檢察體制交流

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黨的十五大曾提出“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”。過去五年中，最高人民法院、最高人民檢察院先后出臺了《人民法院五年改革綱要》和《檢察改革三年實施意見》，分別進行了機構改革，推行了主審法官制、主訴（辦）檢察官制、檢務公開等重大改革措施。這些改革在一定程度上扭轉了一度出現的司法權威下降的局面，但毋庸諱言，老百姓反映強烈的司法腐敗、司法不公、司法效率不高、司法不獨立等問題仍未得到根本解決。

黨的十六大又進一步明確“推進司法體制改革，按照公正司法和嚴格執法的要求，完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度。從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。完善訴訟程序，保障公民和法人的合法權益”。對今后五年司法改革指出了明確方向，筆者現就未來五年檢察改革略談管見。

一、把檢察改革作為司法改革的一部分統一推進

首先，應當看到，過去的檢察改革盡管成就斐然。但縱觀我國整體的司法改革，由于缺乏統一的改革規劃以及明確的改革步驟，以致檢察改革的具體措施在某些方面難以湊效。目前活躍于檢察改革前臺的地方“改革”大多聚焦于具體的訴訟程序，突破現行法律規定的屢有可見，如某地檢察機關在轄區內自行制定試行“訴辯交易規則”。這種違反法制統一性原則的“越權改革”不僅難以保證其成果的實現，而且此舉的隨意性與法制應有的穩定性更是格格不入，這對法律的公信力將產生不可忽視的負面影響。（為此，筆者曾撰文《警惕某些司法改革的負面影響》載于20**年1月13日《中國青年報》）

其次，必須看到，我國的檢察改革面臨著檢察機關與審判機關、立法機關、行政機關之間的資源和權力的再分配。檢察改革是一項龐大的系統工程，涉及到立法、司法、執法的方方面面。檢察改革不可避免地與前述諸多機關因權力重新分配而產生利益沖突，從而導致檢察機關的改革舉措由于得不到相應機關的配合而難以有效施行。如檢察機關的公訴部門試行的“量刑建議權”改革，就會引起審判機關是否侵犯了審判權的爭議。

再次，在現行的國家體制下，檢察機關賴以運作的全部資源，即人、財、物均來源于司法體制以外。這種資源的供給狀態在相當程度上取決于同級權力機關和行政機關所能夠提供的實際條件以及檢察機關與同級權力機關和行政機關之間的相互磋商。讓檢察改革略顯尷尬的是，在檢察資源的取得上，很多的時候是由于當地檢察機關領導與當地行政機關領導們之間的私交而取得，并非是靠制度保障發揮作用。

解決上述諸多問題，筆者認為當務之急必須把檢察改革置于統一司法改革整體之中，在諸多機關協調一致中統一推進檢察改革。也就是說，必須盡快結束最高人民檢察院、最高人民法院各自為戰的司法改革現狀，必須盡快結束司法機關與立法機關、行政機關在司法改革步驟上不盡協調的現象，而應由一個強有力的領導機構和工作機構來組織、協調和推動司法改革。在日本，為統一推進司法改革，1999年6月頒布了“司法制度改革審議會成立法”，便于1999年7月在內閣之下設置了由法學教授、律師、企業界代表及群眾代表擔任委員的“司法制度改革審議會”，由其負責統籌司法改革。審議會的工作主要是調查、分析、綜合意見，最后制定改革方案，使日本的司法改革顯得井然有序，改革舉措有著較強的可行性和統一性。據了解，英、法等國也分別設立了“法律委員會”、“刑事司法與人權委員會”，促進國內司法改革的協調與統一。

結合我國國情，在具體方案上，筆者建議可考慮在全國人大常委會內成立全國司法改革委員會，并在該委員會下設立專家咨詢委員會，其成員由著名法學專家、資深法官、檢察官和律師組成。在具體職能上，新的司法改革領導機構不但要擔負統一組織、領導和規劃司法改革的任務，更要發揮其在國家機構中的強勢地位，以有效的手段來監督司法機關與立法機關、行政機關之間以及司法機關相互之間的改革措施，協調其相互統一，切實可行，并確保各個權力主體在權力調整過程中能順利地完成轉換，從而推動司法改革最終目標實現。

二、檢察改革的具體內容

（一）建立健全符合司法專業特點的檢察官管理制度。

目前，檢察機關的人事管理，是由同級黨委的組織、人事部門參照行政機關公務員的管理辦法來管理的。這一管理的一大弊病是混淆了專業檢察人員和一般公務員的區別，檢察官的管理也被過分公務員化。雖然從1999年開始，全國各地都開展了檢察官的等級評定工作，但從“高級檢察官”到“四級檢察官”這些“業務等級”只是個“虛名”，而參照公務員管理明確的“科級”、“處級”等行政級別對他們才更有意義，因為檢察官的工資、福利、勞保等都由行政職級來決定，而且檢察官的等級評定也是與行政職級相對應的，這不能充分調動檢察官的積極性。

根據《檢察官法》的要求，初任檢察官必須通過全國統一的司法考試后才可取得任職資格。但在換屆選舉中，各級檢察院的檢察長、副檢察長的任職卻沒有嚴格執行這一規定。有的是由其它政法部門調任的，還有的是從行政機關直接調任的，其中有的人甚至根本沒有從事過政法工作也不具備法律專業知識。這種外行領導內行的不合理選任機制，既削弱了法律的尊嚴，也嚴重挫傷了廣大檢察干警的工作積極性。

筆者建議，改革檢察機關的現行人事管理制度，實行檢察官、書記官、司法警察、司法行政人員分類管理，取消檢察官的行政職級，將檢察官的待遇和檢察官等級掛鉤。建立檢察官定期輪崗培訓制度，在有條件的省級檢察院建立檢察官培訓學院。對在職檢察官除一年一度的短期培訓外，每隔5年進行半年期的輪訓。要嚴把檢察官的入口關，檢察官的任命由本院檢察長提名報上級檢察機關批準，逐步建立上級檢察院的檢察官從下級檢察院選任機制。明確規定從具有檢察官任職資格的人員中選任各級檢察院的檢察長、副檢察長，經上級檢察院審核后，報同級人大批準。

同時，疏通檢察人員的出口，對不符合檢察官任職資格的人員，經考核不適合從事檢察工作的人員堅決分流出檢察機關。

（二）實行檢察系統內的上下級垂直管理。

現行檢察機關的設立是和行政區劃管理相一致的，檢察機關的管理也實行分級管理，各級檢察機關的黨組織受同級地方黨委領導，檢察官由同級人大及其常委會選舉和任免，歸同級黨委及其組織部門管理，檢察機關賴以運轉的資源也由同級人民政府及其財政部門劃撥。這種對檢察機關在人、財、物上的分級管理，不可否認地制約著檢察改革的步伐。

這種管理體制的弊端是顯而易見的：首先，分級管理是滋生地方保護的溫床。檢察機關在賴以運轉的司法資源的配置上都有求于當地黨委、政府，如此一來檢察權的行使受制于地方就在所難免了。其次，分級管理破壞了國家法制的統一。從法治運行理論來講，司法受制于行政的一大惡果，就是令司法官員在缺乏必要保障的司法環境下被動地違反了威嚴的法律，司法權力地方化。造成了就國家而言，檢察官只知有地方，不知有中央；就地方而言，檢察官只知服從地方利益的“大局”，而不知服從憲法和法律這個“大局”。再次，分級管理導致了檢察機關司法運作的“泛行政化”。對檢察機關而言，黨委組織的下鄉扶貧要支持，計劃生育要抽調人員，文明機關創建要積極參加，甚至招商引資任務也要完成等等，地方上一些與檢察工作無關的種種活動使得檢察機關疲于應付。還有某些地方政府也“當仁不讓”的將檢察工作納入到政府管理之下，報刊有時出現某某市長對檢察工作下達指示的報道，這豈不有違我國憲法“一府兩院”體制的規定。

從法治的要求講，檢察官等司法官員的上帝只能是法律。特別要提出的是，現行體制導致檢察機關查處貪污、賄賂等案件中，時時受到來自地方的各種干擾，給依法獨立行使檢察權帶來人為的困難。

為革除上述諸多弊端，筆者建議檢察機關應當實行檢察系統內的垂直管理。由于我國幅員遼闊，可以先試行省級以下的垂直管理。同時，為區別各地區級市院和縣級市院的名稱，建議地級市院改稱為某某省院某市分院。

這里，還必須澄清一個問題，實行垂直管理，不是不堅持黨的領導，更不是鬧司法獨立。檢察機關堅持黨的領導，不是一定非要堅持接受同級黨委的領導。應當看到，實行垂直管理后，下級檢察機關的黨組織服從上級檢察機關的黨組織領導，最高檢察機關的黨組織統一服從黨中央的領導。這是在遵循司法管理規律的同時切實加強黨對司法機關領導的最好體現。

在新中國的檢察史上，從1949年12月制定的《最高人民檢察署試行組織條例》規定的垂直管理，到1951年9月通過的《地方各級人民檢察署組織通則》規定的雙重管理，到1954年《人民檢察院組織法》重新規定的垂直管理，再到1978年恢復重建后現行《人民檢察院組織法》規定的雙重領導。可見，檢察機關垂直管理制度并不是今天的獨創，筆者認為，垂直管理遵循了司法公正運行的客觀規律，適應今天司法改革發展的需要。

此外，實行垂直管理后，多年制約檢察工作發展的檢察經費的問題，也將隨著經費由地方財政、中央財政統一支付而迎刃而解。

（三）建立規范、高效的主訴（辦）檢察官制度

主訴（辦）檢察官制度從試行至今已三年有余，但直到高檢院在全國推廣，也是在沒有修訂《人民檢察院組織法》的“尷尬違法”情況下推行的。各地在試行過程中的一些規定、做法也不盡一致。本來實行主訴（辦）檢察官制度是為了改變過去那種審批制、請示制、檢察委員會制等“泛行政化”的運作機制，以便真正建立責權利統一的檢察官辦案機制，充分保障檢察官依法獨立行使檢察權，提高訴訟效率。但在具體實施過程中，由于主訴（辦）檢察官的責權利沒有充分規范明確。在辦案過程中出現了兩種不正常現象：一是遇有復雜疑難案件，主訴（辦）檢察官怕承擔責任，經主訴（辦）檢察官討論后，再提請主訴（辦）檢察官會議討論，還不能決定的再提交科室討論，最后，往往還要提交檢察委員會討論，如此做法反而由過去的三級辦案增加為四級辦案，影響了辦案效率，有違改革的初衷。據統計，某市院去年主訴檢察官辦案組直接決定起訴的案件，僅占全部辦案數的12%。二是由于放權主訴檢察官，又帶來某些主訴（辦）檢察官濫用手中的權力，放縱犯罪，滋生司法腐敗。

筆者建議立即著手對《人民檢察院組織法》、《檢察官法》進行相應修改，制定關于主訴（辦）檢察官的專門法規，統一明確主訴（辦）檢察官的職權、責任、待遇。明確區分檢察權與檢察機關的行政管理權，賦予檢察官對案件的實體處理權。同時，建立有效的監督機構加強對檢察官的監督。在檢察系統內，以地級市院為單位，設立只對上級檢察機關和同級人大負責的派駐檢察特派員辦公室，采取例行審查和不定期抽查相結合的辦法，對各級主訴檢察官所辦案件進行監督，改變過去自身監督乏力的現象。

（四）關于檢察機關的內部機構設置

1、精簡機構，提高效率，建議將檢察機關的現有內設機構分為綜合部門（含現在的辦公室、政工、裝備、研究室、技術）、刑事檢察部門（含審查批捕、審查起訴）、偵查部門（含反貪、瀆職侵權）、訴訟監督部門（含民行、監所）四個部門。每個部門根據職能劃分為若干主訴（辦）檢察官小組。

2、改革檢察委員會。改變現在的檢委會委員從檢察長、副檢察長、部分處（科）長中直接任命的制度，建立檢察委員會委員任職資格制，借鑒學術職稱的評審方法明確規定檢察委員會委員的學歷、辦案年限、辦案數、理論水平等任職條件。設立熟悉各類檢察業務的專職委員，除行使檢委會的職權外，把檢察官考評委員會的職能劃歸專職檢委會委員行使。

3、增設專門的違憲審查機構。隨著我國法治進程的進一步加快，為監督憲法的有效實施，開展違憲審查勢在必行。檢察機關是國家的專門法律監督機關，不能把檢察機關的法律監督僅僅誤以為局限于偵查監督和審判監督。行使法律監督職能的關鍵是對各類違憲行為開展審查，不僅對破壞我國民主選舉制度、侵犯公民民主權利等違憲行為進行審查；對同級行政機關出臺的法規、條例、行政執法行為、增設、精簡機構的行為的合憲性開展審查。可以采取事前備案、事中監督、事后糾正相結合的方法開展監督審查，審查的方式包括調卷、聽證、檢察建議、提起訴訟等，審查的結果向同級人大報告后責令糾正。與此同時，取消現行政府的法制局審查政府行為合法性的職能，因為按照監督制約理論，下級往往無法有效制約上級的行為。

我國的檢察改革需要更為充分的理論準備，需要和整個司法改革統一協調進行，這樣，才能使檢察改革達到革故鼎新的目的，建立公正、廉潔與高效的檢察機制，早日實現黨的十六大提出的司法改革目標。