野生動(dòng)物保護(hù)名錄制度研究

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相較于一般意義野生動(dòng)物的種群數(shù)量與規(guī)模、分布范圍及生存發(fā)展現(xiàn)狀而言，珍貴、瀕危野生動(dòng)物是大自然中的“活化石”，其生活環(huán)境及自身生存發(fā)展受威脅程度更值得我們關(guān)注。作為我國(guó)珍貴、瀕危野生動(dòng)物保護(hù)的制度性規(guī)范和推動(dòng)《野生動(dòng)物保護(hù)法》實(shí)施的法律依據(jù)，《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》自1989年1月14日由林業(yè)部、農(nóng)業(yè)部以來(lái)，在強(qiáng)化瀕危物種拯救保護(hù)、打擊亂捕濫獵及非法貿(mào)易、提高公眾保護(hù)意識(shí)等方面發(fā)揮了積極作用。但名錄自實(shí)施以來(lái)，除了將麝類、穿山甲所有種調(diào)升為國(guó)家一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物外，其至今已有30余年沒(méi)有進(jìn)行過(guò)系統(tǒng)的更新。2020年6月19日，《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)名錄》在時(shí)隔31年后再次被提上法律修訂日程，名錄的修訂是我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)治理領(lǐng)域的大事，其開(kāi)啟了生物多樣性下我國(guó)珍稀瀕危物種保護(hù)的新時(shí)代，回應(yīng)當(dāng)下我國(guó)最廣泛生物多樣性保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求，其必將有力地促進(jìn)珍稀瀕危野生動(dòng)物種群和棲息地恢復(fù)，成為推動(dòng)我國(guó)生物多樣性保護(hù)的直接驅(qū)動(dòng)力。此外，名錄作為我國(guó)野生動(dòng)物受保護(hù)力度與滅絕風(fēng)險(xiǎn)程度的測(cè)度與風(fēng)向標(biāo)，其必將直接體現(xiàn)出新時(shí)代我國(guó)野生動(dòng)物受保護(hù)種類與范圍的變化情況以及野生動(dòng)物物種數(shù)量的整體狀況，為后期采取更具針對(duì)性的物種恢復(fù)舉措提供法律指引與制度依據(jù)。

名錄制定的現(xiàn)實(shí)背景世界范圍內(nèi)野生動(dòng)物生存發(fā)展現(xiàn)狀

迄今為止，地球上可以辨認(rèn)的物種的數(shù)量有175萬(wàn)種左右，絕大多數(shù)是昆蟲(chóng)一類的小生物。這些豐富多樣的生命是地球逾35億年進(jìn)化的結(jié)果，可是隨著人類文明的不斷推進(jìn)和人類活動(dòng)范圍的不斷擴(kuò)大，它們的生活環(huán)境及生存發(fā)展?fàn)顩r正被人類改變，特別是許多極其令人喜愛(ài)的珍稀瀕危野生動(dòng)物，如考拉、大象、鯨魚(yú)等的數(shù)量持續(xù)下降，引起全世界的關(guān)注。許多物種正以超過(guò)自然滅絕50100倍的速度消失，而且據(jù)預(yù)測(cè)，該速度還將急劇加快。按照目前的趨勢(shì)，估計(jì)有34000種植物物種和5200種動(dòng)物物種，包括世界上八分之一的鳥(niǎo)類，正瀕臨滅絕。世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)在2020年年底更新了受威脅物種紅色名錄信息，IUCN紅色名錄目前收錄了全球128918個(gè)物種，其中35765個(gè)物種瀕臨滅絕，包括40%的兩棲野生動(dòng)物、25%的哺乳動(dòng)物及14%的野生鳥(niǎo)類。同時(shí)，世界自然基金會(huì)(WWF)最新的《地球生命力報(bào)告2020》也顯示，1970年以來(lái)，全球的哺乳動(dòng)物、魚(yú)類、鳥(niǎo)類、爬行動(dòng)物和兩棲動(dòng)物的種群規(guī)模平均下降了6800，人類對(duì)自然的過(guò)度開(kāi)發(fā)與破壞對(duì)世界范圍內(nèi)野生動(dòng)物的生存發(fā)展造成了致命威脅，世界野生動(dòng)物生存現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。我國(guó)野生動(dòng)物生存現(xiàn)狀近年來(lái)受野生動(dòng)物背后所含商業(yè)利益與經(jīng)濟(jì)刺激的驅(qū)動(dòng)，我國(guó)環(huán)境資源尤其是野生動(dòng)物資源遭到巨大破壞，野生動(dòng)物生物多樣性滅失嚴(yán)重。根據(jù)WWF與中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)(CCICED)在2015年共同的關(guān)于中國(guó)生物多樣性和自然資源需求狀況的研究報(bào)告一一《地球生命力報(bào)告·中國(guó)2015，從1970至2010年這40年I司，中國(guó)的陸生脊椎動(dòng)物種群數(shù)量下降了一半，中國(guó)生物多樣性面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國(guó)雖然在全球公認(rèn)的12個(gè)“生物多樣性巨豐”的國(guó)家中排名第八位，擁有脊椎動(dòng)物6347種，占世界總種數(shù)的14%，但就瀕危物種數(shù)量而言，我國(guó)也是一個(gè)名副其實(shí)的瀕危野生動(dòng)物分布大國(guó)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅列入《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》附錄的原產(chǎn)于中國(guó)的瀕危動(dòng)物就有120多種，列入《中國(guó)瀕危動(dòng)物紅皮書(shū)》的鳥(niǎo)類、兩棲爬行類和魚(yú)類有400種，列入各省、自治區(qū)、直轄市重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄的還有成百上千種。根據(jù)IUCN2019年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中國(guó)野生動(dòng)物資源瀕危種類多且瀕危程度嚴(yán)重，約76%的野生動(dòng)物種群依然處于下降趨勢(shì)，與美國(guó)、澳大利亞、印度、巴西、日本、埃及、加拿大、德國(guó)、英國(guó)9個(gè)國(guó)家比較分析顯示，中國(guó)受威脅野生動(dòng)物物種數(shù)量排名居第三位。

野生動(dòng)物保護(hù)名錄制定的可行性憲法為名錄制度提供了根本遵循

在一個(gè)國(guó)家的法律體系中，憲法是最高的上位法，具有至高無(wú)上性；在動(dòng)態(tài)上，憲法由下位法加以具體化；在靜態(tài)上，下位法從憲法中獲得有效性的根據(jù)。因此，從名錄制定的憲法淵源看，名錄制度是我國(guó)憲法確立的野生動(dòng)物資源國(guó)家保護(hù)義務(wù)的一種制度范式與具體展現(xiàn)方式，特別是《憲法》第九條第二款規(guī)定的“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物”，為國(guó)家正常干預(yù)野生動(dòng)物保護(hù)與利用問(wèn)題提供了根本遵循。野生動(dòng)物國(guó)家所有權(quán)是名錄制度制定的邏輯起點(diǎn)《野生動(dòng)物保護(hù)法》第三條規(guī)定：野生動(dòng)物資源屬于國(guó)家所有。該法律條款從權(quán)利角度說(shuō)明了我國(guó)野生動(dòng)物資源的法律權(quán)屬，但在社會(huì)實(shí)踐中，僅僅規(guī)定野生動(dòng)物資源歸國(guó)家所有對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)的效果并不是很理想，這是因?yàn)閲?guó)家不可能真正去行使所有權(quán)的占有、使用等權(quán)能。《野生動(dòng)物保護(hù)法》雖然在宏觀上規(guī)定了野生動(dòng)物國(guó)家所有權(quán)，但到野生動(dòng)物管理層面上還需將這種權(quán)利具體下放到某個(gè)國(guó)家部門(mén)身上。特別是野生動(dòng)物國(guó)家所有權(quán)在實(shí)際應(yīng)用中，以野生動(dòng)物保護(hù)名錄制度的制定與管理較為典型。《野生動(dòng)物保護(hù)法》為名錄制度提供了基本法律依據(jù)作為《野生動(dòng)物保護(hù)法》實(shí)施的配套性規(guī)范依據(jù)，名錄制度既自成體系，又緊密依附于《野生動(dòng)物保護(hù)法》，是《野生動(dòng)物保護(hù)法》不可分割的一部分。特別是《野生動(dòng)物保護(hù)法》在立法時(shí)首創(chuàng)了瀕危物種保護(hù)的名錄制度，為名錄的實(shí)際生成與運(yùn)行奠定了法律基礎(chǔ)，同時(shí)也是名錄制度合法化的基本法律淵源。名錄制度生物多樣性保護(hù)意義此次野生動(dòng)物保護(hù)名錄修訂是在地球生物多樣性保護(hù)主流化背景下，對(duì)我國(guó)境內(nèi)珍稀瀕危野生動(dòng)物所作的一次科學(xué)而全面的系統(tǒng)評(píng)估，符合新時(shí)代我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要，順應(yīng)國(guó)際生物多樣性保護(hù)的歷史潮流，其從制度層面為我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)構(gòu)筑起一條法律紅線，為我國(guó)珍貴、瀕危野生動(dòng)物的拯救與保護(hù)工作架構(gòu)起一張嚴(yán)密的制度“大網(wǎng)”，不僅為我國(guó)生物多樣性保護(hù)及政策制定提供了制度層面的直接驅(qū)動(dòng)力，而且能為我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》的完善提供科學(xué)的法律依據(jù)。因此，無(wú)論是在法律層面還是在野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)踐上，名錄制度對(duì)我國(guó)生物多樣性保護(hù)與管理都具有重要而深遠(yuǎn)的影響，具體表現(xiàn)在名錄可以為我國(guó)今后采取更具針對(duì)性的野生動(dòng)物保護(hù)行動(dòng)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和科學(xué)依據(jù)；能為物種就地保護(hù)和遷地保護(hù)的規(guī)劃提供制度化指引；為開(kāi)展生物多樣性保護(hù)的科學(xué)研究和普及教育奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，同時(shí)其也是《野生動(dòng)物保護(hù)法》及相關(guān)法律得以順利實(shí)施的關(guān)鍵一環(huán)，是我國(guó)積極履行CBD公約中生物多樣性保護(hù)義務(wù)的外在表現(xiàn)。

完善我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)名錄的建議

名錄制度主要問(wèn)題研判（1）名錄制度的設(shè)計(jì)理念有失偏頗1988年通過(guò)的《野生動(dòng)物保護(hù)法》開(kāi)宗明義地指出其立法目的在于“保護(hù)、拯救珍貴、瀕危野生動(dòng)物，保護(hù)、發(fā)展和合理利用野生動(dòng)物資源”，這一目的并被確定為“加強(qiáng)資源保護(hù)、積極馴養(yǎng)繁殖、合理開(kāi)發(fā)利用”的野生動(dòng)物保護(hù)法律原則。因此，我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》在制定初期以及此后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)主要將野生動(dòng)物視為一種自然資源或者財(cái)產(chǎn)加以保護(hù)，即其更為關(guān)注野生動(dòng)物的資源價(jià)值屬性而忽視了野生動(dòng)物本身具有的生態(tài)、文化、社會(huì)等其他價(jià)值，這也使得我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》雖名為“保護(hù)法”，但縱觀全法卻帶有明顯的“資源法”傾向。從生態(tài)文明建設(shè)的高度來(lái)看，此種立法理念由于缺乏對(duì)野生動(dòng)物生態(tài)價(jià)值、生物多樣性維護(hù)價(jià)值及公共衛(wèi)生安全保障價(jià)值的關(guān)注，其勢(shì)必會(huì)與當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要相脫節(jié)，最終不利于我國(guó)珍稀瀕危物種的恢復(fù)、人民生命健康的維護(hù)及當(dāng)前形勢(shì)下生物多樣性的保護(hù)問(wèn)題。（2）名錄制度更新有一定滯后性作為和《野生動(dòng)物保護(hù)法》相伴相生的產(chǎn)物，名錄自1989年頒布至今未進(jìn)行過(guò)系統(tǒng)性修訂。相反，在此期間，我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》為了能夠滿足不斷變化的野生動(dòng)物保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求，20年間先后進(jìn)行了4次不同程度的修訂，修法內(nèi)容不斷向野生動(dòng)物保護(hù)、生物多樣性維護(hù)等縱深方向發(fā)展。相比之下，作為《野生動(dòng)物保護(hù)法》實(shí)施的核心要素及法律依據(jù)，名錄制度呈現(xiàn)出明顯的滯后性特征。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展及開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的增加、影響范圍的擴(kuò)大，許多珍稀瀕危物種所生活的生態(tài)環(huán)境及其生存發(fā)展?fàn)顩r也相應(yīng)發(fā)生很大變化，這導(dǎo)致一些野生物種由于棲息地喪失會(huì)由無(wú)危變?yōu)椤盀l危”，一些“瀕危”物種因生存環(huán)境加劇惡化而變?yōu)椤皹O危“，甚至少數(shù)物種出現(xiàn)快速滅絕的態(tài)勢(shì)，這也使得我國(guó)生物多樣性保護(hù)、珍稀瀕危物種滅絕速率的減緩處于十分不利的局面。名錄制度完善的路徑（1）轉(zhuǎn)變《野生動(dòng)物保護(hù)法》下名錄制度的設(shè)計(jì)理念對(duì)于《野生動(dòng)物保護(hù)法》立法理念的現(xiàn)有缺陷，需要提高立法站位，明確野生動(dòng)物保護(hù)是一項(xiàng)事關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的重要生物多樣性保護(hù)事業(yè)。未來(lái)無(wú)論是野生動(dòng)物的保育工作還是科學(xué)研究都應(yīng)圍繞生物多樣性保護(hù)的需求導(dǎo)向和預(yù)防物種滅絕的問(wèn)題導(dǎo)向進(jìn)行。具體而言，首先，應(yīng)從生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展的角度明確保護(hù)瀕危野生動(dòng)物就是保護(hù)人類賴以生存的地球環(huán)境，就是保護(hù)人類自身的發(fā)展利益。為此，在未來(lái)更新《野生動(dòng)物保護(hù)法》的立法理念時(shí)，應(yīng)將野生動(dòng)物維護(hù)生態(tài)穩(wěn)定平衡和生物多樣性保護(hù)的生態(tài)價(jià)值擺在立法理念的首位，畢竟保護(hù)野生動(dòng)物關(guān)系到我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)安全的全局。其次，貫徹物種“保護(hù)優(yōu)先原則”。“保護(hù)優(yōu)先”原則是指在衡量野生動(dòng)物的保護(hù)和商業(yè)利用過(guò)程中，野生動(dòng)物保護(hù)優(yōu)先于商業(yè)利用。美國(guó)《瀕危物種法案》其中有項(xiàng)原則就是“瀕危物種高于一切經(jīng)濟(jì)利益”，美國(guó)國(guó)會(huì)為此還明確指出，經(jīng)濟(jì)利益不得作為衡量物種是否瀕危以及擬確定關(guān)鍵棲息地的標(biāo)準(zhǔn)。由于野生動(dòng)物特別是瀕危物種的保護(hù)價(jià)值是不可估量的，因此我們應(yīng)擯棄狹隘的資源保護(hù)立場(chǎng)，真正回歸到對(duì)野生動(dòng)物生命和生境的保護(hù)上來(lái)。具體貫徹保護(hù)優(yōu)先原則的《野生動(dòng)物保護(hù)法》修訂的方向和思路應(yīng)是對(duì)野生動(dòng)物的利用應(yīng)當(dāng)限于公益范疇，如拯救極度瀕危的物種、科學(xué)研究、公眾教育。（2）嘗試建立不定時(shí)的動(dòng)態(tài)名錄更新制度在現(xiàn)有立法所規(guī)定名錄調(diào)整周期的基礎(chǔ)上，借鑒CITES公約附錄調(diào)整規(guī)則，縮短更新周期，構(gòu)建科學(xué)的重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。具體而言，要加強(qiáng)科研投入，加大物種資源追蹤、調(diào)查與監(jiān)測(cè)力度，科學(xué)評(píng)估種群狀況，根據(jù)生物多樣性保護(hù)的要求，在充分考慮生態(tài)系統(tǒng)、物種和生物遺傳資源等因素后，在現(xiàn)有的定期評(píng)估機(jī)制的基礎(chǔ)上，縮短評(píng)估周期，適時(shí)進(jìn)行調(diào)整、更新與增補(bǔ)相關(guān)目錄，如原來(lái)規(guī)定的5年可以調(diào)整為2年，確保能夠更及時(shí)地反映野生動(dòng)物的種群狀況以及及時(shí)有效地展開(kāi)瀕危野生動(dòng)物的救護(hù)與保護(hù)工作。（3）建立健全珍稀瀕危野生動(dòng)物保護(hù)公眾參與制度當(dāng)前我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)主要是政府為主、專家為輔的管理模式，盡管2018年修訂的《野生動(dòng)物保護(hù)法》總則中增加了鼓勵(lì)公眾參與的條款，但實(shí)踐中公眾參與還是主要表現(xiàn)為形式化的低度參與。因此，要建立健全野生動(dòng)物保護(hù)名錄的公眾參與制度，既能讓社會(huì)公眾真正參與到名錄的修訂與完善過(guò)程中，又能讓公眾認(rèn)識(shí)名錄、遵守名錄，發(fā)揮群眾力量，實(shí)現(xiàn)名錄所要達(dá)到的瀕危物種保護(hù)效果。只有不斷提高公眾對(duì)瀕危野生動(dòng)物的保護(hù)意識(shí)，讓名錄所保護(hù)的物種真正走進(jìn)人們的心里，才能使名錄不再單純停留在與社會(huì)公眾無(wú)關(guān)的一種靜態(tài)制度存在，而是真正在社會(huì)公眾中引起生物多樣性保護(hù)的巨大反響。

作者：張祖增 武文靜