體制創新范文

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篇1

會計人員管理體制的實質是會計人員的隸屬關系，也就是單位會計機構和會計人員歸誰領導、歸誰管理以及會計人員直接對誰負責的關系。長期以來，人們對會計人員隸屬關系的認識存在以下幾種：

1．會計人員獨立論。

會計人員獨立論是指會計人員獨立于委托者和受托者等利益主體，不受其中任何一方的管理,只受會計準則的約束。該觀點認為，由于委托者的多樣化，各個委托者之間往往存在利害沖突，這種情況下為了保證財務會計信息的客觀與中立，會計人員不能歸屬于多元利益主體，比如投資者、經營者、債權人以及勞動者等任何一方，只能處于多元利益的邊緣。會計人員只能以"第三者"的身份出現，他們只能受會計法律、法規約束。在這種情況下,政府通過社會中介機構(會計民間社團)管理全國的會計人員。

持此觀點的代表人物是井尻雄士。井尻雄士顯然是從"經營責任學說"的角度來闡述這一問題，并以委托人與經營者兩方面利益主體為例進行假設。他強調：會計人員與資源委托者和受托者之間的雙重關系，將會計人員看成是處于委托者和受托者之間的中介角色，即會計人員從客觀的立場上參與到委托和受托責任關系之中，反映受托經營責任及其履行情況，會計人員的行為不受資源委托者和受托者的影響，只受會計準則的約束。按照這一觀點，其關系可以表述為：

委托人委托經理人員會計人員

2．投資者主體權益論。

投資者主體權益論又稱為委托人主體權益論。該觀點認為，會計人員應當從投資者(包括權益資本投資者和債務資本投資者)或委托人的利益出發，服務于投資者的需要，向投資者報告經營者的"財產經管責任"。

該觀點主張，會計應獨立于經營者，代表國家（所有者）對企業會計信息的生成過程進行實時控制，以便對經營者進行強有力的約束，防止其道德風險等行為的發生。

3．企業主體權益論。

企業主體權益論又稱為經營者主體權益論。該觀點認為,會計應當完全站在企業及其經營者的立場上，從法人財產權主體--企業的角度來處理會計事務，實行徹底的企業化。會計人員由所在單位管理,不代表國家對單位進行會計監督。對單位監督應由國家及社會監督承擔。其標志是不直接干預會計人員的任免與管理,由國家財政部門采用間接方式進行政策性管理,比如國家作出會計人員必須持有"會計證"上崗的要求等。近年來流行的"會計回歸企業論"即屬于此類。讓會計作為企業管理的主要職能部門回歸企業，由經營者自行聘任和管理的理由在于：第一，隨著經濟體制改革深化和現代企業制度的建立，企業擁有自主經營權，如果選擇國家委派、會計獨立模式，國家對企業的經濟控制則依然沒有脫離宏觀直接控制的范疇。選擇由國家對會計人員直接管理，企業單位聘用的模式仍然不能解決會計人員雙重人格的矛盾。第二，會計回歸企業有利于企業發展和經濟體制改革的進行。會計從來不能獨立于生產經營活動之外，它與經濟活動有著不可分割的聯系。會計改革配套于經濟改革進行，就會促進經濟改革；反之，會計滯后就會對經濟改革帶來消極的影響。企業是一個獨立的商品生產和經營者，無疑要擁有一個獨立的會計管理職能部門。第三，從實踐上看，目前我國經濟體制改革遇到的最大障礙之一，就是作為國民經濟基礎的國有企業缺乏活力，國有企業管理不善，使得企業不能有效營運。而會計管理在企業管理中具有中心的地位，要加強企業管理必然要做到強化會計管理。因此，會計回歸企業成為歷史的必然。第四，能夠促進會計科學的有力發展。會計科學來之于會計實踐又應用于會計實踐，會計如若不能回歸企業，會計就會成為一個超企業生產經營活動之上的空中樓閣，會計科學就沒有發展的領域和土壤。同樣，如果會計不能為決策者提供信息，會計決策和會計管理也就成了一句空話。

4．國家主體權益論。

國家主體權益論認為，企業會計應當從企業中完全獨立出來，變成國家派駐企業的專業管理干部，代表國家對企業經濟活動實施直接的監督。這是改革中誕生的"國家委派制"的觀點。

這一觀點的依據是新《會計法》第七條規定："國務院財政部門主管全國的會計工作"，認為會計管理工作隸屬于財政部門才能保證政令暢通，才能使會計以國家利益為第一利益，才能使會計的職能在企業中得到充分的發揮。較具代表性的主張是在財政部門設立會計局，或者在上級主管部門設立會計站等對會計人員進行委派。

5．國家和企業雙重主體權益論。

國家和企業雙重主體權益論指會計人員在業務上接受會計管理部門的指導，行政上受單位負責人的指揮。會計人員既是企業內部從事經營管理工作的管理人員，又是代表國家監督企業經濟活動的工作人員，既要維護國家利益，又要維護企業利益。

這是長期以來主流的會計人員管理觀點，我國原《會計法》對國有企業會計人員的管理辦法即為如此。原《會計法》曾經規定：會計主管人員由企業任免，但必須在任免前報經主管單位(有的地方規定還要由主管單位報同級財政部門)批準。企業對會計人員沒有完全的管理權，主管部門有權對企業會計任免進行干預。其標志是會計人員的人事、工資關系在企業，由企業直接管理但主管或財政部門有干預權，會計既具有企業身份，也在一定程度上具有國家身份。

6．投資者和經營者雙重主體權益論。

投資者和經營者雙重主體權益論是基于會計存在財務會計和管理會計之區分這樣的事實，根據財務會計與管理會計的不同特性，由此對其作出管理方面的區分。認為財務會計是對外報告會計，亦即委托人權益會計；管理會計是內部決策和控制會計，實際上是受托人權益會計。

7．國家、企業和投資者三重主體權益論。

國家、企業和投資者三重主體權益論是我國《企業會計準則》的觀點。1993年我國頒布的《企業會計準則》規定：會計人員在提供會計信息時，必須同時滿足國家、企業和投資者三個方面的需要。

二、會計人員管理體制創新問題的具體分析

1．關于會計人員獨立論。

會計人員獨立論的實質是把會計人員看作是信息需求者的共同人。然而，這種"獨立論"強調的"獨立"卻存在理論上的弱點。具體表現為：

①會計人員的地位不能超脫出來。按照委托理論，會計人員屬于委托關系中的第三層次或內部層次，如果將其獨立出來，會導致出資者、經理人員和會計人員三個層次的嚴重錯位，不符合委托理論的要求。

②會計人員難以實現居中要求。按照"獨立論"要求，會計人員既不代表任何一方從事會計事務，又要從兩者各自的利益來考慮解除受托責任，這對會計人員來說無疑是一大矛盾，究竟代表何方利益會使會計人員無所適從。因為真正的中立是不存在的，企業會計政策的選用、不同的控制生產經營活動的方法的選擇等都會對各方面的利益帶來不同的影響。這種無所適從的狀況必然影響會計人員的工作效率，甚至難以開展工作。因此，與"會計人員雙重身份"一樣，"獨立論"同樣令會計人員處于兩難困境。

③"獨立論"具有較大的危害性。"獨立論"強調會計人員行為只受會計準則約束，而不受委托者和受托者的影響。其實，在西方，會計準則是既受到委托者的承認，又是受托者普遍愿意接受的"公認"準則，即會計準則本身是在深受委托者和受托者影響的前提下產生的，是委托受托關系矛盾運動達到折衷進而達到均衡狀態的產物。這樣看來，說會計人員只遵循會計準則，其實也是同時在考慮委托者和受托者的雙重利益，站在雙方的共同立場上做事，而非第三者。

在我國，會計準則和會計制度沒有經過一個"公認"階段，一項會計政策不一定讓委托者和受托者都能夠滿意和接受。會計如若以第三者的立場出現，不管如何客觀和公正，也會因會計準則的非公認化而可能出現有失偏頗的現象。也就是說，公正的立場和愿望反而可能會導致非公平的事實，這樣，將更加難以解除會計自身的受托責任，使會計工作陷入混亂的局面。由此可見，在我國提倡會計的這樣一種"獨立論"比在西方更為有害。

筆者認為，主張或反對會計成為現代企業關系中的第三者的觀點，在于忽視了會計存在管理會計與財務會計區分的事實，從而導致了理論上的混亂。贊同"第三者"的觀點往往是從財務會計角度而論，而反對成為"第三者"的看法是從管理會計而論，因此，雙方的不完善之處，由此可見一斑。

2．關于企業主體權益論。

"回歸論"側重于發揮會計的管理職能，為此，主張會計隸屬于企業經營者。該觀點實質上也是忽視了會計存在財務會計與管理會計之區分這一事實，管理會計屬于企業經營者管理毫無疑義，而財務會計就不能也繼續由經營者管理了。對此，我們無論從理論上還是從實踐方面都可以找出充足的依據，從實踐方面看，由于將財務會計也歸由企業管理，結果大量出現了"廠長成本"、"書記利潤"、"包裝上市"等現象。這樣一來，回歸論所特別主張的理由如推行會計委派制會割斷企業與會計之間的內在的天然聯系，使會計失去實踐主體，會阻礙會計理論和實踐發展，把會計推向企業對立面，使會計人員處于一種孤立的境地，失去與其它職能部門的配合等等就自然沒有存在的依據了。當然，對于私營企業以及三資企業使用的所有會計人員由企業自主管理則應當與國有企業區別而論。

3．關于國家主體權益論。

國家主體權益論的不足之處表現在：一是忽視了會計的職能是由會計主體假設所決定這一前提。會計主要是為強化企業內部管理，為提高企業經濟效益服務的。二是由政府財政部門（以國家社會管理者身份，筆者注）直接管理企業會計工作，不符合"政企分開"要求。財政對會計人員管理只能是間接管理和適度管理。三是由財政部門管理會計往往導致會計側重于維護國家財政利益，而企業會計在守法的前提下需要關心、維護所有者利益。歷史事實證明，那種計劃經濟體制下的財政會計管理模式束縛住了企業積極性，更談不上形成適應市場經濟的經營機制。

4．國家和企業雙重主體權益論。

會計人員如若具有雙重身份則缺乏可操作性，會計人員作為國家管理者實際上只是一種虛擬的身份，有責無權，有義務無利益，既受制于用人單位的人事管理，又融身于受單位負責人支配的經濟利益之中，讓其公正無私地履行會計職能，缺乏必要的工作環境和條件。

從計劃經濟時代起企業的會計人員就被授予了"會計監督"這樣的法定責職，會計人員的雙重身份通過人事任免制度也在原先的《會計法》中作了安排，會計（指主要會計人員，筆者注）由上級管理部門任命但卻直接受單位負責人領導，立法者的意圖非常明確。然而從企業不斷紊亂的會計秩序看，會計監督的意圖遠未得到體現。

會計人員的身份如何安排應當結合具體的社會環境來決定，會計人員的雙重身份在計劃經濟體制下可能較為有效，而在新的市場經濟環境下，這種"雙重身份"安排就尤為值得懷疑。

三、會計人員管理體制創新的結論

根據上面的分析我們不能看出，會計人員管理體制改革的焦點確實在于會計獨立。只有保證會計人員地位的獨立，才能保證會計人員能夠獨立地開展工作。

會計人員委派制的出臺和試行就是針對會計人員對服務單位經濟活動約束的弱化這一缺陷，通過改變會計人員的隸屬關系，使會計人員具有相對獨立的地位來保證其職能的正常發揮，從而實現對用人單位經濟活動的控制。

然而，會計人員的地位如何獨立？會計人員又對誰獨立？會計人員雙重或多重身份的安排顯然有悖于會計人員獨立的要求，肯定算不上是上乘之策。因為，它要么會導致會計人員無所適從，要么就會偏向于一方；國家主體權益論具有違背近乎成為公理的"政企不分"這一弊端；會計人員"獨立論"則又過于抽象，實在令人難以企及；那么剩下的主要觀點就在于企業主體權益論與投資者主體權益論了。由企業作為主體究竟怎樣？在目前的會計人員管理體制下，會計人員形式上雖然是國家與企業雙重主體，事實上卻是一個企業主體！企業主體權益論給我們帶來的后果實在令人難以忘懷，企業主體權益論必須告別！因此，較為可取的只能是投資者主體了。

會計人員管理體制創新思路究竟如何確定？筆者認為，只有把會計人員管理體制改革和現實選擇置于特定的會計環境中來加以研究，才能更好地衡量其是否先進與有效。因此，在微觀的國有企業會計人員管理體制上，不應盲目追求整齊劃一的管理模式，而應當根據國有企業在我國國民經濟中的地位、現有發展規模等具體情況因地制宜地選擇相應的會計人員管理模式。

探討會計人員的隸屬關系必須要注意下列幾點：

(1)明確會計工作的服務對象。即會計主要為誰服務問題。會計在實現其職能中，應落實國家的各項法律、法規、制度，要提供客觀真實的會計信息。然而，會計首先是為適應會計主體的需要而產生的,會計要為經營者服務。要在企業內部充分發揮其預測、決策、核算、控制、分析和考核等職能。

(2)要考慮兩權分離情況。在所有權與經營權分離的情況下，會計一方面要為經營者服務，另一方面也要為投資者服務，投資者需要獲得經營者的經營信息。

(3)政府也要知道企業的信息。企業會計要承擔為財政部門服務的任務，同時還要承擔依法納稅等責任。

根據以上分析，筆者認為：

(1)將企業會計細分為財務會計與管理會計。隨著社會經濟的發展，管理會計與財務會計必須、也必然要分離開來。管理會計代表的是單位利益,應當回歸企業。管理會計通過對財務會計所提供的信息進行綜合、加工、改制等活動為單位的決策部門提供有用的信息，并直接參與該單位的經營管理，它屬于內部會計，其人員屬于單位管理人員，其職能是履行管理職能，其信息屬于商業秘密。財務會計代表的是外部利益，應由外部管理。財務會計以會計準則和會計制度為依據，通過對單位資金運動的客觀反應，為投資者、債權人、社會公眾、政府有關部門提供會計信息，也為管理會計提供直接的資料來源，財務會計屬于外部會計，其人員只能由外部委派，以保證會計信息按照客觀公正的要求生成出來。

(2)財務會計由外部的投資者管理。我們已經得出財務會計應由外部管理的結論，問題是應由外部的政府部門管理，還是由會計民間社團管理，還是由投資者管理。筆者認為，由會計民間社團管理可以看作會計人員管理體制的發展方向，但目前會計民間社團自身存在一個亟待于加強建設的問題，還不具有相應的管理能力以及進行有效管理的外部環境。而由政府部門以社會管理者身份出面則有悖于政企分開宗旨。因此，由政府以所有者的身份出面比較恰當。現代企業制度的基本特征之一就是出資者按投入企業的資本享有所有者的權利，其中，包括選擇經營者的權利。財務會計人員在企業管理中具有獨到的地位，保障出資者享有選擇會計人員的權利是現代企業制度對會計人事管理的一個內在要求。從國際上看，一些實行市場經濟的國家中盡管會計人員主要由經理人員任命，但出資者仍然有權對會計人員的任免作出必要的干預。

(3)將財務會計區分為主要會計人員與一般會計人員。考慮成本收益原則，所有者并不一定要對用人單位所有的會計人員都進行委派，而是應注意分清情況，抓住重點。因此，有必要將財務會計人員作出區別，即將其分為主要會計人員與一般會計人員。所有者應對主要會計人員如總會計師、會計負責人或會計主管等進行委派。因為一般會計人員是在主要會計人員安排下開展工作的，他們并不直接承擔整體控制之責職，也不具有擾亂會計秩序之條件。因此，一般會計人員仍然可以由經營者任免。

此外，在企業財務與會計逐漸分離的情況下，財務人員同樣也有一個地位獨立的問題。財務人員在企業的地位與會計人員同樣重要。廣義的會計信息失真的成份中包含著大量失真的財務信息。因此，有必要對財務人員委派問題作出討論。

在上述會計人員獨立問題分析的基礎上，我們可以徑直作出這樣的結論，即財務人員如財務負責人、財務總監等也應由所有者進行委派，以保證所有者的利益在企業得到體現。

主要參考資料：

1．李心合："會計是現代企業關系中的第三者"《財務與會計》1999年第10期。

篇2

受新聞出版總署副署長李東東委托，新聞報刊司副司長張澤青在開幕式上宣讀了李東東副署長代表柳斌杰署長和署黨組所做的題為《當前我國期刊業的改革狀況及今后改制方向》的主題演講。李東東副署長在演講中指出，30年來我國期刊業在體制機制創新中摸索出了十分寶貴的經驗，取得了輝煌成就，主要表現在四個方面：一是我國期刊品種不斷豐富，出版質量和市場規模大幅提高；二是堅持正確導向。在不斷深化新聞出版體制改革中，實現期刊業體制、機制的創新；三是積極應對數字時代挑戰，尋求新的創新；四是期刊業在體制和機制創新中不斷融入世界。

在肯定我國期刊業在30年改革發展進程中取得的成績的同時，李東東副署長在報告中也指出了我國期刊業在體制和機制方面亟待解決的四個主要問題：一是轉企改制任務尚未完成。阻礙了期刊業的科學發展：二是期刊業數字化整體水平不高，許多期刊社對數字化認識不足，沒有積極主動向新媒體轉變，還有一些期刊社滿足于現狀，缺乏積極變革、主動創新的精神，對期刊數字化持觀望態度：三是營銷手段和盈利模式過于單一，市場化程度不高，遠未形成大眾消費的局面；四是缺乏高素質的期刊經營管理人才。

對于今后如何以科學發展觀為指導，推進體制機制創新，推動期刊業的大繁榮、大發展，李東東副署長指出要進一步提高認識、解放思想，推動期刊業的改革創新。改變長期以來計劃經濟體制下形成的思維模式，深刻認識到不改革就沒有出路、不改革就難以創新。要大力應用新技術、培育新業態，推動傳統期刊業轉型和變革，占領新的思想和新的宣傳陣地。要大力實施人才工程，培育戰略型高素質人才。不斷拓展期刊管理的路子，改變目前期刊業過于依賴發行的模式，不斷拓展自己的經營之道。

中國期刊協會會長石峰在會上指出，改革開放30年來。我國期刊業的管理體制和運行機制已經有了很大轉變，為期刊業的發展帶來了活力。但是我們仍感到還有很多深層次的矛盾和問題沒有解決，阻礙著期刊業的進一步發展。主要是市場機制在期刊資源配置中的基礎性作用還沒有得到應有的發揮，期刊社的市場主體地位還沒有真正確立起來，非市場因素的制約還比較多。這些問題都集中反映在體制上。我們要遵循黨的十七大提出的要求，以科學發展觀為指導，解放思想、開拓進取，抓住體制創新的關鍵問題深化改革，進一步解放和發展期刊生產力，為期刊業的大發展、大繁榮做出新的貢獻。

篇3

【關鍵詞】建筑；管理體制；創新

建筑業是國民經濟的重要組成部分，在現代社會經濟系統中所起的作用不僅包含著其固有的承載體的作用，同時還包含著在國民經濟活動鏈中聯結生產與生活的作用，影響公共投資和個人消費傾向的作用以及帶動產業結構優化調整，帶動城市基礎設施發展改善城市生產生活環境，推動城市化經濟發展的重要作用。

1 建筑業管理體制現狀

經過多年的發展，雖然我國的建筑業取得了很大的成就，但是也應該看到建筑業中存在的問題，條塊分割、地方保護、多頭管理、職責不明等現象仍然存在,不利于建筑市場的規范和建筑業的發展；法律意識和法制建設有待加強,政府宏觀調控力度不夠；市場主體行為不夠規范,招標投標和合同管理制度還處在完善中；缺乏有效的市場運行機制,監督措施乏力；違背客觀規律的長官意志、行政命令對公款投資項目造成嚴重干擾。

作為深化改革中誕生的新生事物，有形建筑市場通過引導市場主體各方將建筑工程交易活動從無形走向有形，從隱蔽走向公開，從無序走向有序，受到市場主體各方及社會各界的普遍好評。但是，有形建筑市場在體制和管理各方面還有許多不完善的地方，在實際運行中也逐漸暴露出一些有待解決的問題。

2 建筑管理體制創新的必要性

2.1 建筑業在國民經濟發展重要地位

建筑業在資源配置中起著一種確定、優化、成型的樞紐作用，建筑業對高敏經濟的貢獻是非常巨大的，對國民經濟的增長方式的變革也有著重大的作用，是把固定資產轉變為生產能力的重要環節，而且建筑業服務業、制造業、資本領域等的參與能力也越來越強。實現資源配置的最優方式是市場經濟追求的目標，建筑業可以稱得上是整合資源形成生產能力的關鍵環節，起著非常重要的作用。建筑業的發展質量和發展水平體現著國民經濟的發展水平，直接關系著國民的生活品質，同時也對社會公眾的生命財產有直接的影響。

2.2 社會經濟結構轉型要求新型建筑管理體制

國內社會經濟結構和經濟管理體制轉型越來越快，由前工業經濟向后工業經濟轉型，由計劃經濟向市場經濟轉型，由速度規模向質量效益轉型，由傳統經濟向知識經濟轉型，由能源資源投入粗放型向資源集約型轉變，社會生活方式和內容都發生了變化。這些變化必然要求政府有相應的經濟體制與之相適應。建筑業作為生產要素資源配置的重要環節和國民經濟發展的重要支柱，要適應經濟轉型的變化，就必須對建筑業的經濟管理體制進行創新。

3 建筑管理體制創新的途徑

3.1 推動建筑業結構調整,提升行業競爭力

建筑業服務方式的多樣化、柔性化、個性化趨勢要求政府放松規制,也只有放松規制政府才能保證自身管理的適應性和有效性。放松規制可以激發市場主體自身的創造性。放松規制實際上是市場權力的回歸,同時也意味市場主體責任的強化。政企分開、產權多元化等措施,不僅有利于企業自身的管理和發展,也有利于強化市場監管,堅持公正執法,有利于消除各種形式的行業保護、地方保護。同時也只有消除了地方或行業保護,地方和行業主管部門才能真正以社會公共服務和公共利益為重,才能發揮政府管理的效率和效益。

3.2 進一步強化政府市場監管職能,不斷改進管理方法

隨著建立公共行政管理體制的提出,與社會各層面通過合作、協商、合作伙伴、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。其本質是政府與公民對公共生活的合作管理,從而使公共管理活動取得公民最大限度的認可。實際上從長期的角度而言這種社會監督更高于政府監督,它不僅包括對政府監督之退出領域的監督,包括政府監督對象的再監督,也包括對政府監督自身的監督。

根據建筑業的現狀和技術創新的迫切需要,當前應突出資金、服務和機制的建立,建立多層次的資金支持體系,建立和完善有利于企業技術創新的社會化服務體系,通過政策調整建立建筑企業技術創新的機制。

3.3 通過自身的結構調整來適應市場經濟的競爭，來求的生存與發展。

首先可以創新企業的服務模式，大力發展工程咨詢服務業。這是為了適應市場化的進程，對投個資方式和項目管理方式進行改革，鼓勵資本技術密集型的工程項目，實現工程總承包和設計施工一體化，國內建筑業如果想要進軍國際化市場，實現產業升級，就必須完善服務業的資質管理方式，創新建筑業的服務模式。

其次是積極引導建筑業的信息化和產業化。社會的發展，建筑業工程項目日趨復雜化、多樣化，醒目管理精益求精，傳統的管理手段很難實現高效和精確，所以建筑業應該通過信息化技術來提升企業的經真理，盡快提高信息化的應用水平，滿足經濟發展要求。政府應該積極支持建筑企業的信息化。

再次是支持建筑業積極地開拓國際市場。國家應該按照市場發展規律，對建筑業進行戰略重組，對有管理、技術和資本的工程公司進行扶持，完善相關的金融服務體系，實現股權多元化，建立建設多變的服務體系，政府在建設方面，在國際上積極地進行磋商和多邊談判，加強國內參與海外承包監管，從全球范圍內配置資源，支持企業發展海外工程承包業務，政府為之提供信息服務，建立完善的信用體系。

4 結語

建筑管理方法探索是一個內涵豐富的課題，各級建設主管部門不斷創新的成功實踐，已經能夠給我們描繪出建筑管理體制創新的遠景：建設主管部門既要強化政府市場監管職能，又要致力于引導市場的發展；既要有效地促進行業結構調整，又不能成為行業企業的代表從而導致忽視公共利益。通過構筑新的政府部門、公共利益與建筑市場主體的合作關系，使得政府部門更好地服務于包括本行業發展在內的社會公共利益。

參考文獻

[1]徐波．建筑管理體制創新的前景分析[J]．建筑經濟,2003年第4期

[2]朱悅鋒,王敦森．關于建筑管理體制的創新研究[J]．建筑技術,2011年第6期

篇4

【關鍵詞】民間借貸 法律困境 體制創新

民間借貸作為我國金融體制外的有益補充，在解決中小企業資金不足方面發揮了重要作用，但由于我國現行法律法規對于民間借貸行為缺乏合理的規范和指導，導致一些社會丑惡現象的滋生。民間借貸已涉及到社會穩定，對于民間借貸是否應當規范、如何進行規范，怎樣加強對民間融資的引導和管理，保護社會公眾利益，已成為我們必須面對的問題。

我國民間借貸的成因

近幾年來，發生的“孫大午案”、“吳英案”以及溫州由于民間借貸引發的一系列企業家外逃、跳樓等案件表明：在一個經濟飛速發展的時期，企業的快速成長急需大量資金，而現行資金供給體系由于受到種種限制無法滿足企業需要，必然導致像孫大午、吳英等人鋌而走險，大肆吸收民間資金，卻最終由于經營失敗、資金鏈斷裂而身陷囹圄。究其原因，筆者認為有以下幾點：

企業融資難是民間借貸產生的根本原因。企業要發展，資金應先行。在我國，企業融資難一直是制約我國企業發展的一個重要因素，融資難、融資貴，是諸多中小企業發展過程中普遍要面對的問題。近年來，盡管政府采取了諸多措施試圖緩解中小企業資金短缺的問題，但收效甚微，資金短缺的問題仍未得到妥善解決，資金主要向大型企業、國有企業集中。主要因為：一是中小企業缺乏足夠的誠信保障，導致銀行放貸存在諸多顧慮；二是中小企業普遍規模較小，可用于擔保的財物有限，而沒有充足的擔保就不可能獲得銀行的貸款；三是銀行出于信貸資金的安全性和效益性考慮，大型企業、大型國有企業成為他們放貸的主要對象。上述原因導致企業在急需資金的時候求助于民間借貸。

商業銀行貸款門檻高且條件嚴格。商業銀行貸款要求客戶辦理提供擔保、抵押等手續，并且還需要上級銀行審批，中小企業辦理這些相對繁瑣的手續較為困難，正規的金融交易成本過高，導致中小企業多方尋求交易成本較低的民間借貸。由于民間借貸具有手續簡便、操作方便快捷等固有優勢，與銀行信貸相比，盡管存在較高的貸款利率，但對于急需資金經營的中小企業而言，這無疑是一種更為有效的融資方式。

民間資金流向缺乏合理的引導，投資方式單一。隨著經濟的日益復蘇，我國的中小企業發展呈現一種快速增長的勢頭。隨著企業規模不斷擴張，企業對資金的需求也愈加迫切，民間借貸規模越來越大。央行的統計顯示，2011年我國銀行新增貸款4.17萬億，而通過民間融資獲得的資金卻達到7.76億。這些資金投資渠道狹窄，投資方式無非就是存到銀行、炒股票基金和購買國債。由于銀行利率不高、股票基金固有的風險以及投資者欠缺應有的專業知識和技能等，使得這些投資方式并不為大多數人所接受。民間資本的趨利性使得那些具有風險偏好、手頭有較多閑置資金的投資者，更愿意在市場上通過放高利貸謀取較高的利息收益。

我國民間借貸面臨的法律困境

民間借貸作為一種融資方式，在拓寬中小企業融資渠道，緩解企業資金不足方面發揮著重要作用，同時也豐富了居民的投資方式。但民間借貸的趨利性和固有風險，加之我國對民間借貸缺乏足夠約束和正確引導，導致民間借貸陷入法律困境。

法律地位不明確，界限不清。民間借貸長期作為一種非正規的信用形式，我國還沒有制定相應的法律法規對其進行約束。最高法院頒布的《關于審理民間借貸若干問題的意見》雖規定了民間借貸的利率，但對于超出利率范圍的借貸行為并沒有制定具體的、切實可行的懲罰辦法。可見，對于民間借貸的規范和約束，我國目前的立法是空缺的，民間借貸游離于罪與非罪的邊緣，缺乏明確的法律地位，稍不留神就會墜入非法吸收公眾存款罪或集資詐騙罪的陷阱，法律規定的合法民間借貸與非法集資的界限十分模糊，需要進一步厘清。

民間借貸缺乏有效監管。有的學者認為，吳英之所以從一個商界精英淪落為非法集資的階下囚，源自于現有的金融監管體制。一方面，民間金融急劇膨脹，另一方面缺乏有效地監管，這正是吳英案成為法治案件的制度背景。對于民間借貸行為，我國現行法律并沒有賦予其明確的法律地位，國家對民間借貸監管缺位，無法將其納入統一的監管體系。由于監管的缺失再加上民間資本的趨利性和中小企業對資金的渴求，使得民間資本的流向具有盲目性。

金融行業準入限制，民間融資無立足空間。在我國，正規金融一直處于受保護地位，民間資金很難進入金融行業。如《銀行管理暫行條例》規定：個人不得設立銀行或其他金融機構，不得經營金融業務；非金融機構也不得經營金融業務。可是企業的生存和發展必須要有充足的資金，因此民間能提供這種資金能力的個人就成為中小企業主追逐的對象，從而產生民間借貸行為。

加強民間借貸立法，促進民間借貸體制創新

加強民間借貸立法和政策引導。目前，我國現行法律法規并沒有賦予民間借貸應有的法律地位，對民間借貸行為缺乏有效的監管和政策引導。為使民間借貸向陽光化、規范化發展，發揮其積極作用，應盡快制定規范民間借貸行為的相關立法以保障民間借貸行為的健康發展，為民間借貸規范、合理的發展提供一個良好的制度空間。民間借貸是一把“雙刃劍”，既有有利于經濟發展的一面，又可能存在一些負面影響。因此在立法實踐中必須明確，并不是所有的民間借貸行為都適合通過立法加以規制，對民間借貸行為的規制不應搞“一刀切”。總之，民間借貸從制度層面來看是合法的，對民間借貸進行立法和規制的途徑應分清主次、區別對待。

對民間借貸行為除了通過立法進行規制以外，國家還應通過制定相關的政策加以引導。目前，民間資金主要投向虛擬經濟和資產炒作，而并沒有投向實體經濟。原因有二：一是市場準入限制。目前我國并不具備充分競爭的市場環境，某些領域只允許國有資本進入，民間資本并沒有好的去向，只能投資虛擬經濟。二是國資與民資待遇不公平。盡管有些領域允許民資介入，但國資與民資地位是不對等的，很多針對國資的特殊待遇，民資享受不了。除此之外，國家既要引進民間資金，又要讓民資參與管理，建立管理與利益均衡機制，才能充分調動民資的積極性。

加強對民間借貸的監管，規范民間資金投向。由于民間借貸在我國的法律地位還不明確，國家對民間借貸的監管往往處于尷尬境地。在目前我國金融監管體制下，銀監會負責監管正規的金融機構，對民間借貸機構并不負責，對民間借貸的監管缺失。要加強對民間借貸的監管，首先要從立法上制定有關民間借貸的相關法律法規，賦予民間借貸明確的法律地位；其次要明確人民銀行、銀監部門和政府部門的職責，加強對民間融資活動的監管；再次建立民間借貸的“風險預警機制”，由金融專家同監管部門相互配合，對民間資金的流向進行風險評估，建立警報機制，定期向社會公開民間資金的使用和運作狀況，接受資金提供者的監督；最后合理引導民間資金的投向，對于民間借貸宜疏不宜堵。為了鼓勵和引導民間投資健康發展，2010年5月13日，國務院了有關民間投資的36條意見（即“新36條”），賦予了民間資本與國資、外資平等的法律地位。鼓勵民間資本參與國有企業改革，積極引導民間資本加大對先進制造業和新興產業等實體經濟的投入力度，為民間資本與國資、外資提供公平競爭的投資環境與制度保證。

創新民間融資機制，進一步優化民間投資環境。首先應進一步改革和完善金融體制，從根本上消除民間投資在進入市場時存在的部門、行業壟斷和歧視，允許民間資本進入金融領域，打破金融市場的壟斷性，建立多種渠道的資金供給模式。通過深化金融體制改革，鼓勵多種形式的金融創新，比如成立民間投資融資公司，主要是為中小企業擔保，參與中小企業投資，既能基本解決中小企業融資難的問題，還可以吸收游離于正規金融之外的民間資本。2010年，我國已準許小型貸款公司開展金融業務，此舉是將民間借貸引入合法化的重要措施，盡管還存在著準入門檻高等問題，但畢竟是國家放松金融行業市場準入條件的一項重要舉措。

其次，加快信用體系建設。國家正規金融機構和金融市場之所以不愿意給中小企業發放貸款，其中一個主要的原因在于中小企業無法提供足夠的擔保或中小企業誠信缺失。建議建立專門的企業信用評估機構，定期對企業進行評估，讓民間借貸主體通過信用體系多方了解對方的信用狀況，規避借貸風險，減少借貸糾紛。

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國家發展和改革委員會地區經濟司博士楊蔭凱：近年來，百強縣在統籌城鄉發展方面開展了很多，卓有成效的王作，但城鄉居民生活水平差距仍然較大。與城鎮居民相比，農村居民的收入水平還比較低。據有關資料顯示，即使是城鄉發展協調程度較高的浙江，其百強縣城鎮居民的人均收入水平仍大致是農村居民的2倍。

寧波象山素有“東方不老島，海山仙子國”之美譽，三面環海，是我國少有的兼具山、海、灘、涂、島、礁、灣資源的半島型海洋大縣。近年來，象山縣委、縣政府從統籌發展的科學理念出發，提出了“實施橋海興縣、推進海陸一體”的戰略思路，全力加快象山港大橋建設，發揮大橋效應，突出海陸聯動，大力發展臨海經濟、海洋經濟和旅游經濟，統籌推進海陸資源、產業、空間、文化、生態的融合，積極探索和實踐城鄉統籌、海陸一體化的科學發展之路。

建立健全體制機制是落實科學發展觀的關鍵。近幾年來，象山縣委、縣政府牢牢把握民生為第一目標的要求，堅持以人為本，全面謀劃各項民生事業，建立了一套城鄉經濟社會協調發展的體制機制。在謀劃推進新農村建設的過程中，象山始終堅持城鄉統籌發展理念，提出并實施“1560”新農村發展計劃和五大工程，并相繼出臺落實了城鄉產業對接、公共服務共享、基礎設施聯網等政策舉措。召開以“改善民生，促進和諧”為主題的縣委讀書會和全委會，全面謀劃實施“四大民生行動計劃”，四年來財政各項民生支出達到39.2億元，占全縣財政同期總支出的62.2％。

篇6

[關鍵詞]地方權力　土地發展權　體制創新

[中圖分類號]D922.33；D035；D035.5　[文獻標識碼]A　[文章編號]1000－7326(2011)09－0046－05

我國土地權力配置體制實行中央高度集中，這不僅體現在國家高度壟斷土地一級市場，實行土地用途管制制度和耕地占補平衡制度，而且把土地利用用途與年度占地計劃管理相結合。這種土地權力配置體制不能適應社會主義市場經濟新體制，在實踐中產生了很多矛盾與困境。為了解決矛盾、擺脫困境，廣東、浙江和廈門等地在土地開發利用過程中，創造性地運用土地發展權制度的思想，對現行土地權力配置體制進行了重大創新。當前，我國政府希望嚴格保護稀缺的耕地資源，與地方高速城市化和工業化用地需求不斷增長相矛盾，上述體制性創新不僅可以為此找到解決矛盾、擺脫困境切實可行的辦法，而且也為我國未來中央與地方之間土地開發利用過程中的土地權力分工體制改革提供鮮活的實踐經驗。

一、我國現行土地權力配置體制缺陷與土地發展權制度功效

(一)我國現行土地權力配置體制缺陷

我國現行土地權力配置體制不能適應社會主義市場經濟新體制，嚴重束縛著經濟建設發展。市場經濟體制強調以市場為中心，引入競爭機制，通過市場供求關系調節經濟。在市場經濟體制下，土地開發利用必須尊重市場機制，依照經濟規律來調節經濟發展對土地資源的需求和供應。早在2002年，我國市場經濟發展程度已達69％，按照國際公認的標準測定，我國已經是發展中的市場經濟國家。到今天我國市場經濟發展程度已有更大提升。土地權力配置體制必須適應市場經濟的需要。改革開放以來，隨著我國市場經濟的建立和不斷完善，鄉鎮企業的發展，外資的引進，預算內投資項目不斷減少，沿用計劃經濟時代按計劃批土地的土地權力配置體制已經不能適應經濟發展的需要。1986年國家土地管理局成立以來，我國開始建立一種以土地利用總體規劃與年度占地計劃相結合的管理模式，把土地利用用途與年度總量控制相結合。土地利用總體規劃一般規定了10到15年一個地區新增建設用地總量。新增建設用地規模取決于建設占用耕地“規劃指標”；年度占地計劃規定了一個地區當年新增建設占用耕地數量。為了達到保護耕地的目的，我國土地制度從規劃上保證耕地總量平衡，在用途上實行土地用途管制制度，在占用耕地補償上實行“占多少，補多少”原則。從上述內容不難看出，我國土地開發利用過程中的土地權力體制沒能完全克服計劃經濟條件下土地權力體制的路徑依賴。這種土地權力體制中央集權和計劃色彩很濃，中央確立年度指標后，逐級分解。這是一種遠程多層次式的控制，違背基本的管理學原理，不具備現代管理所必需的反饋調節機制，因而難以避免低效率。

這種土地權力體制的缺陷還在于：土地年度計劃涉及各地區、各部門、各種經濟類型的各類用地，制定計劃時需要以充分的信息為基礎，但市場經濟條件下信息千變萬化，事前取得的信息不僅有限，而且不準確。用地預測、指標分解都要求有高效的信息處理能力。信息量巨大、處理難度極高的這一工作，實際上通常是根據很不完整、很不準確的信息進行較簡單的處理而完成的。中央政府預測確定的耕地保有量、基本農田保護率、建設占用規定量等規劃控制指標層層分解，直至鄉鎮，并在鄉鎮一級把耕地的利用類型和用途落實到具體地塊。這就使計劃與實際需求之間不可避免地存在矛盾，而且在實踐中幾乎沒有調和的余地。因而只能出現兩種結果：要么計劃束縛實踐；要么實踐沖破計劃。當計劃束縛實踐時，對經濟發展勢必形成阻礙；當實踐沖破計劃時，土地開發利用管理制度與“塊塊為主”的領導體制、“分灶吃飯”的財政體制等其他方面不健全的體制和制度因素相結合，就會成倍放大宏觀管理的失控效應。上世紀90年代以來，我國年度總量控制在一些經濟發展較快的地區幾乎完全失效就是例證。

(二)土地發展權制度功效

土地發展權是土地變更為不同性質使用之權，如由農地變更為城市建設用地。創設土地發展權后，其他一切土地的財產權或所有權以目前已經編定的正常使用的價值為限，即土地所有權的范圍，以現在已經依法取得的既得權利為限。至于此后變更土地使用類別的決定權則屬于發展權。由于土地發展權創設的主要目的在于保護農地，保護自然資源，保護生態環境，保護社會公共利益，因而土地發展權又稱為農地發展權。

20世紀40年代，為解決土地開發利用過程中產生的新問題，英國率先創設土地發展權制度。1947年英國《城鄉規劃法》采納《阿斯瓦特報告》(uthwart Report)的建議，實行土地發展權“國有化”，即一切私有土地將來的發展權(亦即土地變更使用類別之權)歸國家所有，由國家獨占。私有土地仍然保持私有，從此，任何私有土地只能保持原有使用類別的占有、使用、收益與處分之權。變更使用類別之權為國家所有，由國家獨占。私有土地所有人或其他任何人如想變更土地的使用類別，在實行開發之前，必須先向政府購買發展權(土地發展權)。《城鄉規劃法》實行土地發展權國有化后，英國開發土地的勢頭立即得到遏制。

20世紀60年代以來，美國在土地分區管制基礎上，仿照英國的做法，創設了土地發展權制度。與英國土地發展權制度不同的是，美國土地發展權制度通過兩種形式確立，即土地發展權移轉(Transfer of Development Right，簡稱TDR)和土地發展權征購(Purchase of Development of Right，簡稱PDR)。土地發展權移轉由土地使用受限制的土地所有者將其土地上的土地發展權轉讓給受讓人，土地發展權受讓人因此獲得土地發展權并支付對價。土地發展權受讓人將購得的土地發展權與自己土地上的土地發展權疊加，可以對自己擁有的土地進行額外的開發。土地發展權移轉采用市場機制，其功能在于保護優質農地、環境脆弱地等。土地發展權征購由美國各州及地方政府出資，用公共資金從土地所有者手中購買土地發展權，從而將該土地發展權掌握在政府手里。一般而言，政府也不開發；土地所有者將土地發展權出賣后，仍然保留農地繼續耕種，但沒有改變土地用途、求得更大發展機會的權利。土地發展權征購的主要目的在于保護農地，特別是城市周邊的優質耕地。到2003年末，美國共有23個州建立了土地發展權征購制度。到2008年，美國有30個州建立了土地發展權移轉制度，受保護的農地、自然保護區和開放空間等達30萬英畝。

二、運用土地發展權征購制度思想，補償果農受限的土地發展權

2007年廣州市海珠區政府與龍潭經濟聯社簽訂租地合約。通過租地合約方式保護農業生態公園的做法，被稱之為“龍潭租地”廣東模式。

廣州市海珠區東南部萬畝果園有廣州“南肺”和羊城“綠心”之譽，但隨著廣州市城市化進程的加快及工商業的迅速發展，這塊生態濕地自上世紀90年代以來大量農業用地被侵占，果林面積銳減數干畝，水污染、病蟲害加劇和果樹老化，導致水果連年減產失收，果農陷于貧困。為了加強對廣州“南肺”和羊城“綠心”的保護，2007年1月4日廣州市海珠區政府與龍潭經濟聯社簽訂租地合約。合同約定：由政府出資按每畝每年1500元向果農租地，租期10年；龍潭經濟聯社與1113戶果農簽訂土地承包合同，再由街道代表政府與龍潭經濟聯社簽具租地合約；果農土地集中后建設一個農業生態公園，收益65％歸果農，35％歸政府，政府收益部分用于公園生態系統改造等。廣州市海珠區政府還計劃在整個萬畝果園逐步推廣“龍潭租地”模式，建設一個超大型“氧庫”。

“龍潭租地”廣東模式是運用土地發展權征購制度建設農業生態公園的有益嘗試，它與美國土地發展權征購制度具有很強的“制度暗合”性。目前，我國生態環境和耕地保護所面臨的情況與美國當年配置土地發展權時的歷史背景十分相似，但我國在中央權力體系中還沒有正式制度規范土地發展權。土地使用權出讓金不是土地發展權對價，土地征收補償費也不包括土地發展權對價。隨著我國城市化和工業化進程的加快，生態環境和耕地保護所面臨的問題越來越成為人們關注的焦點。我國現行土地開發利用管理制度采用土地用途管制與年度占地計劃相結合的管理模式，既不能遏制土地違法行為，也無法從根本上解決耕地的銳減問題。我國有必要借鑒美國土地發展權制度思想，配置土地發展權，解決現實生活中現有土地權利制度不能解決的現實問題，推進我國土地權力體制創新。“龍潭租地”廣東模式運用美國土地發展權征購制度思想建設農業生態公園的做法，使廣東地方政府通過規劃控制保護果林但犧牲了果農的部分發展權：而政府租地建生態公園，又對果農的土地發展權進行補償。這是地方政府積極運用權力，賦予果農土地發展權，推進法治建設的有益嘗試。

三、運用土地發展權移轉制度思想。建立區域內土地發展權轉移政策

以浙江省為例，現行土地權力體制與城市化、工業化速度較快的經濟社會發展產生巨大矛盾。具體表現在：規劃指標和計劃指標無法滿足快速增長的建設用地需求：在空間布局上，規劃的新增建設用地在空間上與實際需要也不完全匹配；在補充耕地量上，由于補充耕地量與建設占用耕地量掛鉤，使耕地補充潛力較小而用地量較大的地區很難達到占補平衡的要求。為破解這種建設用地困局，在廣泛調研的基礎上，浙江省陸續出臺了以“折抵、復墾指標”、“待置換用地區”為兩個基本要素的“區域內土地發展權轉移”政策體系；同時，通過創造性地引入土地發展權跨區交易的市場機制，建立了以“折抵指標有償調劑”、“基本農田易地代保”、“易地補充耕地”為3個主要內容的“跨區域土地發展權交易”政策體系，從而最終形成了一套被稱之為土地發展權轉移與交易的“浙江模式”。

區域內土地發展權轉移政策由兩個維度構成。區域內土地發展權轉移的第一個維度是引入“折抵指標”和“復墾指標”。“折抵指標”是指經過土地整理新增有效耕地折抵建設用地指標。“復墾指標”提出“對按規劃集中遷建的農村居民點和工業企業，已經退宅還田、退建還耕的面積，可在新址等量置換農用地，作為新的建設用地”。區域內土地發展權轉移的第二個維度是“待置換用地區”和“基本農田集中置換政策”。即在獲得相應的土地指標(折抵指標和復墾指標)之后，這些指標必須在類似的“建設留用地區”上使用。浙江省在基本農田劃區定界過程中引入了“待置換建設留用地”的概念，允許在城鄉居民點周邊劃定“待置換用地區”。“待置換用地區”的含義是，通過土地整理新增有效耕地獲得的折抵指標(或復墾指標)可以將事先劃定的“待置換用地區”中的耕地置換出來用于非農建設。當然待置換用地潛力測算須符合一定的條件。

“區域內土地發展權轉移”政策的引入雖然可以增加建設占用耕地量，但仍然存在一個跨區域不平衡的問題，經濟發展快速的地區建設占用耕地量大，但補充耕地的潛力卻較小，而經濟欠發達地區的情況正好相反，因此遠遠不能滿足省內經濟最為發達的地市建設用地需求。為了解決這個問題，浙江省創造性地引入市場機制，通過構建“折抵指標有償調劑”、“基本農田易地代保”和“易地補充耕地”三項制度，實現了“跨區域土地發展權交易”。

土地發展權轉移與交易的“浙江模式”，是我國地方土地權力體制創新中運用土地發展權移轉制度的成功范例。作為一個地區間耕地資源稟賦不同而經濟發展又非常不均衡的大國，在維持中央權力既定的耕地保護目標和不對土地利用計劃管理整體框架進行根本性調整的前提下，如何在全國范圍內引入“區域內土地發展權轉移”和“跨區域土地發展權交易”的系統性改革方案，實現土地利用效率提高和跨區域經濟協調發展的目標，是深化當前我國土地政策體系改革必須要處理的重大問題。浙江省已經進行的土地發展權轉移與交易的地方土地權力體制創新，不僅具有新制度經濟學和轉軌經濟學層面的重要理論意義，更有對我國土地權力體制創新的現實價值。

四、釋放現行制度壓抑的土地發展權。解決土地增值收益分配問題

“金包銀”工程是特指在工業集中區周邊的村，按照工業集中區開發建設的要求統一規劃，對村莊進行規劃改造，為工業集中區提供配套生活服務設施，并逐步對村莊內部進行環境整治和改造，使村莊環境和村民住房得到改善的改造工程。具體來說，就是工業集中區為解決被征地農民生產生活出路，按人均15平方米預留空置地，利用征地款集資，在村莊統一代建商住兩用建筑，提供給農民，或開店或出租，但不能轉賣，主要用于提供工業區外員工的飲食、購物、居住等配套服務。其中，“金”是指緊鄰工業集中區，在住宅較密集、人口相對集中且規劃允許保留的村莊為工業集中區規劃建設的配套用房(簡稱“金邊”)。“金邊”的建設必須統一政策、統一規劃、統一標準，一般為底層店面、上部公寓的商業用房，為村民提供經營性收入的來源，被征地農民通過享受征地拆遷政策以征地補償款為投入，基本實現每戶被征地農民擁有一套居住用房、一套公寓(用作出租)和一個店面(或一份股份)。“銀”是指“金邊”內按照城市標準進行改造建設的村莊，實現就地城市化(簡稱“銀里”)。

“金包銀”工程在具體的實施中有兩個核心環節：分配方式和建設模式。分配方式有兩種：一是對于容易分割的實行長期分割實物，如公寓店面等；二是對于不便或無法分割的采取分配股權，如通用廠房等。“金邊”的建設包括：一是自籌自建，自我管理。由被征地拆遷的村民利用補償款個人集資，按照統一規劃和要求建設，建好后再分配到各家各戶，自我管理，獨立經營，直接受益。二是集資入股，股權分紅。由集體和村民集資入股，統一建設，集中管理，項目收益按股權分紅。三是統一代建，產權 分配。先由代建公司進行統一立項，項目建好后按成本價交由當地村民管理受益。四是集體投資，村民分紅。由村集體所有的土地、資產等進行投資，集體管理，村民以15平方米的土地使用權屬入股，按股權分紅。對于“銀里”的建設主要有兩種模式：一是對房屋比較新的村按照“路通、水暢、污治、安全”的要求組織舊村改造；二是對房屋比較舊、而且拆遷量比較大的村按照城鎮格局組織新村建設，因其“邊”和“里”都是新的，被稱為“金包銀”工程。

廈門“金包銀”工程安置模式是運用土地發展權制度思想，賦予農民集體和農民土地發展權，破解土地征收難題和困境的一種有益的地方土地權力體制創新。如何破解土地征收難題和困境，實踐中比較多地采用以下三種方式：一是提高土地征收的補償標準；二是規范政府的征地行為；三是土地換保障。提高土地征收的補償標準，雖然可以使農民的安置補償得到改善，但是該方式仍然無法突破現行的中央權力體制確定的“產值倍數法”制度約束，而且在具體執行過程中存在較大隨意性。規范政府的征地行為可以在一定程度上縮小征地范圍，但是由于我國中央層面現行立法沒有界定公共利益的目的和范圍，如何規范政府行為也缺乏法律依據。土地換保障目前尚未形成全國統一的制度安排，保障資金的籌措也缺乏制度保障。因此，上述三種方式雖然有一定價值，但不能徹底破解土地征收的難題和困境，特別是未能解決土地征收過程中由于土地用途變更而產生的土地增值收益分配問題，被現行制度壓抑的土地發展權未能釋放。

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關鍵詞:新常態;職業教育;管理體制

中圖分類號:G710 文獻標志碼:A 文章編號:2095－9214(2016)03－0162－01 DOI:10.16550/ki.2095-9214.2016.07.133

經濟的發展與社會對技術人才需求的增加極大地促進了我國職業教育的發展，職業教育已成為了我國高等教育的重要組成部分。但不可否認的是，職業教育管理體制還存在很多問題，要想職業教育能夠得到健康發展，就要實現教育管理體制的創新。

一、新常態的概念

“新常態”是在2014年的河南考察之行之后出現在人們視野當中的，他提出，我國在這個重要的戰略發展機遇期里，要把握當前的經濟發展特征，適應新常態，始終保持戰略平常心態。在這樣的新常態之下，創新就成為了發展的一種新動力，在兼顧經濟增長速度與質量的同時，還要不斷進行創新。而因為知識是經濟發展和創新得以實現的原始動力，作為獲取和加強相應職業知識與就業能力的職業教育自然就應該受到重視，這也是我國順應新常態發展的一個具體表現。

二、當前職業教育管理體制存在的問題

1．政府和教育監管部門的管理問題

我國現階段的職業教育管理部門主要有教育行政管理部門、勞動社會保障部門、教育行業管理部門以及企業辦學這四個主要的管理部門。他們的主要職責是對職業教育發展進行規劃，為了方便管理，他們將職業教育分割成了多個部門。但是在實際的操作中，這樣的劃分卻造成了職能交叉的不良現象，很多教育資源都沒能得到有效利用，職業教育本身所具有的辦學效益也沒能得到充分發揮。其次，職業院校的學術、日常管理及教育評價等。受政府部門行政的影響非常大，學校辦學自主性不強。

2．職業院校的內部管理問題

首先，由于沒有要處理好新常態下的經濟發展與職業教育發展規律之間的關系，所以在對教學方向的把握上，還存在著一定的偏頗;其次，具體辦學和頂層設計上還存在些許矛盾，人才培養的目標的設定并沒有緊緊圍繞教育功能而進行;然后，課程設置和實踐環節與職業和崗位的銜接性不強，理論和實踐并沒有得到很好的結合;最后，職業院校“雙師型”教師不足。大部分教師缺乏企業實踐經驗。

三、新常態下職業教育管理體制的創新

1．政府、監管部門要創新職業教育管理體制

首先，要明確職業教育院校適應當前這一新常態發展的主要方向，不斷深化改革，以提升職業教育的創新力，進而從源頭上將科學研究和決策需求的脫節問題解決;其次，要釋放職業院校的辦學活力。作為政府與教育監管機構，應引導和支持學校發揮教育質量保障主體的作用，不斷完善內部質量保障體系和機制，形成辦學特色;最后，要不斷完善職業教育評價機制。通過學校自我評價、國家教育督導、專業機構和社會組織規范開展教育評價切實保證教育評價質量。

2．職業學校要創新職業教育管理體制

第一，要處理好新常態下的經濟發展與職業教育發展規律之間的關系，在職業人才培養規律的指導下，職業院校可以緊緊圍繞新常態下經濟發展需求面向社會辦學，建立健全協同創新和協同育人機制，加強對學生創新意識和實踐能力的培養，提高學生的創造、創新與創業精神和實踐能力，鼓勵學生積極參加產學研、創新和創業等活動，促進學生個性發展;第二，要處理好具體辦學和頂層設計的關系，要緊緊圍繞職業教育的功能，設定人才培養的目標，開展校企合作，推進校企合作聯合培養模式，使教學過程與生產過程、課程標準與執業資格標準對接。優化人才培養的方案。堅持對接企業，在建立崗位群的基礎上，通過分析核心企業的崗位需求，確定目標崗位，把目標崗位的能力要求作為專業核心能力培養的依據，同時確立專業的初次就業崗位和拓展崗位，以培養各專業的基礎能力和拓展能力;第三，加強實訓基地建設。根據不同專業特色和人才培養模式，與企業合作，按照企業生產流程，運用現代信息技術，建設模擬實訓室、實驗室，按照“生產性、示范性、真實性、開放性”及“教學、培訓、鑒定、服務”功能四位一體的建設思路，與行業企業聯合建立實訓實習基地，引進技術標準和管理規范，實現校企互利雙贏和共同發展;第四，加強“雙師型”教師的培養。注重教師學理論研究能力、專業實踐能力、教學實踐能力、科研能力、提高學歷層次能力等五種能力的培養。從提高教師的教學能力和職業能力為出發點，把學歷提升和企業實踐相結合。完善職業院校專業帶頭人和骨干教師培養機制，運用激勵、約束手段促進教師“雙師型”素質的提高。同時引進專家型人才和“能工巧匠”，完善兼職教師資源庫。

結束語:

職業教育不僅關系到我國的經濟社會發展，還關系到職業院校的學生就業率，并且，對學生的成長和發展影響很大。所以，極有必要圍繞新常態的各種要求，創新我國的職業教育管理體制，以有效地推動我國職業教育快速、健康發展。

參考文獻:

［1］華偉鋒．我國高等職業教育管理體制創新的路徑研究［J］．工業技術與職業教育，2015，02:45－46．

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[關鍵詞]體制創新；指導原則；創新方略；實事求是；

創新是一個復雜的系統工程，我們必須有清醒的頭腦，全局意識。制度，作為一種既定的對象和現實力量，對人的行為進行約束和引導，從這個意義上說，人的發展、人類的進步是制度作用的產物，即制度創造人、制度塑造人。所以，就教育創新而言，管理制度(或體制)的創新是其成功的關鍵。

教育管理體制是一個多要素、多層次結構的系統，是教育主管部門與地方、政府與教育機構、教育行為實施主體自身及與社會以及政府各有關部門之間的各種縱橫交錯的關系的總和。制度創新既是提高管理效率的重要手段，又是教育管理法制化、現代化的重要標志。

1、教育管理體制創新的指導性原則

管理體制的創新，并非式的一味求新、立異，沒有原則和方向，而必須有全局意識，整體觀念，追求體制創新的最優化，使體制能在良性有序的步驟下進行，真正服務于教與學，能真正對我國的創新教育起到有力的保障作用。秉承這一思想，我們至少需要堅持以下原則：

(1)進步性原則。創新是對傳統、常識、常規與秩序的超越、完善、糾正和發展。實施體制創新必須堅持進步性原則，不違反法令和倫理道德。堅持這一原則就是要培養學生進步的創新意識、培養學生的意志等非智力因素。成才者往往不是在順利、舒適的環境中產生，而往往經歷更多磨難，其創造能力在頑強的意志和堅韌的毅力支撐下會更加發揚光大。

(2)整體性原則。根據系統科學原理，體制創新就要以體制的形式對教學觀念、教育模式、教育內容、教育條件、教育評價、教育環境等諸多因素進行綜合改革，建立良好的運行保證機制。實施體制創新就要堅持全學校、全家庭、全社區、全方位齊抓共管，營建良好的實施體制創新環境，并且要堅持全體性、全面性、主動性對德智體美勞等一起抓，使受教育者在制度形式的塑造下德、智、體、美、勞等方面得到全面、整體發展，成為高素質創造性人才。

(3)現實性原則。這就是要使制度的形式轉化為活生生的具體內容，落實學生主體地位，尊重學生、信任學生，讓學生主動活潑地發展，變課堂為學堂與講堂相結合，變只傳授知識為傳授知識與培養創新能力相結合，讓學生有較充足的發揮想象力與創造力的時間和空間。同時，既注意對共性的培養，又要注意個性的發展，特別是要重視對創造個性的培養。并且，要采用啟發式、討論式、競賽、調研等優化教學法，不僅傳授知識，還要教給學生知識創造的規律，教給學生發現、獲取知識的能力，形成一種寬松的、民主、和諧的氣氛。

(4)實踐性原則。即堅持實踐第一，教、學、做相結合。讓學生在實踐中學，在實踐中創造，讓學生走出課本、走出課堂、走出學校、貼近生產、貼近高科技，既學到真實創新的本領，又服務了社會。

2、教育管理體制創新的具體方略

教育管理體制的創新內容十分復雜，鑒于篇幅，本文暫就教育行政主體自身，即從教育行政部門對學校的管理、學校對教師的管理以及學校和教師對學生的管理等三個方面著手。

(1)教育行政部門對學校管理的創新

教育行政管理部門與學校主體的關系問題，是教育管理體制創新的一個中心問題，只有把握好了這一中心，真正意義上的教育創新才能取得實質性進展。

首先，我們必須界定好政府與學校的角色關系。傳統的教育體制在政府與學校的角色關系上有不同程度的混淆，即政府在職能上包攬了學校應該具有的職能。具體來說，就是要轉變政府的職能，給學校以充分的辦學自。教育行政部門的主要職責主要應放在對教育政策的宏觀導向方面，而對學校人、財、物的管理和學校具體的教學改革應放手由各學校自主負責，從而實現“以校為本”的教育管理改革目標，體現學校獨立的社會實體地位。

其次，實行所有權與辦學權分離。教育的所有權(指公辦學校)只能是國家，國家指定機關對辦學者行使管理權、監督權以及提供咨詢和服務。這主要包括兩方面：業務方面的管理和財產方面的管理，而經營管理的權力應該歸學校獨立擁有。但是，現在的學校，所有權與辦學權是同一的，學校由國家支配一切，使學校沒有自主性、主動權，繼而沒有創新和活力。因此，對于學校辦學者，應該給以相應的獨立經營權，使其有節約成本提高效益的自覺性。

最后，培育教育中介組織。在我國，教育中介組織的功能作用沒有發揮到位，多是民間性的，且多以營利為目的。中介組織的成員一般應是學者、社會知名人土，他們憑借自己的專業學識和崇高的社會威望來發表自己的意見，緩沖行政對學校的直接指揮和過多干預，使政府有可能更多地考慮下層的意見，減少盲目決策，使決策更能照顧個別的需要，實現更科學、民主的決策和管理。中介組織還可以通過認可報告以及公布大學排名榜等質量水平評價功能，對學校的辦學行為起到引導和監督作用，從而更好地促進學校的創新，提高學校的辦學質量。

實現教師教育活動的創新的前提就是能為教師的教育教學活動提供一個寬松、民主的環境，不斷激發教師的創新意識，并促使教師大膽地實施創新性的教育教學活動。因此，必須首先營造創新性的學校環境。學校應該創造機會讓教師獨立地解決教學問題或主持某個課題研究，激發教師的創新動力。并且，學校還應減少不必要的限制和規定，營造百花齊放的寬松的學術環境。只有在這樣的環境下，教師才能不斷地發揮創造性，從而將創新思維帶入教學中，培養出創新人才。其次，需實施創新性的學校管理。目前絕大多數的學校對教師的管理管得太死，許多學校要求教師要統一備課、統一進度、統一大綱等，甚至要求教師在教學方法、教學手段上也力求一致。諸多的“統一”使教師的創新性無法得以發揮，因此，創新教育也要求在教育管理體制中，應該給教師一定的自和自由發揮度，避免教師勞動成為單調重復的行為，使教師的個性也得到全面的發展。同時，學校也應充分尊重教師的權利，并且建立激勵機制，鼓勵教師開拓進取、銳意創新，發展教師的創新個性，以教師的創新個性來影響、帶動學生創新個性的形成，使教師的教學活動真正成為名副其實的創造性活動。

(3)學校和教師對學生管理的創新

在教育活動中，學生既是活動的客體，同時更應該是創造型的主體。針對不同特點的學生，我們要以學生為本，建立靈活有效的管理體制。

其一，建立彈性教育制度。教育制度的彈性設計，就是要讓具有各種特別才能的人有充分的發展機會。目前，許多學校采取了許多創新的管理體制，如學分制、主選修制度、插班生制度以及學生分流和轉學制度等，所有這些措施都是對培養創新性人才良好的改革嘗試模式。如學分制的施行，通過必修課與選修課的結合方式，為學生根據自身興趣和特長開辟了自由選擇的渠道，給了學生獨立支配時間和獨立鉆研的機會，在大面積提高教育質量的基礎上，不僅為成績優異的學生提供了拔尖的機會，并為成績落后的學生也找到了他們具有潛在優勢的方面和位置，克服了所有學生“齊步走”這些違背教育規律的現象的發生。

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關鍵詞: 現代企業;財會管理;體制創新

1、現代企業財務管理體制創新的重要性

在跨入新世紀的今天,在以建立現代企業制度為目標的深化改革中,企業財會管理制度的改革和創新,成為一個突出而緊迫的重要問題。企業內部財務管理制度,是企業同各方面經濟關系的基本規范、是企業生產經營活動和財務管理活動的行為準則。現代企業內部財務管理制度的建設、有著非常重要的現實意義。

(1)建立企業財務管理制度是市場經濟體制的要求

企業要在市場競爭中求生存、求發展,就必須按照市場經濟的要求規范財務行為。也就是必須要按市場經濟的要求籌措資金、使用資金和分配收益,才能搞好企業的生產經營,進一步提高企業經濟效益,從而提高企業的競爭能力,以實現企業經濟增長方式的轉變、適應市場經濟體制的客觀要求。

(2)建立企部財務管理制度是企業管理的內在需求

財務管理是企業一切管理活動的基礎,是企業管理的中心環節。企業內部財務管理對企業的資金活動和價值形態的管理,主要是以成本管理和資金管理為中心,透過價值形態管理,達到實物形態的管理。因此財務管理是企業一切管理活動的基礎,也是企業管理的中心環節。

(3)新的經濟形勢要求企業必須建設財務管理制度

盡管現代企業制度的建設已有多年,但我國大多企業的財務管理,依舊是會計和財務不分、財務僅是作為會計的附庸而存在,其對象僅限于“企業再生產過程中的資金運動”,其內容充其量也只是成本費用的控制而已。因此,建設財務管理制度對企業籌集資金、用好資金起積極作用。

2、現代企業內部財務管理制度建設的科學依據

企業財務、會計分別設立機構是體制創新的思路,是企業適應市場經濟和建立現代企業制度的需要,現代企業內部財務管理制度的建設,其科學依據主要有以下兩個方面:

(1)企業的生產經營特點

管理是企業內部財務管理制度建設的前提和基礎。不同企業、生產規模、經營方式、組織形式不同,其財務管理的方式也不完全一致。只有在充分考慮其生產經營特點和管理的要求基礎上進行內部財務管理制度建設、才具有可操作性。

(2)企業財務管理的目標

企業財務管理目標就是“企業利潤最大化”。利潤代表了企業新創造的財富,利潤越多企業的財富增加越多,越接近于企業的目標。創辦企業的目的是為了擴大財富,企業的價值在于它能給投資者帶來未來報酬,因此,企業財務管理的目標應該是“企業價值最大化”或者“股東財富最大化”,企業財務管理的目標就是反映利潤取得的時間,反映資本和獲利之間的關系,反映受風險大小的影響。 3現代企業財務管理制度建設的方法

企業財務會計體制改革創新,是一項復雜的系統工程,在具體操作中應當實事求是、循序漸進、講求實效。要充分認清會計環境,遵循國家法令法規,體現效益原則和內部控制原則,有利于和國際企業財務制度銜接,還要考慮到改制中的便于操作。

(1) 加強宣傳和教育

通過宣傳和教育,使企業的經營者及財務人員都能充分認識到建立健全企業內部財務管理制度的重要性、必要性。加強領導、統一思想、提高認識,把建立健全企業內部財務管理制度同現代企業制度結合起來,與深化企業改革,轉換企業經營機制結合起來。

(2) 加強企業財務人員培訓

加強企業財務人員的業務培訓,通過各種培訓班、研討班、學習班及會議等形式,加強對市場經濟理論和會計理論的學習,不斷提高財務人員的業務水平;加強財務人員的職業道德教育,大力宣傳改革開放以來的企業財務戰線上涌現出來的先進人物和先進事跡,使廣大財務人員自覺重視職業道德的修養,以崇高的職業道德做好本職工作。

(3)財政部門要加強指導,促進企業內部財務制度的建立

在現代企業中,公司的財務管理通常與公司的高層領導有關,如總裁、財務總監等,還有一些級別較低的部門主管。因此,財政部門要加強指導,促進企業內部財務制度的建立,避免公司的管理出現漏洞,減少公司的經濟損失。為企業的經營與發展提供強有利的保障。

總之,財務管理是一門實用性較強的經濟管理學科,財務管理是對企業財務活動進行的管理,在現代企業管理中發揮著越來越重要的作用。它以財務決策為中心,利用價值形式對企業財務活動進行綜合管理。因此,財會管理體制的創新,對于制定企業的發展戰略,合理地籌集、使用和管理資金,抓住發展機會,規避風險,具有重大意義。

參考文獻:

[1]王曉軍.新型財會管理體制模式探討[J].徐州教育學院學報,2004.4期- [2]楊銀軒,張秀利.創新國企財會管理體制的思考[J].煤炭企業管理,2002.2期-

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一是樹立“以人為本”的治理理念。以人為本治理理念包括兩方面內容，一方面指把人視為經濟發展中的第一要素，形成“人力資源是產業園區最重要資源”、“人力資源環境是產業園區最重要的投資環境”的理念。園區把以人為本的理念融進到人力資源市場化配置治理中，建立精干高質量的公務員隊伍和復合型經營治理技術隊伍，以適應園區開發建設、治理服務的需求。

另一方面指建立無微不至的客戶服務體系，充分尊重客戶的意愿，為客商提供快捷、簡便的一站式服務體系。提供有吸引力的特殊政策，確立為我而用的招商標準；改善園區形象，提升信譽，促進園區經濟發展，形成高稅收、高就業的園區發展格式。使園區實現主動服務、一條龍服務、高層次服務。

二是“依法治園”的治理理念。探索建立依法治園的法規體系和執法機制，形成產業園區完善的法制環境。主要表現為以下三方面：首先建立專家治園的規劃治理體制。園區規劃公布后，授權規劃師分級治理。行政首長只處理違規申請和上訴案例，推行嚴格的監視機制。

其次，完善和明晰園區法規。根據實際需要，編制分項治理辦法，如城市規劃建設治理辦法、建設項目環境保護治理辦法、招商投資項目治理辦法、外商投資企業行政性收費治理辦法、預算外資金治理辦法等等，將園區公共治理納進法治化的軌道。

第三，執法透明化。園區制定的各種法規、程序和工作時限，執法職員要嚴格依法辦事，一視同仁，努力營造公平、公正、公然的園區投資環境，從而使執法主體與投資企業之間形成信任關系。通過依法治園，形成精簡、高效、廉潔的園區形象，增強園區的綜合競爭力。

我們的產業集中區將按照這種理念設計治理，實現治理科學化、現代化。

一、創新治理體制

從人文與法治的治理理念出發，確定治理目標，設計治理機構，創新治理形式。實現以下治理目標：做到高出發點規劃、高效率開發、高品位建設、高效能治理；能夠使基礎設施共享，公共資源共享，使資源和空間得到有效利用；還能夠使招商引資資源（信息等）得到共享，改變重復招商現象。

一是創新職能定位。產業集中區作為一個特殊的經濟區域，治理重點在于開發建設和經濟發展等方面。在不同的階段，工作職責也不同，組織機構也應適時進行調整，以適應建設和發展的要求。在建設初期，產業園區的治理應側重于園內規劃建設、項目立項上，具體包括園內規劃設計、工程建設報批、投資立項審批、土地征用、政策處理以及形成主要道路、給排水、電力、通訊、污水管網等基礎設施建設。發展到一定規模后，側重于招商引資、人才的引進與園區治理等。園區成型后，將進一步完善環境、衛生、保健、娛樂、教育等......我們的產業集中區正介于第一與第二階段之間，基礎設施、招商與治理要一齊上，職能定位要有靈活性。

要有決策、監視、協調、招商的行政職能；由于前期資金匱乏，還應具備融資的功能；要有全方位的服務職能；還應具備治理經營的職能——要根據職能設置相應的組織機構。另外，我們還具有兩個產業園區。

二是建立精簡精干機構。產業集中區在確定的框架內負責具體的基礎設施建設、公共治理及招商引資等工作，根據工作需要和“精簡、同一、效能”的原則，機構設置應該精干，不能“大而全”。

成立一部、一公司、一中心，即總部、實業公司、服務中心。成立產業集中區行政總部，負責兩園區決策、協調、規劃、監視、優惠政策的制定等行政職能。成立實業總公司，負責融資；成立服務中心，負責全方位的服務，如進區企業立項后到投產前的一切審批手續辦理，進區企業投產前后的收費工作，以及文印、曬圖、后勤保障等工作。

將行政治理、具體服務、市場經營相剝離。對于區內的經營性事項，如基礎設施、配套工程的設計施工、治理等，則應推向市場，由開發區市政公司負責，按市場化運作模式進行治理。

二、創新運作機制

促進服務高效廉潔公道順暢的運作機制，是履行職能到位的有效保證。涉及決策、規定、審批等事項采用行政治理程序，涉及經營活動則采取企業治理方式，協調者、治理者、承辦者、經營者、監視者各自到位，分工負責。

一要建立園區自主決策機制，實行封閉式治理，確保治理事項在園區內自行解決。

二要建立園區高效服務機制。采取各種方式開辟辦事綠色通道，實行政務公然，推行承諾制，減少審批程序，簡化辦事環節，盡可能一個樓層服務，一個圖章解決，營造良好的園區投資環境。

三要促成園區間建立良好的協商機制。園區雖實行封閉治理，，但其治理活動是開放的，與職能部分，與鄉鎮、村，與企業等方方面面都有不可分割的關系。產業集中區與政府部分要搞好協商，產業集中區之間要搞好相互協商，產業集中區與鄉村也要搞好協商。

這樣有利于培育園區主導產業和支柱產業，形成布局公道、協作關系緊密的生產體系；促進共同培育高新技術產業帶，推動形成園區基礎設施建設網絡；從而，推動區域可持續發展。

三、創新招商、融資平臺