國(guó)內(nèi)自然壟斷產(chǎn)業(yè)革新

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一、自然壟斷產(chǎn)業(yè)概念及特征

傳統(tǒng)的自然壟斷是指由于生產(chǎn)技術(shù)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特征，平均成本隨產(chǎn)量的增加而遞減，從而最小有效規(guī)模要求只有一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)。自然壟斷產(chǎn)業(yè)具有以下特點(diǎn)：一是規(guī)模經(jīng)濟(jì)非常明顯，獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)小于多家分散經(jīng)營(yíng)的成本之和；二是有大量的“沉淀成本”，資金一旦投入，就很難收回，也很難改作他用；三是這些產(chǎn)業(yè)中的多數(shù)服務(wù)和產(chǎn)業(yè)是公眾所需要的基本服務(wù)，需要保證提供的穩(wěn)定性、質(zhì)量的可靠性和依賴性。一個(gè)國(guó)家的電力、煤氣、電信、郵政、鐵路、航空等產(chǎn)業(yè)，一般是傳統(tǒng)意義上較為典型的自然壟斷產(chǎn)業(yè)。

隨著建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這一改革目標(biāo)的確立和改革的深入，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的問(wèn)題日益突出，我國(guó)開始注重自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革，并取得了階段性進(jìn)展。電信、電力、民航等行業(yè)在實(shí)行政企分離、政資分離、業(yè)務(wù)分拆等方面，取得了比較明顯的成效，對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革和政府職能轉(zhuǎn)變具有積極的推動(dòng)作用。

二、自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革必要性

自然壟斷產(chǎn)業(yè)容易產(chǎn)生的問(wèn)題和固有的弊病基本有以下三種：第一，經(jīng)營(yíng)目標(biāo)雙重性導(dǎo)致利益難以協(xié)調(diào)。自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，他的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)具有雙重性。一方面作為經(jīng)營(yíng)者他要追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)；另一方面由于自然壟斷的公益性，他又要追求公共目標(biāo)。公共目標(biāo)要求以較低的價(jià)格和較高的質(zhì)量服務(wù)于公眾，讓利、施惠于公眾，自然導(dǎo)致其經(jīng)營(yíng)性虧損，這樣使其處于兩難的境地。第二，壟斷地位的濫用。由于自然壟斷產(chǎn)業(yè)的特殊性，經(jīng)營(yíng)者往往會(huì)利用其獨(dú)有地位，收取壟斷高價(jià)，服務(wù)質(zhì)量低下，甚至附加種種不合理的交易條件。第三，內(nèi)在動(dòng)力和外在壓力不足。自然壟斷產(chǎn)業(yè)大多數(shù)是國(guó)有國(guó)營(yíng)的，由于體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制等方面的原因，其內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張與私人企業(yè)相比，明顯顯得不足。另外，由于沒有實(shí)際和潛在的競(jìng)爭(zhēng)者，他們沒有競(jìng)爭(zhēng)的壓力，往往不注意加強(qiáng)管理，最大限度節(jié)約成本，提高經(jīng)濟(jì)效率，改善服務(wù)質(zhì)量。

壟斷產(chǎn)業(yè)是我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)最集中的領(lǐng)域。我國(guó)壟斷產(chǎn)業(yè)改革要解決的問(wèn)題主要不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中形成的經(jīng)營(yíng)性壟斷，而是行政體制與行政權(quán)力造成的壟斷。我國(guó)產(chǎn)業(yè)的行政壟斷，就其根源而言，有舊體制遺留下來(lái)的問(wèn)題，但主要是在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中形成的。從產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)的視角看，壟斷產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)構(gòu)成國(guó)民經(jīng)濟(jì)其他部門的基本投入，壟斷產(chǎn)業(yè)向全社會(huì)轉(zhuǎn)嫁其低效率運(yùn)營(yíng)的結(jié)果，必然降低國(guó)民經(jīng)濟(jì)其他產(chǎn)業(yè)的效率，并加劇收入分配的不公平。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化縱深推進(jìn)的新形勢(shì)下，壟斷產(chǎn)業(yè)能否為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一個(gè)低成本的平臺(tái)，事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的總體競(jìng)爭(zhēng)力。

三、中國(guó)電信改革實(shí)證分析

在1988年和1994年國(guó)務(wù)院兩次確定了原郵電部政企分離和郵電分營(yíng)的改革目標(biāo)，但是直到1998年之前，我國(guó)電信業(yè)的基本體制特征仍然是政府部門直接壟斷經(jīng)營(yíng)公用電信業(yè)，電信基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、投資等都嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家指令性計(jì)劃，投資來(lái)源主要是政府財(cái)政。1998年以后，我國(guó)電信業(yè)的管理體制發(fā)生了重大變化，具體做法是在郵電部、電子工業(yè)部的基礎(chǔ)上建立了信息產(chǎn)業(yè)部，信息產(chǎn)業(yè)部成為了我國(guó)電信業(yè)新的政府管制機(jī)構(gòu)，對(duì)電信實(shí)行宏觀管理，而不再直接從事電信經(jīng)營(yíng)。隨后又進(jìn)行了郵政和電信分家，中國(guó)電信成為一個(gè)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的電信運(yùn)營(yíng)商。改革前，1949年～1993年管制部門是郵電部，經(jīng)營(yíng)部門是國(guó)家級(jí)電信總局（中國(guó)電信）；1994年～1998年管制部門是郵電部，經(jīng)營(yíng)部門是中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通。1998年～2001年管制部門是信息產(chǎn)業(yè)部，經(jīng)營(yíng)部門有中國(guó)電信、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)網(wǎng)通、中國(guó)吉通、中國(guó)鐵通。

在電信市場(chǎng)開放的過(guò)程中，由于電信自身的特點(diǎn)，我國(guó)基本上采取逐步開放的原則，即先開放增值電信業(yè)務(wù)，然后開放數(shù)據(jù)和移動(dòng)通信業(yè)務(wù)，最后開放基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和基礎(chǔ)通信設(shè)施。目前，我國(guó)電信市場(chǎng)主要有6家基礎(chǔ)電信企業(yè)和4400多家增值電信、無(wú)線尋呼企業(yè)相競(jìng)爭(zhēng)，形成了不同規(guī)模、不同業(yè)務(wù)、不同所有制企業(yè)間的共同發(fā)展和相互競(jìng)爭(zhēng)。十年以前，以聯(lián)通公司進(jìn)入電信市場(chǎng)為標(biāo)志，我國(guó)拉開了自然壟斷產(chǎn)業(yè)從壟斷走向競(jìng)爭(zhēng)的改革序幕。改革提高了電信業(yè)的效率，也使社會(huì)福利明顯增加。

四、我國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革政策建議

1、放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，引進(jìn)新的競(jìng)爭(zhēng)者。政府運(yùn)用行政手段直接干預(yù)價(jià)格和市場(chǎng)準(zhǔn)入會(huì)導(dǎo)致社會(huì)福利損失，而開放條件下的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是有效率。那么，解決行政壟斷問(wèn)題就必須開放政府壟斷的行業(yè)和市場(chǎng)，擴(kuò)大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)范圍，在壟斷產(chǎn)業(yè)取消政府依據(jù)市場(chǎng)容量測(cè)試設(shè)置的進(jìn)入壁壘。放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入意味著允許新的市場(chǎng)主體特別是非國(guó)有市場(chǎng)主體進(jìn)入壟斷產(chǎn)業(yè)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而不是只限于分拆之后的原有企業(yè)之間開展競(jìng)爭(zhēng)。這樣不僅有利于提高效率，解決當(dāng)前國(guó)民經(jīng)濟(jì)面臨的一些難題，而且對(duì)于形成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效競(jìng)爭(zhēng)秩序和廉潔高效的政府，有長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義。加快壟斷產(chǎn)業(yè)國(guó)有企業(yè)的公司制改革，徹底剝離企業(yè)的政府職能。隨著市場(chǎng)化改革實(shí)施，把政府管制的理念、職能，由保護(hù)生產(chǎn)者利益調(diào)整到兼顧消費(fèi)者和生產(chǎn)者利益，強(qiáng)化公眾利益上來(lái)。形成企業(yè)在同一市場(chǎng)上進(jìn)行有效競(jìng)爭(zhēng)的格局。目前，對(duì)壟斷產(chǎn)業(yè)最大的改革措施就是進(jìn)行市場(chǎng)拆分，但是拆分的結(jié)果只是使市場(chǎng)有過(guò)去的獨(dú)家壟斷轉(zhuǎn)變成區(qū)域壟斷。實(shí)踐表明，建立在區(qū)域壟斷基礎(chǔ)上的競(jìng)爭(zhēng)沒有觸動(dòng)石油天然氣產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)電信服務(wù)的壟斷結(jié)構(gòu)，不能等同于同一市場(chǎng)企業(yè)之間的直接競(jìng)爭(zhēng)。發(fā)展直接競(jìng)爭(zhēng)，打破區(qū)域壟斷結(jié)構(gòu)，是我國(guó)壟斷產(chǎn)業(yè)改革的根本出路。

2、實(shí)施市場(chǎng)重組，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革。行政拆分重組應(yīng)當(dāng)與以資本為紐帶的市場(chǎng)重組和投資體制改革結(jié)合進(jìn)行，注重產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)和投資主體的多元化。在壟斷產(chǎn)業(yè)全面推進(jìn)股份制改革，加快混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。國(guó)家應(yīng)該明確在壟斷產(chǎn)業(yè)實(shí)行鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)民間資本和外資參與國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的政策，使國(guó)有資本和非國(guó)有資本相互滲透和融合。淡化絕對(duì)控股，注重相對(duì)控股。改變壟斷產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)企業(yè)國(guó)有獨(dú)資和國(guó)有絕對(duì)控股所有制結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)企業(yè)資本實(shí)力和國(guó)有資本控制力。

3、適時(shí)放松價(jià)格管制。價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)是全部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)。我國(guó)壟斷產(chǎn)業(yè)的價(jià)格機(jī)制，多是針對(duì)政企合一和國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的情形制定的。在保持壟斷經(jīng)營(yíng)格局不變的前提下，放松價(jià)格管制的結(jié)果，只能剝奪消費(fèi)者剩余，使得壟斷產(chǎn)業(yè)獲得超額利潤(rùn)。在打破獨(dú)家壟斷格局之后，政府主動(dòng)要考慮開放價(jià)格的行政管制，堅(jiān)決而穩(wěn)妥地完成從價(jià)格控制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)的體制。對(duì)于開放價(jià)格后可能引起的企業(yè)虧損甚至行業(yè)虧損，可以通過(guò)改進(jìn)管理，增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)和預(yù)算約束，加強(qiáng)市場(chǎng)重組，優(yōu)勢(shì)企業(yè)兼并劣勢(shì)企業(yè)來(lái)解決，即要依靠市場(chǎng)來(lái)解決競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的問(wèn)題。

4、逐步建立有效的現(xiàn)代監(jiān)管機(jī)制。監(jiān)管體制改革之后，政府職能有待調(diào)整和轉(zhuǎn)變。從我國(guó)改革的現(xiàn)狀來(lái)看，還沒有解決好與市場(chǎng)化改革相適應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制和政府職能轉(zhuǎn)變等問(wèn)題，建立符合市場(chǎng)化改革要求的監(jiān)管制度，按照更具有靈活性、更易于快速反應(yīng)、更重視實(shí)際效果的原則組建監(jiān)管機(jī)構(gòu)。調(diào)整監(jiān)管的職能和方式，放松經(jīng)濟(jì)性管制，加強(qiáng)社會(huì)性管制。社會(huì)性管制是以保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康、環(huán)境保護(hù)和防止災(zāi)害為目的的，通過(guò)對(duì)物品和服務(wù)的質(zhì)量以及與其相關(guān)的各種經(jīng)濟(jì)制定一定的標(biāo)準(zhǔn)。將政策制定職能和監(jiān)管職能分離，做到政監(jiān)分離，形成有效的監(jiān)督和制約機(jī)制。提高監(jiān)管的透明度和公眾參與程度，凡是直接涉及公眾利益的重大決策，都要提前向受影響的各方及公眾通知擬考慮的問(wèn)題，說(shuō)明擬考慮的事項(xiàng)并解釋受影響各方如何參與。

5、加快制定相關(guān)立法，以適應(yīng)放松管制的新形勢(shì)以及管制體制的改革。規(guī)制改革要以管制立法為先導(dǎo)，按法定程序進(jìn)行。我國(guó)的自然壟斷行業(yè)放松規(guī)制改革沿襲的是一種先改革、后立法的傳統(tǒng)。正是因?yàn)楣苤屏⒎w系的嚴(yán)重滯后，才導(dǎo)致諸多問(wèn)題的出現(xiàn)。因此，為了適應(yīng)自然壟斷行業(yè)放松管制的改革，提高政府對(duì)自然壟斷行業(yè)管制效率，必須針對(duì)自然壟斷行業(yè)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)特征，對(duì)政府管制機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)劃分、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整、被管制企業(yè)的權(quán)責(zé)利關(guān)系、有關(guān)價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、市場(chǎng)準(zhǔn)入等各方面做出明確規(guī)定。