精準(zhǔn)扶貧模式分析

導(dǎo)語：精準(zhǔn)扶貧模式分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

［摘要］改革開放30多年來，中國已經(jīng)成為世界上減貧人口最多的國家，使7億多人口擺脫了貧困，對世界減貧事業(yè)的貢獻(xiàn)率超過70％。這個成就，是人類社會發(fā)展史冊濃墨重彩的一筆。特別是黨的十八大以來，中國扶貧攻堅的效果尤為顯著，交出了一份讓世界驚嘆的"中國答卷”。但是，由于歷史、區(qū)域發(fā)展等多方面原因，按照現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)，我國仍有5575萬貧困人口尚需脫貧，“十三五”時期是我國全面建成小康社會的重要時間節(jié)點，全面建成小康社會最繁重最艱難的任務(wù)在農(nóng)村，尤其是在特困地區(qū)。中國扶貧開發(fā)已進(jìn)入到了“啃硬骨頭”攻堅拔寨的沖刺期，全力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作，探索精準(zhǔn)扶貧的有效路徑，需要集全黨全社會的智慧，在扶貧思路、機(jī)制、體制、政策和措施上做出重大創(chuàng)新。

［關(guān)鍵詞］精準(zhǔn)扶貧，反貧困，問題，路徑

一、理論基礎(chǔ)：貧困的定義、標(biāo)準(zhǔn)及反貧困理論

（一）貧困的定義與標(biāo)準(zhǔn)

對貧困定義問題的探討由來已久。但就一般意義而言，貧困可分為兩個方面。從狹義上講，貧困是指生存主體經(jīng)濟(jì)范疇上的貧困，生活條件難以維持在最低水平的狀況。廣義上的貧困除了包括經(jīng)濟(jì)范疇層面貧困以外，還包括文化、社會、環(huán)境、發(fā)展等方面的因素，例如生存年齡、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化、就業(yè)失業(yè)等方面的狀況。貧困標(biāo)準(zhǔn)，又叫貧困線，指的是在時間、空間和社會發(fā)展階段的一定的條件下，維持人們生計所必需消費(fèi)的商品和勞務(wù)的最低費(fèi)用。世界銀行在2015年10月初宣布，按照購買力平價計算，將國際貧困線標(biāo)準(zhǔn)從此前的每人每天生活支出1．25美元上調(diào)至1．9美元。此次大幅上調(diào)意味著全球貧困人口數(shù)量大量增加。12011年11月29日，中央扶貧開發(fā)工作會議在北京召開，中央決定將農(nóng)民人均純收入2300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)比2009年提高了92％，2比2010年提高了80％．按照當(dāng)時匯率計算，中國新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)大致相當(dāng)于每日1美元。按此標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前我國貧困人口數(shù)量為7017萬人。

（二）反貧困基本理論

反貧困一直以來都得到了國際社會廣泛關(guān)注。國內(nèi)外眾多相關(guān)領(lǐng)域的專家、學(xué)者對反貧困戰(zhàn)略進(jìn)行了大量的探討與研究，并取得了豐碩的理論成果。其中代表性的理論有：1．“涓滴效應(yīng)”理論，即“在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中對貧困階層、弱勢群體或貧困地區(qū)不給予特別的優(yōu)待，而是通過早先發(fā)展起來的主體和地區(qū)通過二次消費(fèi)，解決就業(yè)等方面惠及貧困階層或地區(qū)，帶動其發(fā)展和富裕”。最終實現(xiàn)減緩乃至消除貧困的目的，實現(xiàn)共同富裕。2．“賦權(quán)”理論，指的是"賦予權(quán)利、使有能力”。賦權(quán)理論是在涓滴效應(yīng)反貧困理論在實踐中的負(fù)面效應(yīng)日益顯現(xiàn)的背景下產(chǎn)生的。要實現(xiàn)保護(hù)他們自身的權(quán)利目的，只能通過對應(yīng)的制度安排來解決，建立一套完整的社會體制，通過“賦權(quán)”來保障貧困人口能夠獲取基本生活需要，發(fā)展教育和醫(yī)療衛(wèi)生的權(quán)利。因此，可見，超越經(jīng)濟(jì)層面直接從權(quán)利層面上向貧困人口“賦權(quán)”構(gòu)成了賦權(quán)理論的核心。3．“人力資本”理論，打破了傳統(tǒng)理論中將資本認(rèn)為是物質(zhì)資產(chǎn)束縛的定義，而是將資本劃分為兩種類別———人力資本和物質(zhì)資本，對貧困者進(jìn)行人力資本方面的投資，從而提升他們的可行能力則成為推進(jìn)反貧困戰(zhàn)略的理性選擇。4．“收入再分配”理論，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家或社會學(xué)家認(rèn)為貧困的原因不僅僅是個人造成的，還包括國家或社會的因素，因此對于貧困人口國家或社會也應(yīng)承擔(dān)一部分責(zé)任。國家機(jī)器通過再分配收入來增加窮人的社會福利，成為收入反貧困理論的直接來源和理論基礎(chǔ)。

二、政策演變：從扶貧攻堅到精準(zhǔn)扶貧

改革開放以來，我國由社會主義計劃經(jīng)濟(jì)體制逐步過渡到社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，我國政府在致力于經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的進(jìn)程中，根據(jù)實際情況制定了系列扶貧政策。我國的扶貧政策，大體上分為五個階段：1978－1985年的農(nóng)村體制改革扶貧、1986—1993年的國家大規(guī)模的開發(fā)式扶貧、1994—2000年的國家“八七”扶貧攻堅計劃、2001－2010年的新世紀(jì)農(nóng)村扶貧開發(fā)計劃、當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧偉大實踐階段。“精準(zhǔn)扶貧”的重要思想最早是在2013年11月到湖南湘西考察時提出的。2014年1月，中央詳細(xì)規(guī)制了精準(zhǔn)扶貧工作模式的頂層設(shè)計，推動了“精準(zhǔn)扶貧”思想落地。2014年3月，參加兩會代表團(tuán)審議時強(qiáng)調(diào)，要實施精準(zhǔn)扶貧，瞄準(zhǔn)扶貧對象，進(jìn)行重點施策。進(jìn)一步闡釋了精準(zhǔn)扶貧理念。2015年6月，在貴州就加大推進(jìn)扶貧開發(fā)工作又全面闡述“精準(zhǔn)扶貧”概念，提出“六個精準(zhǔn)”。2015年10月16日，在2015減貧與發(fā)展高層論壇上強(qiáng)調(diào)，中國扶貧攻堅工作實施精準(zhǔn)扶貧方略，增加扶貧投入，出臺優(yōu)惠政策措施，堅持中國制度優(yōu)勢，注重六個精準(zhǔn)，堅持分類施策，因人、因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態(tài)保護(hù)脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批，廣泛動員全社會力量參與扶貧。

三、國際經(jīng)驗借鑒與評述

（一）孟加拉國的小額信貸扶貧模式

孟加拉國以尤努斯教授為代表探索出一種較為獨(dú)特的扶貧方式，即小額信貸式的扶貧模式。該模式始于1976，尤努斯教授發(fā)起的“農(nóng)村銀行”的研究項目。該項目的實驗?zāi)繕?biāo)是探索貧困者進(jìn)入農(nóng)村金融體系的途徑，試圖證明，假設(shè)窮人在適當(dāng)時間和適當(dāng)條件能獲得一定的金融支持，他們一定可以自主開展盈利性活動而不需要其他援助。孟加拉小額信貸式的扶貧成功經(jīng)驗主要有：一是成功的風(fēng)險控制使得小額信貸能夠成為可能；二是“小組＋中心＋銀行員工”式的信貸體系在一定程度上解決了信息不匹配的問題；三是高利率的政策成功的保證了銀行提供小額貸款后的盈利和可持續(xù)發(fā)展，孟加拉小額貸款銀行依據(jù)市場行情自行制定利率，基本維持在年復(fù)利10％左右的高利率水平；四是完善就業(yè)制度有利于提高農(nóng)村銀行員工的整體素質(zhì)；五是與政府建立良好的關(guān)系和溝通渠道，政府使用權(quán)力采取有效的政策措施促進(jìn)其健康、有序發(fā)展。

（二）美國的福利政策扶貧模式

美國雖然為世界上最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體，但其貧困問題，自建國以來就始終與之相伴。美國貧困產(chǎn)生的原因主要有歷史因素和制度因素等。美國福利政策扶貧的特點一是在整個反貧困行動中，以對貧困人口直接財政補(bǔ)貼的物質(zhì)救援為主；二是通過教育、科技、技能培訓(xùn)等方式提高貧困者生活技能的間接扶貧方式；三是通過立法來保障社會相對弱勢群體各項基本權(quán)利，從而促進(jìn)少數(shù)貧困人口享受國家經(jīng)濟(jì)成果；四是扶貧主體的多元化。反貧困發(fā)展過程中，美國政府并沒有包攬所有重任，而是將部分職責(zé)下放至各州、縣等地方政府，與此同時，積極發(fā)動非政府組織，如社區(qū)、志愿者組織、各自私人基金會等民間力量參與政府的反貧困工作。

（三）韓國的人力資本投資扶貧模式

20世紀(jì)70年代初，韓國工業(yè)發(fā)展迅速，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效顯著，但鄉(xiāng)村仍然十分落后，多數(shù)農(nóng)民極度貧困窘迫。為了增加農(nóng)民的收入，提高農(nóng)民綜合素質(zhì)和農(nóng)民就業(yè)率，韓國政府開展了著名的新村運(yùn)動，開展對農(nóng)民的綜合教育和引導(dǎo)工作，即對農(nóng)村進(jìn)行人力資本投資，逐步地形成了具有韓國特色的人力資本投資扶貧方式，主要措施為：（1）政府實施高投人的教育財政制度，不斷加大對農(nóng)村貧困地區(qū)教育的財政投入，保障教育工作持續(xù)發(fā)展；（2）政府成立專門機(jī)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村人力資源的發(fā)展；（3）高度重視對農(nóng)民的思想教育，始終堅持教育先行，育人為本的核心理念，提高農(nóng)民的思想道德水平，主要培養(yǎng)農(nóng)民吃苦耐勞、自立自強(qiáng)的精神。

（四）借鑒與評述

中國的扶貧開發(fā)規(guī)模大、難度大，在世界上獨(dú)一無二。到2020年，中國的貧困人口能夠擺脫貧困，這將在中國具有跨時代的意義，在世界上也有重大影響。因此，一方面，學(xué)習(xí)和借鑒國際上一些國家扶貧的做法。如運(yùn)用市場的手段扶貧、調(diào)動社會力量參與扶貧、探索有針對性的金融扶貧方式等；另一方面，中國是世界上最大的發(fā)展中國家，貧困人口數(shù)量大，通過我們社會主義制度優(yōu)勢，黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)以及全社會的積極動員，必然會在世界范圍內(nèi)做出一個成功的“中國模式”并且對外輸出扶貧所積累的經(jīng)驗，竭力幫助國際上其他發(fā)展中國家的扶貧發(fā)展工作，推動全世界脫貧事業(yè)的發(fā)展。

四、路徑思考：問題識別與路徑探索

（一）精準(zhǔn)扶貧存在的問題

精準(zhǔn)扶貧實施兩年多來，通過對實踐經(jīng)驗的總結(jié)，探索了一些新的有效扶貧方式，扶貧效果顯著。然而源于部分地區(qū)惡劣的自然環(huán)境、特殊的歷史人文，以及粗放低效的扶貧方式等，部分貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作仍然存在不少問題。這些問題主要有：1．基建成本高，配套資金缺口大。水、路、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是現(xiàn)階段實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、有效脫貧最大的制約因素，貧困地區(qū)往往山人溝深，地廣人稀、生態(tài)環(huán)境極為脆弱，自然條件嚴(yán)峻，旱情突出，水資源嚴(yán)重短缺。在如此的自然條件下，加強(qiáng)完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要投入巨大的基建成本。但就部分地區(qū)目前的財政收入計算，貧困地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目方面配套資金缺口很大。尤其是實施的多數(shù)基建項目都要求縣級政府按一定比例落實配套資金，導(dǎo)致地方財政往往入不敷出。2．扶貧政策和措施碎片化、短期化。扶貧政策和措施碎片化、短期化主要體現(xiàn)在扶貧政策和措施不具備可持續(xù)性。部分貧困地區(qū)由于龍頭企業(yè)數(shù)量少，輻射帶動能力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)開發(fā)式扶貧推進(jìn)艱難。規(guī)模小、鏈條短、效率低、抵御自然災(zāi)害的能力和市場風(fēng)險較弱，貧困人口持續(xù)增收也很困難。不得已時，當(dāng)?shù)胤鲐毟刹恐苯訉⒎鲐毥鸾o了貧困戶來幫助其脫貧，這種扶貧方式只能“輸血”，不能“造血”。域外資金、人才、技術(shù)多投入，扶貧的部門和省市一般也只能面向?qū)诳h開展扶貧工作，不能夠?qū)⒏鞣矫尜Y源統(tǒng)一調(diào)配集中使用，也無法根據(jù)貧困地區(qū)的需要，全方位精準(zhǔn)提供幫扶。3．扶貧人員非專業(yè)化，流動性大。“思路決定出路”，開展“精準(zhǔn)扶貧”工作，就需要具有專業(yè)知識和創(chuàng)新思維能力的人員和機(jī)構(gòu)來共同完成。雖然各級政府都成立了相關(guān)扶貧工作組和專職工作人員，但由于著手該工作的人員雖是專職，卻不是具有扶貧相關(guān)知識的人才，往往導(dǎo)致地區(qū)治理不利，脫貧成效不明顯，返貧程度大。而且大部分的干部都是進(jìn)行借調(diào)、掛職等短期任職，業(yè)務(wù)剛上手就回到原來的工作崗位，新來的干部還要重新熟悉業(yè)務(wù)，導(dǎo)致人員流動性大。且由于不同干部的思路不同，扶貧的方式也因人而異，所以一系列扶貧政策和措施不連貫，無法有效把握住脫貧的黃金有效時機(jī)。4．脫貧產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)脆弱，容易返貧。由于部分地區(qū)脫貧缺乏強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支撐，相當(dāng)一部分貧困戶即使脫貧也屬于臨時性脫貧，脫貧的基礎(chǔ)極為脆弱。因災(zāi)、因病、因婚、因殘、因?qū)W等導(dǎo)致返貧率高，能否脫貧很大程度上依賴自然條件。持續(xù)缺水，干旱導(dǎo)致部分貧困鄉(xiāng)村的返貧現(xiàn)象可能更為突出。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，在目前尚未脫貧的人員中，較大比例是由于殘疾，部分地區(qū)因病致貧甚至占救助對象占總比例的2／3。由此可見，因病致貧確是導(dǎo)致貧困的重要原因之一。5．政府主導(dǎo)扶貧開發(fā)，缺乏精準(zhǔn)扶貧的長效機(jī)制。一些貧困地區(qū)推進(jìn)的精準(zhǔn)扶貧，從制度運(yùn)行上來看，仍停留在傳統(tǒng)投入為主的層面上，重視資金投入、政策投入、項目投入等方式來幫助貧困戶脫貧致富。該制度運(yùn)行的漏洞在于：一是以政府主動提供為該扶貧開發(fā)制度的主要模式，核心為動用黨政資源作為扶貧的主要手段，仍然是一種典型的政府行政主導(dǎo)式扶貧，社會組織普遍參與較少，扶貧的內(nèi)生動力缺乏；二是現(xiàn)有扶貧制度運(yùn)行設(shè)計對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動效應(yīng)較低，精準(zhǔn)扶貧的長效機(jī)制仍未建成。扶貧考核評估指標(biāo)單極化，只是片面強(qiáng)調(diào)增加收入和提高生活水平，卻忽視了地區(qū)整體發(fā)展能力和人力資源的培養(yǎng)。因為，缺少對于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度安排，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的歷史問題沒有得到很好地解決，從而形成了對國家?guī)头龅穆窂揭蕾嚕l(fā)展能力較弱。盡管貧困人口的收入有所增加，但醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利、文化教育等多維度的貧困仍舊普遍存在。

（二）推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的路徑思考

1．落實產(chǎn)業(yè)扶貧，合理利用當(dāng)?shù)刭Y源。產(chǎn)業(yè)扶貧的實質(zhì)，就是要堅持扶貧開發(fā)導(dǎo)向的扶貧政策，引導(dǎo)和激發(fā)廣大干部群眾發(fā)揚(yáng)艱苦創(chuàng)業(yè)的精神，自力更生，合理規(guī)劃開發(fā)利用當(dāng)?shù)刭Y源，積極扶持培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，大力加強(qiáng)貧困地區(qū)自我積累、自我發(fā)展能力，走出一條依靠自身力量實現(xiàn)增產(chǎn)增收、脫貧致富的路徑。產(chǎn)業(yè)扶貧是通過發(fā)掘主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)生產(chǎn)基地，依托優(yōu)惠政策，發(fā)展龍頭企業(yè)，實現(xiàn)貧困戶和企業(yè)雙贏，從而達(dá)到帶動貧困人口脫貧致富的目標(biāo)。產(chǎn)業(yè)扶貧包含兩個內(nèi)涵要求，一是要發(fā)展壯大貧困地區(qū)有特色、市場、競爭力和發(fā)展前景的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。二是要將貧困戶的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來，使他們參與企業(yè)發(fā)展，解決就業(yè)并從中獲益，從而實現(xiàn)脫貧致富的目標(biāo)。2．對農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)和技能培訓(xùn)，提高綜合素養(yǎng)。精準(zhǔn)扶貧不是單純的解決貧困人口的生存問題，而是解決貧困人口發(fā)展能力的問題，使其實現(xiàn)“造血式”發(fā)展。貧困地區(qū)的教育水平較為落后，扶貧先扶智，要切實加強(qiáng)對貧困地區(qū)、貧困人口的教育投資。通過對貧困農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)和技能方面的培訓(xùn)，提高其職業(yè)收入和綜合素養(yǎng)。通過有計劃、有步驟、有組織地轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，促使其實現(xiàn)完全就業(yè)，將農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)化成一種人力資本，將貧困地區(qū)的劣勢變?yōu)榘l(fā)展優(yōu)勢。勞動力技能培訓(xùn)能夠使貧困農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想，更新觀念，開闊視野，增強(qiáng)本領(lǐng)，是能夠讓其尋求到一條增加收入、脫貧致富的有效路徑。但同時，還應(yīng)警惕“扶貧致懶”情況的出現(xiàn)，改變固有“等靠要”的想法，即“扶貧要扶志”，不僅要培養(yǎng)他們脫貧的發(fā)展能力，還要幫助他們建立“我要脫貧”的意識，使其思想意識由“讓我發(fā)展”轉(zhuǎn)變成“我要發(fā)展”。3．發(fā)揮綠色環(huán)境優(yōu)勢，落實旅游扶貧。旅游扶貧開發(fā)模式是以中央和地方政府的扶貧相關(guān)政策為指導(dǎo)方針，農(nóng)村居民為旅游開發(fā)主體，實現(xiàn)貧困農(nóng)民的脫貧致富為目標(biāo)。該模式立足于農(nóng)村實際，利用和整合社會各方面開展扶貧開發(fā)旅游，開發(fā)具有鮮明特色的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品。通過發(fā)展旅游業(yè)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，逐步改善農(nóng)村貧困人口的生活條件，最終促進(jìn)農(nóng)村文化、經(jīng)濟(jì)和社會的和諧發(fā)展。此模式是我國經(jīng)濟(jì)得以高速發(fā)展、國民收入普遍增加的產(chǎn)物，同時又是和我國建設(shè)社會主義新農(nóng)村目標(biāo)相配套，相適應(yīng)的。旅游開發(fā)模式的成功實施，不僅可以提高農(nóng)村居民的收入，而且可以改善國家的自然環(huán)境和居民的生活條件，促進(jìn)農(nóng)村居民和城市居民互融交往，增加他們的信息獲取渠道和數(shù)量。4．保護(hù)生態(tài)，落實移民搬遷扶貧。移民搬遷扶貧模式即按照采用“政府引導(dǎo)，村民自愿”的原則，通過移民異地搬遷實現(xiàn)脫貧目的，對于居住在基本生存條件不足的深山區(qū)、庫區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)的貧困農(nóng)民，采取積極的支持、激勵政策和項目幫助他們轉(zhuǎn)移到社會和經(jīng)濟(jì)條件是比較好的地方從事生產(chǎn)和生活，改善生產(chǎn)和生活條件的本質(zhì)，逐步消除貧困。生態(tài)移民是通過扶貧安置實現(xiàn)脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)，促進(jìn)人口資源與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。生態(tài)移民是一項兼具生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的扶貧模式。5．發(fā)展農(nóng)村電商，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋”扶貧。相當(dāng)一部分貧困地區(qū)積極利用信息技術(shù)，探索“互聯(lián)網(wǎng)＋”扶貧方式。電商是偏遠(yuǎn)地區(qū)的縣域打響品牌、走向全國的新“抓手”。電商能夠讓當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)特產(chǎn)品走上品牌化發(fā)展道路，使“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”、“訂單式營銷”、“快遞式服務(wù)”有了可能。通過發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)＋”扶貧方式，利用信息化，發(fā)展分享經(jīng)濟(jì)。

作者:陳楊 單位:中共中央黨校

參考文獻(xiàn)：

［1］世界銀行十年來首次上調(diào)國際貧困線標(biāo)準(zhǔn)［N］．人民日報，2015－10－06（03）．

［2］中央扶貧開發(fā)工作會議在北京召開［N］．人民日報，2011－11－30（01）．

［3］扶貧新論斷：扶貧先扶志、扶貧必扶智和精準(zhǔn)扶貧［EB／OL］．中國網(wǎng)，2016．01．02http：／／www．china．com．cn／news／txt／2016－01／02／content＿37442180．htm．