也不能完全將其推到市場，因為學校教育包括非義務的高等教育，與共同體的公共利益的豐富、與共同體的公共福祉聯系在一起。國家共同體依靠教育謀取的是社會利益和公共利益，是社會資本，而不是經濟利益或者經濟資本。如果僅僅以市場的觀念看待學校教育，那就是僅僅看重學校教育的經濟利益，這不僅會錯誤地看待學校教育的發展與變革，而且也會錯誤地看待政府的教育行為，政府通過教育市場運作，從而減少教育的投入，表面上看起來這是市場效率，實際上是國家責任和義務的卸責。

教育的產業化和市場化帶來的最大問題是國家的教育責任削弱、教育價值的扭曲以及教育不公正現象的嚴重，這已經成為我們教育改革的嚴重阻礙。

二、學校教育的行政化現象

改革開放以來，伴隨著國家經濟建設的逐步發展，學校教育也逐步回歸到教育上來，“”時期極“左”政治意識形態對于教育的影響逐漸減弱，學校教育的內容逐漸走出了極左政治及其意識形態控制，課程逐漸擺脫了以“政治內容”為中心的特征，學校教育的活動也逐漸擺脫“政治掛帥”，落實到“智育”活動上。這可以說是我們學校教育改革的一個進步。

但是，學校教育的行政化現象(變相的政治化)依然存在，并且愈演愈烈。所謂學校教育的行政化，是指學校教育的進行以及組織建立在政府嚴格的行政掌管和控制中，一切以政府的行政意志為轉移，而且為了應對外在的行政化，學校教育的內部組織結構也行政化，也以行政指令來決定教育和教學。外在的行政機構掌握著教育的方方面面，從課程內容到教學方式，從學校管理到教師的教學，從教學的評估到學校考試制度，等等，這是中國教育從大學到小學一種獨特的體制。這種體制構成了學校唯行政意志為上，一切以服從行政意志為轉移。

政府行政權力通過各種方式對學校教育進行控制。一是過度集中的政治權力控制學校教育，決定學校教育的內容，決定或指導學校教育活動。二是伴隨著經濟的發展，政府行政通過經濟方式控制學校教育，以各種“工程”“行動”通過經濟資源的操作，把學校教育吸納到政府強大的控制之中，學校為了獲得更多的經濟支持，也迎合政府的意圖和要求。結果，政府的行政意志主宰了教育，而教育自身的目的、價值和方式被拋在一邊，行政意圖僭越教育的價值，有時候政府的行政任務超越了教育本身應當實現的任務，行政利益壓倒了教育使命。三是行政通過各種方式創造新的控制方式，進一步強化行政控制權力，特別明顯的是行政制定多種以行政為取向的學校評估，根本不顧學校教育內在的特殊性。對學校教育進行不合教育價值的強制性的規定、干預和約束。其實，在中小學各種各樣的不合理評估也存在，在這樣的評估威權中，學校不得不就范，不得不按照行政規定好的固定套路辦教育，不得不按照行政的意圖開展教育教學活動，而不管符合不符合教育的價值和目的。這樣的評估進一步強化了政府對于教育的“領導權”和“控制權”，進一步使得中國的教育成為以政府的行政為中心的教育，行政對于教育的控制越來越牢固。這造成了學校以服從行政意志為首要任務的現狀，教育的價值被扭曲在所難免。教育行政化的另一種表現是學校教育內在的運行也行政化，不僅在學校的內部組織上是如此，而且教育活動的開展也是以行政指導、控制的方式進行。高等教育和基礎教育莫不如此。學校教育由各種科層制的行政力量所控制，導致行政權力大于教師權力和教學權力，或者以行政思維推行教育活動，造成教育教學與行政的隔離，學校官本位化，作為學校教育的主體力量——教師隊伍處于各層行政權力的監控、處置、擺布和“領導”之下，作為受教育者的學生也處于隨意地被監視、被控制、被安排和被“領導”之下。這樣的行政化，往往從行政意志出發安排各種教育事務，忽視了學校教育活動的特點，也無視教師和學生學校生活的獨特性。學校像官僚體制一樣，層級分明，服從領導。

政府的行政權力是公共權力，本來應當進行的是公共服務，而不是擔當教育的“決定者”和“領導者”。政府無法決定教育的一切，因為政府不是萬能者，它不具備通曉教育的一切因素的能力；不能夠完美地設計學校教育的一切過程。政府的行政權力重要的是提供教育所需要的外部條件與環境，如教育所需要的資金、設備、校舍以及支持性的社會環境和自然環境。政府正當的干預和評估是必要的，但是必須要建立在符合教育價值和教育目的上，同時，符合教育的公共利益，也符合學生的教育利益上，政府的干預不能潛在地破壞教育的價值，不能損害教育的內在使命，不能違背教育的規律和教育的本質。

教育的政治化和行政化是我們教育改革所忽略的一個大問題，已經嚴重制約中國教育的健康發展。政府行政化地對教育嚴格控制的手段，使得教育的獨立性和自主性缺失。教育不僅淪為經濟的工具，現在也淪為行政化的附庸。教育具有獨特的價值目的，這一價值目的的實現要求教育不能受任何一種完備性思想的控制，也不能受外在于教育的行政權力或目的的強制，教育自身具有獨立性和自主性，具有獨立的來自自身屬性的規范原則，如果違背了教育的這一獨立性和自主性，教育的目的與價值就可能被扭曲，教育就會偏離它應然的方向，發生制度性危機。

學校教育的行政化要求學校以及教育工作者服從行政指令，以行政指令代替學校及教師對于教育活動、教育情景以及教育內容的行動規范和實踐判斷力，使得學校教育隸屬于行政力量，使得教師的主體化的教育行動隸屬于行政規定的程序，學校與教師的自由與自主權被取消，這使得中國教育的主體精神喪失，學校辦學的主體權利不存在，學校在行政體制的約束下，千篇一律，沒有自己獨特的精神氣質，也不可能自發自主地進行教育創新和學校文化的創新。

同時，由于教師完全處于行政權力控制的底層，教師作為教育者的主體性被削弱。教師專業工作的自主性、判斷力和選擇權等被貶低，教師只有唯命是從，循規蹈矩，按部就班，教師工作的創新被扼制，被“行政化指令”規矩得沒有了一點個性發展的空間。教師的“教”完全制約于行政化管理的藩籬，教師只有放棄自己的教育信念和教育理想，放棄自己的教育探索。所以，教育行政化也使得中國教育的創新難以產生。

行政化的學校教育是我們教育改革長期的瓶頸，如果我們要深化教育改革，首當其沖的不是教育內容的改革，而是對行政化這樣的不良制度的改革。

三、學校教育的不公平現象

改革開放以來，中國教育事業發展雖然非常快，但是教育不公平現象愈來愈嚴重。從制度性因素來考慮，中國教育的不公平現象，反映在重點學校制度和教育資源分配制度上，也反映在我們的教育投入制度上。總體上說，我們的教育存在制度性的不公平現象，這就是在教育經費投入、教育資源分配和教育機會分配等多方面，重視重點學校，而忽視非重點學校，重視城市，而忽視農村，重視學習成績好的學生，而忽視甚至排斥學業平平和學業成績差的大多數人，造成公共教育的不公平現象。

我國基礎教育中的重點學校制度的顯著特征，就是把少數學校樹立為重點發展、培養尖子學生的國家重要教育基地，國家在經費投入、師資建設和招生等多方面進行重點保障，重點學校在權力、資源上更有獲取的優勢，更多地得到政府的支持。重點學校制度設計之初的目的是為國家迅速地培養高端人才，這一目的在強調改革開放發展經濟的背景中被合理化。重點學校制度使得基礎教育成為一種選拔性的教育，強化了考試制度，突出了學校的選拔功能。基礎教育如何發現能夠成為高端人才的尖子學生，如何把學習成績好的學生送到重點學校、重點班級成為舉辦教育的核心任務。

重點學校的制度層層設置重點學校，加劇了基礎教育領域內部資源配置的失衡，導致在地區內、區域內學校之間差距的拉大，通過公共財政、教育政策等促進重點學校建設制度性地制造了學校等級，造成了一大批基礎薄弱的“差校”，造成了學校的分化，也造成學生發展、學生身份的分化，更是造成了中國公共教育獨有的以巨額高費擇校的現象。這種把學校、學生分為不同等級，選拔少數“尖子”的教育制度，形成了以精英主義為特征的基礎教育體系，形成了競爭重點學校、重點班級的競爭型教育結構，也導致了以“應試教育”為本的選拔尖子學生的學校教育目標。

在國家公共教育體系中，政府集中優勢資源重點扶持少數學校，而忽略多數非重點學校(農村地區薄弱學校更多)，通過國家政策和教育制度實行學校分層，造成等級化的學校教育體制，這是不公正的。因為這種等級化的體制強化了重點學校、重點班級以及重點學生對有限的教育資源的占有，把多數學生納入教育資源薄弱的學校，基礎教育變成了“選材廠”。大多數人的教育資源、教育機會與教育權益是受剝奪的，是欠缺的，給他們的人格自尊造成打擊，給他們的發展前景和生活前景造成嚴重影響，也給他們參與社會合作的意愿和能力造成貶抑。因此，國家在教育制度設計上，不應當判斷哪一類學生具有更高的社會價值從而給予更多的資源；不能判斷哪一類型的教育更有價值，更值得投資。因為這樣的制度設計會導致教育和社會的不公正，從而給社會的發展帶來更大的損害。

由政府的制度和政策控制的公共教育資源的不公平分配，是必須要改革的。因為這樣的教育資源分配不利于社會整體的發展，不利于社會公共福祉的增加，也不利于教育本身的發展。以重點學校、重點班級和重點學生為代表的精英主義教育體制，雖然產生了一批所謂的“名校”，但其實是一項錯誤的制度選擇。學校巨大的等級差異形成了等級化的公共教育體制，形成了一個不公平的教育體制，這不利于公民平等地接受公共教育和提高素質，不利于社會公正的提高和教育公正的實現。

忽視社會公正和教育公正會對教育改革造成更為嚴重的后果，使教育本身的道德危機增大，在社會上產生對公共教育的信任危機。

我國教育改革面臨的一個重要問題是在教育制度的改革中輕視、忽視乃至回避了教育公正的問題，采取了效率優先的指導原則。我國教育改革的一些根本問題基本上都是在忽視教育公正之后造成的。城鄉教育資源以及教育投入的巨大差異、流動人口的子女教育受重視不夠、城鄉貧困人口因經濟困難而失學的問題，重點學校和薄弱學校的差異問題、擇校問題以及學校對部分學生的教育歧視問題，學生的生存狀態不良問題、學生的教育中的各種基本權利不受尊重問題，等等，都是由于缺失教育公正而造成的。

所以，進一步的教育改革必須重視教育公正和公平問題，這不僅僅是教育經費投入和均衡發展的問題，我們必須改革教育制度設計上的精英主義原則，必須把效率原則置于公正原則之下，必須追求整體上實現教育公正的原則。教育公正不僅涉及公共教育資源的公平投入，不僅涉及教育的不同地區的均衡發展，不僅涉及宏觀的教育制度的基礎性原則，而且涉及一個教育制度是否從根本上保證每個人平等的基本權利，即涉及制度的正義問題。

面向教育公正和公平的教育改革無疑是非常困難而復雜的，這樣的改革涉及的是教育制度的根本取向，但是如果教育改革要進一步深入并且對于中國社會文明建構起到積極意義，走向教育公正的改革必須進行。

中國教育改革缺乏關鍵性的制度變革，從而使得教育改革缺乏制度的支持，教育改革只能進行一些旁枝末節的改革，教育改革的收益和受益不高。制度性問題得不到解決，教育改革由于受外部制度環境的制約，又好又快的發展就會受到阻礙。