淺析新能源與可再生能源立法

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摘要：由于新能源與可再生能源的研究和開發需要大量的資金投入，使用成本仍高于傳統能源，因此，必須依靠政府的干預才可以得到推廣。我國目前新能源與可再生能源立法中存在的問題主要表現在兩個方面：一是政府干預不足，二是政府干預過度。我國新能源與可再生能源立法的完善應從規劃、融資、稅收和價格等方面入手，以提供更加有效的制度支持。

關鍵詞：新能源；可再生能源；立法

Abstract：Duetothehugecapitalinvestment，theexploitationandresearchofthenewandrenewableenergyshoulddependontheinterventionofthegovernment.Nowadays，therearetwomainproblemsinthenewandrenewableenergylegislationinChina.Oneisthelackofgovernmentintervention，theotherisexcessivegovernmentintervention.TheperfectionofChina’slegislationofnewandrenewableenergyshouldstartwithlayout，financing，revenueandprices，sothatmoreeffectivesystemsupportcanbeprovided.

Keywords：newenergy；sustainableenergy；legislation

一、我國新能源與可再生能源的立法現狀

能源工業作為國民經濟的基礎，對于社會、經濟發展和提高人民生活質量都極為重要。在高速增長的經濟環境下，我國能源工業面臨經濟增長與環境保護的雙重壓力。從能源長期發展戰略高度來審視，必須尋求一條可持續發展的能源道路。新能源和可再生能源對環境不產生或很少產生污染，既是近期急需的補充能源，又是未來能源結構的基礎。我國具有豐富的新能源和可再生能源資源，包括水能、生物質能源、太陽能、地熱資源以及海洋能源資源等。近20年來，我國新能源和可再生能源的開發利用有了很大發展，已經成為現實能源系統中不可缺少的組成部分。

20世紀70年代以來，鑒于常規能源資源的有限性和環境壓力的增加，世界上許多國家重新加強了對新能源和可再生能源技術發展的支持。為了促進新能源的開發和利用，世界各國紛紛通過各種立法加以保障和支持。2005年2月28日，我國人大常委會審議通過了《中華人民共和國可再生能源法》(以下簡稱《可再生能源法》)，創造了中國法律出臺速度最快的紀錄，于2006年1月1日正式實施。該法實施一年以來，各級政府都對可再生能源產業給予了空前關注。同時，隨著《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》、《可再生能源發電有關管理規定》、《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》、《關于發展生物能源和生物化工財稅扶持政策的實施意見》等相關實施細則的出臺，各類投資商、開發商和制造商紛紛涉足該領域，中國可再生能源產業進入了加速發展期。2007年新年伊始，《中共中央、國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》及《可再生能源電價附加收入調配暫行辦法》等新政策的出臺，更是讓可再生能源企業看到了光明的未來?？傮w而言，《可再生能源法》確立了以下一些重要法律制度：一是可再生能源總量目標制度；二是可再生能源并網發電審批和全額收購制度；三是可再生能源上網電價與費用分攤制度；四是可再生能源專項資金和稅收、信貸鼓勵措施。該法律具有出臺速度快、對產業支持率高、影響大的特點，但同時，由于《可再生能源法》總體上是政策框架法，其有效實施有賴于國務院及其有關部門適時出臺配套的行政法規、行政規章、技術規范和相應的發展規劃。在一年的實際工作中，可再生能源產業遭遇了細則出臺速度過慢、細則難以實施等一系列困難。

二、我國新能源與可再生能源立法的檢討

由于可再生能源的研究和開發需要大量的資金投入，使用成本仍高于傳統能源，因此必須依靠政府的干預才可望得到推廣。目前，我國相關立法中存在的問題主要表現在兩個方面：一是政府干預不足，二是政府干預過度。

1.政府干預不足

①在新能源和可再生能源的開發上政府干預不足。

新能源和可再生能源的發展，政府是關鍵性的力量，所需的補貼、激勵、稅收、低息貸款、加速折舊、市場開拓等一系列的優惠政策是可再生能源產業發展的初始動力。可是，很多官員對石油、煤炭等傳統能源資源開采熱情很高，對新能源只是“紙上談兵”，沒有具體政策扶持。新能源品種很多，但國內很多單位和企業沒有把主要精力放在自主研發上，而是走捷徑模仿和抄襲，使我國新能源技術創新乏力，沒有形成高新技術產業集群。這主要因為政府部門負責新能源技術開發研究的機構少，專業研發人才匱乏，技術設備落后。許多課題就是高等院校、科研院所立幾個項，寫幾篇論文就交賬，研發的成果未能有效轉化，產學研未能緊密結合。在技術開發上，國家應該進行正確的引導。對于一些基礎性的研發，作為市場的競爭主體——企業不太愿意或者沒有能力看到其遠景時，國家應從基礎研發的角度加以扶持。同發達國家相比，我國對新能源和可再生能源的開發投入太少，如對太陽能研究與開發經費投入不及美國的1%，甚至不及印度等國家[1]。在這方面我們起步已經很遲了，需要迎頭趕上。日本從1978年開始就不間斷地實施了規模龐大的“新陽光計劃”，在政府領導下，采取政府、企業和大學三者聯合的方式，共同攻關，解決能源開發方面遇到的各種難題。政府每年要為該計劃撥款570多億日元，其中大部分用于新能源技術開發。隨著“新陽光計劃”的實施，替代能源和新能源開發取得明顯成效，能源多元化初步形成，石油比重從1973年的77%降到51%，天然氣比重由2%提高到13%，煤炭占17%，核能占13%，水能占4%，地熱、太陽能等新能源為2%[2]。日本能源的抗風險能力明顯提高，其做法值得中國借鑒。

②在新能源和可再生能源的利用上政府干預不足。

首先，我國新能源與可再生能源的利用缺乏有效的激勵機制。

新能源最開始進入的時候，應該由政府加以扶持，然后逐步進入價格降低的過程，產生規模效應。可是，現實中有些政策的制定恐怕更強調其市場競爭的主體地位，而采取市場競爭的策略強調開發主體。例如，我國對風電采用通過招標確定的中標價格，導致一些企業特別是國有企業以不合理的低價進行投標，從而出現惡性競爭的局面。目前，我國的風能發電成本大致是每千瓦時0.5～0.6元，而前段時間某項目的竟標價居然報出0.39元。市場競爭導致價格越來越低，最后是新能源和可再生能源行業萎縮了，誰都不愿意做了。從四期風電特許權招標的實踐看，中標電價水平都使風電項目虧損[3]。上網電價不能使風電項目盈利，加上對電網企業的激勵不足，導致電網企業在收購隨機變化的風電同時，“風電越多越麻煩”。為保持電網安全穩定運行需要提供很多“附加服務”，而相關的實施細則對此卻沒有明確規定，很難鼓勵電網企業接受風電的主動性，因此大規模發展風電必然受到制約。為什么德國太陽能發展很快?其原因主要是國家政策和立法的有效激勵。相比而言，我國《可再生能源法》的第20條規定“電網企業依照本法第19條規定確定的上網電價收購可再生能源電量所發生的費用，高于按照常規能源發電平均上網電價計算所發生費用之間的差額，附加在銷售電價中分攤。具體辦法由國務院價格主管部門制定”。這在實際操作當中很難實現，電網企業、用戶從保護自身利益出發，誰都不愿意遵照此規定執行。

其次，我國新能源與可再生能源的利用缺乏有效的保障機制。

1997年全國人大曾頒布《中華人民共和國節約能源法》(以下簡稱《節能法》)，1996年國務院曾經批轉《國家經貿委、計委等部委關于進一步開展資源綜合利用意見的通知》，但是這些法律法規的執行不能令人滿意，在一些國家明確鼓勵支持的技術和產業方向，某些利益集團的態度是有用的就執行，沒用的就拒不執行，而行政部門也只能束手無策。例如北京高碑店污水處理廠是北京第一個采用沼氣熱電聯產的可再生能源市政工程，將污水處理中的淤泥進行發酵，生產沼氣發電，將發電后的余熱用于發酵系統保溫升溫。這一系統可以有效降低沼氣中的甲烷和臭氣污染，有效利用可再生能源。但是沼氣發電廠的并網工作長期無法“合法化”，遭遇到北京電力部門以安全等理由的“為難”，最后使得以后建設的污水處理廠無人再敢問津這一技術。北京周邊有大量的垃圾填埋場，每年產生大量沼氣，既污染環境，也不安全。很多企業曾考慮積極參與利用這些資源，但都在并網問題上無法“突破”而止步不前。連并網都難以落實，更何況向電網售電[4]。北京尚且如此，全國可見一斑。其實國家鼓勵利用這些可再生能源是早已寫進相關法律法規的，但是這些對國家法律、法規置若罔聞的中央直屬企業的業務、人事是垂直領導，中央政府的主管機構和地方政府既管不了他們的業務工作，也決定不了人事任免，說了怕他們生氣，告了怕沒結果，只能委曲求全?！犊稍偕茉捶ā放c《節能法》等法律、法規面臨著一個同樣的難題，就是缺乏行政執法主體?！董h保法》、《水法》、《電力法》等都有自己的執法主體，所以法律執行相對順利。但主管新能源開發利用的機構卻被一次次削減，執法系統無法完善，機構不健全，節能和新能源利用、開發工作被邊緣化了。如果不能建立一個有力的執法主體，沒有一個強有力的管理機構，沒有配套的可操作的實施細則，新能源的相關法律將很難得到有效的實施。

再次，我國新能源與可再生能源的利用缺乏有效的市場監管機制。

新能源和可再生能源的市場環境不完善，無序競爭加劇成本，好的項目難推廣。相關的行業法規和質量標準也很缺乏，政府部門對新能源市場缺乏有效的監管。由于沒有規范市場和監管，各種打著新能源旗號的項目、產品到處推銷，嚴重影響高、精、尖項目的推廣應用。

2.政府干預過度

政府干預過度主要體現在目前混亂的能源管理體制上。

傳統能源體制所產生的能源生產和管理的弊端，也給新能源的開發利用帶來負面影響。條塊分割的能源管理體制混亂，沒有統一的管理機構，多頭管理、不合法的壟斷經營等屢見不鮮。經貿委、發改委、政府能源辦等機構繁多，但是誰負什么責?怎么分工協調?別說百姓不懂、企業不清楚，就連這些部門自己也弄不明白。我國曾在1988年設立過能源部，但在1993被撤銷，恢復國家煤炭部、電力部，對能源的管理由集中管理改為分散管理，能源管理的職能被拆分和弱化。2003年3月，十屆全國人大批準國務院機構改革方案，由國家發改委下設能源局。國家發改委下屬的能源局是一個局級單位，只有幾十名工作人員，他們直接面向企業，每年要負責全國上萬個能源項目的制定實施，無論是權力還是人力都不可能在國務院各委部之間以及大型國有能源企業之間發揮有效的管理和協調作用，而且還有政企不分之嫌。近年來大型國有煤礦瓦斯爆炸事故接連不斷，也與缺乏國家級綜合能源監管部門有關。正是發改委能源局的“力不從心”，直接導致了政府在能源領域的多頭管理。據粗略統計，目前我國能源行業的相關職責分散在國土資源部、國家發改委、水利部、電監會、國家環?？偩?、科技部等相關部門。這種過于分散的能源管理模式突出的問題是管理分散，職能劃分不清，特別是缺少戰略管理，難以適應能源和經濟可持續發展的要求，也不符合能源自身發展的規律。