體制創新推動教育績效增長論文

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摘要：在闡述公立高校辦學體制中存在的一些突出問題的基礎上，論證了公立高校股份制辦學是解決問題的重要路徑，提出了公立高校股份制辦學的具體設想和股份制改造的資本運作。

關鍵詞：公立高校；公立高校股份制辦學；辦學體制

合理有效的高校辦學體制是我國高等教育市場體系運行的基礎，體制上的創新能從根本上推動教育績效的增長。公立高校股份制辦學就是用較高效率水平的高等教育辦學體制代替較低效率水平的高等教育辦學體制的理論思考。

1公立高校辦學體制存在的突出問題

1．1現實矛盾：公立高校運行機制與市場經濟體制之間存在諸多矛盾

在我國，國家或各級政府既是投資者，又是辦學者，還是管理者，這種高度集中的辦學體制與計劃經濟實現了最緊密的結合，但與市場經濟存在很多沖突，主要表現在以下幾個方面：

（1）市場經濟是一種開放經濟，要求融進一切愿意參與市場運行的主體。而我國公立高校是國家供給型的封閉的辦學模式，市場經濟要求公立高校走出封閉，參與市場經濟相關活動，盡可能多地釋放高等教育的知識能量和技術能量。

（2）市場經濟是一種多元經濟。我國公立高校的投資體制單一，是由國家包括各級政府以財政撥款直接出資辦學，這與市場經濟發展的多元經濟明顯不協調。

（3）市場經濟是一種具有獨立的市場主體的經濟。而我國公立高校實際上相應的辦學自主權很少?！皬谋砻嫘问缴峡?，我國高等學校已經是一個獨立的法人，但實際上，目前在相當大的程度上，并不具備企業在市場經濟運行中的各種條件。各種有形或無形的限制仍然在制約者高等教育學校作為獨立法人作用的發揮，高等學校的獨立法人資格并沒有在實踐中得到充分的體系和運用”。

（4）市場經濟是一種有效益至上的經濟。而公立高等教育辦學模式高度集中，政府通過行政命令配置教育資源，從而使教育資源配置不能取得應有的效益，并造成了極大的浪費。

1．2產權問題

所有的制度安排中，最根本、最核心的是產權制度。在計劃經濟時期，教育是人人共享的一項福利，產權的概念無從談起。但是市場經濟時期。產權成為必須回答的問題。我國現行公立高校存在著產權問題。

我國公立高校產權抽象化、模糊化、名義化，資本所有權和經營權分離，缺乏實質性產權主體，導致公立高校資產沒有建立有限責任制，從而不能有效維護國有資產利益。就我國公立高校而言，國家是投資主體，是產權終極所有者，學校管理者受國家委托對學校實施具體經營，形成國家所有、社會共有、集體負責，實際上是大家都不能正真負責的局面。另一方面，學校不承擔或者說不直接承擔經營風險，學校經營的盈虧和學校經營者所得無關，在這種情況下，產權制度的激勵約束機制就不能夠或很難對學校經營者發揮作用。同時，由于產權主體單一，公立高校的設立和投資行為都是由政府決定的。這樣就無法吸納其他產權主體，外部資本很難進入。公立高校產權的唯一主體是政府，這種單一的產權結構不是優化的產權結構。

1．3經費問題：教育資金來源狹窄，辦學經費短缺

當高等教育規模逐漸擴大，無論是發展中國家還是發達國家，都不同程度地遇到了教育經費不足的問題。這種短缺一方面是因為公立高校教育財政支出龐大，另一方面也是因為公立高校規模之大，需要用越來越多的資金來支持它的運轉。經費的短缺不僅限制公立高校教育的規模，而且限制了教育在教學質量、科學研究水平等方面的發展。

1．4不能很好應對加入WTO之后的教育環境

面對開放，我國的高等教育，不僅要面向國內市場，而且要面向國際市場。國內各教育機構和國際教育機構之間的競爭將是激烈的。我國現有公立高校的辦學體制顯然是不能應對這種激烈競爭的。如何與國際力量展開競爭，并進而創造自己的優勢，靈活的教育機制、實效的辦學模式是我們所需思考的。

2公立高校股份制辦學是解決問題的重要途經

公立高校股份制辦學就是辦股份制的一系列制度優勢引進公立高校，優化公立高校的教育資源配置。具體地說，把股份制的資本組織形式創造性地運用于籌措公立高校的教育經費，克服辦學經費短缺的問題；把股份制的科學的產權制度引入公立高校，明確公立高校產權主體，調整教育產權結構，實現出資者所有權與法人財產權的分離；把股份制完善的內外治理結構與機制引入公立高校，提高公立高校的經營效率。

具體地說，將公立高校全部或部分資產包括有形資產和無形資產合理地折合成國家股或法人股，在根據學校的發展規劃及股份制改造對股本結構的要求，向有條件的社會團體、基金會、企業及個人等適當發行法人股和社會公眾股，成立一個以辦學為目的的教育股份公司。教育股份公司再投資成立教育股份制高校。教育股份制高校實行董事會領導下的校長負責制，不以盈利為最終目的。各方股東依據所持股份的多少參與教育股份公司的經營決策，并承擔風險，在扣除學校日常開支和教育股份公司年度公益金、公積金、風險保證金等必要要扣掉的費用外，可按實際教育成本收取相應的回報。在教育股份公司和股份制學校存續期間，股東所持股份不能抽退，但可以在規定條件下或范圍內轉讓。

2．1公立高校股份制辦學可以克服公共產權的弊端

公立高校合理的產權安排是其達到資源配置最優化的基本要求。公立高校推行教育份制將引起一系列良性的產權變化。

（1）使公立高校產權主體不再“虛置”，產權主體理所當然是擁有學校股東權的股東。教育股份制出資人所有權和法人財產權的雙重產權結構有利于克服公有學校中普遍存在的產權模糊的制度缺陷。

（2）提高了產權效率。股份制高校以獨立法人的身份擁有獨立的產權，新的產權或更具體的產權——法人產權的出現，存在著雙重產權分離：一是財產的終極所有權和法人所有權在股東和公司之間分離。法人所有權保證了學校獨立地支配和使用法人資產，有效避免了因所有者變動對學校經營產生的影響。二是財產的法人所有權與經營管理權在公司董事會與職業校長之間的分離。這種分離，為職業校長階層的崛起和成長創造了條件。相對于過去真正的“經營者”——職業校長缺位的傳統辦學模式來說，無疑是一個很大的進步。通過以上雙重產權分離，優化了產權結構。

（3）有利于打破產權的單一結構，取而代之的是多元的產權主體所形成的獨立的法人財產權。由于獨立的法人財產權得以確立，產權邊界更加明晰，產權約束更趨硬化，使以自我約束為核心的全新經營機制能真正建立起來。

2．2公立高校股份制辦學可以克服資金短缺的弊端

公立高校通過推行教育股份制可以在短期內迅速籌集社會閑散資金，緩解教育投資短缺。原因是教育股份制具有迅速集聚資本的機制：首先，通過向社會公開發行股票或定向募集資本的方式，向全國乃至世界的投資者招募資本。其次，股份被劃分為若干非常小的份額，所發行的股票面值非常小，大大擴展了集資對象范圍，非常有利于吸引社會上的閑散資金，不久可以把境內游資集中起來，還可以吸引境外的游資流向我國教育領域，為我國公立高等教育打開了一個跨國界的更為廣闊的資金市場。另外，公立高校通過推行教育股份制可以為外國資本的流入提供有效的載體，有利于克服資金短缺的困難，發展國際間的交流與合作。

2．3公立高校股份制辦學更能應對加入WTO后國際教育市場的競爭

高校股份制辦學具有公立眾多優勢：迅速籌集社會閑散資金且提供安全穩定的資金環境，獨特的微觀決策管理體制，明確的教育產權關系，有利于實現資源優化配置，規避風險，明確的學校法人身份等。這些優勢非傳統公立高校辦學模式所能敵。“在教育全球化背景下，教育股份制還是進入全球資本市場的有效組織構架”，不僅有利于吸引外國資本來華辦學，而且“可以增加國內的教育資金供給，以及在投資意義上的乘數效應和增加就業等促進經濟增長的直接作用，更為重要的可以發揮鯰魚效應，有利于改善中國教育系統的整體素質”。因此，公立高校推行教育股份制有利于促進我國公立高校走向國際教育市場，開展國際教育貿易，在全球教育服務市場上擁有更為廣闊的發展空間。

3公立高校股份制辦學的具體運作思路

公立高校股份制辦學無須國家和各級政府增加資金投入，只要對其進行股份制改造即可。目前，我國任何一所公辦高校的固定資產總產值都在億元以上，有條件實現國家控股，使公有制占主體。具體運作思路是：

（1）對現有教育資產進行評估。由政府授權的資產評估機進行資產評估，將總資產減去總負債，剩下的凈資產整體改組為股份普通高校。

（2）建立國有出資人制度。國有出資人對高校具有選擇經營者、重大策略決定、資本收益等權利。政府和學校的關系轉變為出資人和被投資者的關系，而不是領導與被領導的關系。

（3）建立內外部治理結構與機制。股份制高校內部治理結構具體包括股東大會、董事會、執行機構和監事會。通過以上四大機構的權力與職責劃分，形成了權力機構、決策機構、執行機構、監督機構之間相互獨立、相互制約的制衡關系。教育股份制的內部治理機制包括股東大會制、董事會機制、激勵機制。教育股份制的外部治理結構包括與教育股份制有關的資本市場、教育產品市場、職業校長市場、民間評價機構等外部影響要素。外部治理機制的運用在教育股份制的治理中也起著重要作用，主要有證券市場機制、競爭機制、破產機制、銀行機制。教育股份制的內部治理與外部治理是有機統一的。

（4）建立教育資本市場。首先可發行教育債券和股票。符合上市條件的股份制高?？梢陨鲜校瑫翰环蠗l件的可以發行教育債券。其次，建立教育投資基金。教育投資基金的投資方向有：幫助還沒有上市的股份制高校上市；幫助相關教育行業發展，如教育用品、教學儀器生產，學校基本建設等；幫助民辦、私立學校發展；建立教育銀行或教育發展公司。教育銀行或教育發展公司可以對有前途的教育行業進行投資。

4股份制改造資本運作

4．1高校股份制改造資金來源

教育股份制的重要特征之一是產權主體多元化、資金來源的多元化。它包含自然人或企業法人股東投入、政府政策資助投入、學生繳費、銀行貸款和社會捐贈五部分。

自然人或企業法人按發起或募集方式出資認購股份?？捎糜行钨Y產（貨幣、房屋、儀器設備等）和無形資產（土地使用權、知識產權、師資力量等）折價入股作為辦學的啟動投入。在學校存續期間，股東還需按股權比例分期追加投資，用以保證學校具備正常運轉和可持續發展的基本條件。

為鼓勵、引導社會力量參與辦學，政府給予民辦學校土地劃撥、稅收減免、貼息貸款、納入城鄉規劃、減免建設配套費、辦學成本補貼、適度放開教育收費自主權、返還企業投資辦學的所得稅、開放教師資源、教師勞保待遇的一視同仁等政策。這些政策上的資助對股份制高校的啟動是一種很好的投入，應算作資本的一種“隱性”來源。

根據教育成本分擔和補償原則，學生就讀時應向學校繳納一定的學費（是學生為接受教育而必須支付的成本）和建校贊助費（是家庭為子女能夠接受更好的教育服務所付出的額外成本），這是學校形成自我積累和自我發展的前提條件。由于各校辦學成本、教學質量和服務條件上差異很大，收費可適度放開，以能全部支付費用而不賺取過多盈余為原則。一些股份制高校在股東投入后仍存在資金缺口，便用銀行貸款來緩沖籌資困境，這也是一種資本來源。社會捐贈是一類純粹公益性的資本來源，國內目前較為少見。

4．2股份制高校的成本劃分

筆者認為，股份制高校的成本應該分為教育必然成本與附加成本兩部分。教育必然成本指的是學校教育活動所必需的經費支出，如高校的固定資產投放（必須購置的、長期在教育過程中發揮作用的耐用資產的經費開支，如學校的建筑和教學設備的投入）與經常性成本（能夠帶來即時或短時利益，并需要經常更新的消耗品和勞務支出，如書籍、教學與辦公用品、燃料、水電等，勞動者工資與獎金及勞動保險、公務費與助學金等）。教育必然成本要優先保證。如果學校建設資金中還有一部分是向銀行借貸的，應在保證正常教育活動所需的教育必然成本的前提下，用當年盈余來逐步歸還銀行貸款的本金和利息。

附加成本是教育活動以外的，按照經濟運作規律而應承擔的費用支出，是股份制學校所特有的，應參照經濟股份制的做法，核算附加成本。附加成本的支出次序為：風險基金（法定公積金）、法定公益金、股息回報。為避免違反民辦教育“不得以營利為目的”的原則，有些學校采取了不給紅利而給股息的辦法，解決投資者適度回報的要求。在優先保證用于學校正常運轉所需的經費，扣除法定公積金和法定公益金后，如有盈余，才能向股東派發股息。股東可取走股息或轉成股本。股息可根據辦學效益在銀行利率與民間借貸利率之間浮動。這一政策可促使投資者注重質量、成本和效率。

4．3股份制高校的效益分配

目前大部分股份制高校尚未進入效益分配階段，因而關于這一問題，投資者往往心照不宣，而理論界卻眾說紛紜。由于收費標準是按教育成本核算的，若經濟效益明顯，學校在支付了包括籌資成本在內的各種費用以后，年末仍有較多的盈余，不妨從其增值中扣除由于享受國家優惠政策而積累的資產后，把剩余的資產按股東的持股比例分配相應的增值股權，并照增值后的股權派發原定利率的股息，作為對投資者的回報。

公立高校呼喚合理、高效的制度創新。公立高校股份制辦學是路徑之一。公立高校股份制辦學在所有制上繼續保持公有制的特征，在法律形態上繼續保持公立性質，只是在經營形態方面出現了多樣性的良性變革。公立高校股份制辦學是一種適應社會主義市場經濟要求和高等教育全面持續發展需要的新嘗試，它無疑會為公立高等教育辦學體制改革提供有益經驗。

參考文獻

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