電子政務設計論文

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內容摘要：電子政務的頂層設計應該是就電子政務建設的基本問題進行總體的、全面的設計，不僅應該包括網絡建設、安全管理、信息資源建設等諸多技術層面的內容，也應該包括行政管理體制、政府職能、政府績效管理及具體業務類型之間的關系。我國地方電子政務頂層設計的基本內容是建立電子政務前臺-后臺服務體系。

關鍵詞：電子政務，頂層設計，地方政府，前臺-后臺服務體系

一、背景

近兩年來，有關電子政務或信息化的“頂層設計”這個概念用得非常頻繁；但是，時至今日，人們對此卻仍然沒有一個權威的定義與說法。其實，簡單地說，所謂頂層設計即是就某個對象進行全面系統的規劃與設計。從起源上看，頂層設計這個概念最初來自自然科學或大型技術工程領域，如人類基因組工程研究、航天工程研究等。例如，中國航天科技集團總經理王禮恒院士在談到我國載人航天與繞月探測工程時，就先后多次提到要進行頂層設計，“加強航天發展的頂層設計，從國家和全局的高度來統籌安排航天發展”（王禮恒：“載人航天繞月探測同步推進時機成熟”，/home/news/Inland/200403/08/214153.html。）。中國國防科工委副主任、國家航天局局長欒恩杰曾在2003年6月11日表示，中國航天需要政府從國家戰略的高度出發，做好頂層設計和整體規劃，調整結構、整合資源（“專家認為：中國航天需政府做好頂層設計和整體規劃”，news.xinh/st/2003-06/12/content_917436.htm。）。再比如，《中國的航天》白皮書（國務院新聞辦公室，《中國的航天》白皮書，/GB/channel1/10/20001122/322455.html。）提到“建設新一代運載火箭型譜化系列”，其中的“型譜”即是產品設計方面的頂層設計。從這些自然科學與大型技術工程領域的案例來看，頂層設計的基本內容是指，為完成某一大型科技項目，必須實現理論上一致、功能上協調、結構上統一、資源共享、部件標準化。

但是，就電子政務來說，要“實現理論上一致、功能上協調、結構上統一、資源共享、部件標準化”，卻不是件那么容易和簡單的事情，因為科技項目與工程的頂層設計與作為政策體系的電子政務頂層設計畢竟存在著很大的差異。從基本內容來看，電子政務的頂層設計應該是就電子政務建設的基本問題進行總體的、全面的設計，不僅應該包括網絡建設、安全管理、信息資源建設等諸多技術層面的內容，也應該包括行政管理體制、政府職能、政府績效管理及具體業務類型之間的關系。

時至今日，尚沒有哪個國家以頂層設計來命名自己的電子政務政策或文件。不過，就基本內容來看，美國聯邦政府的“聯邦政府組織架構（FEA）”和英國政府的“電子政務互操作模型（e-GIF）”可以看作是他們本國的電子政務頂層設計。例如，就FEA來說，美國政府將電子政務的主要問題都納入其五個參考模型，即績效參考模型（PRM）、業務參考模型（BRM）、服務構件參考模型（SRM）、數據參考模型（DRM）、技術參考模型（TRM），從而使其對電子政務的管理由原先的注重具體項目、業務細節與資金配給的特別管理轉向基于績效評估、業務規范與技術標準的制度化的例行管理。可見，頂層設計正在成為一些國家電子政務建設的重要方向。

二、我國地方電子政務頂層設計的基本內容是建立“電子政務前臺-后臺服務體系”

由于信息化發展水平的差異，國外進行電子政務頂層設計的方法顯然不能直接應用于我國的電子政務頂層設計。但是，盡管如此，它們卻為我們提供了頂層設計的基本思路，而且其中的一些具體的過程、工具和手段，更是可以直接地應用到我們的頂層設計當中。所以，在電子政務頂層設計的具體構建過程當中，一方面，必須充分考慮到我國的政治、經濟發展現實；另一方面，也必須借鑒其他國家在進行電子政務頂層設計時所采用的科學合理的思路與方法，以使我國電子政務更能發揮提高行政管理效率、實現資源共享、減少重復建設的目的。

根據對國外有關國家的電子政務頂層設計的分析，結合我國行政管理體制特點及電子政務發展實際，筆者就作為一級地方政府的電子政務頂層設計構造一套結構模型，并將其稱為“電子政務前臺-后臺服務體系”模型。

該模型包含兩部分。第一部分是基本模型，主要包括模型的骨干架構，基本內容可以概括為四個流程主體、三項業務要求（如圖1、圖2所示）。四個流程主體為各政府部門（以及由其業務網絡所構成的內部網）、行政服務中心、政府門戶網站、公眾（及其服務界面）；三種基本業務要求為集中、整合以及互動。第二部分是擴展模型，是在基本模型基礎之上的業務擴展。從圖中可以看出，該模型本身就是一個系統流程，電子政務建設的幾乎全部內容均能涵蓋其中。

“電子政務前臺-后臺服務體系”具有如下特點：

1.與目前我國政府管理特點相契合。電子政務通常要求對業務流程和組織機構進行調整，因而在實際執行過程中容易讓某些部門產生抵觸情緒，協調起來存在一定的困難。所以，在上述模型中，內網（局域網）及其網上辦公業務是在統一規劃下由各部門根據自身業務需要分別建設的，一些相應的后臺業務仍然需要本部門去解決，這樣可以充分地調動各政府部門開展電子政務的積極性。

2.體現了信息技術對政府行政管理體制改革的要求與影響。這主要表現在三個方面：一是對行政業務、信息資源與政府財務管理的大集中；二是行政服務中心在整個一級政府的電子政務建設中的樞紐地位，為信息時代的政府機構調整提出了改革的方向；三是突出強調了政府門戶網站在整個系統流程中的重要地位，體現了電子政務發展的基本要求。

3.明確了電子政務所存在的三層“前臺-后臺”關系。第一層是公眾（企業和公民）與政府門戶網站之間的“前臺-后臺”關系，第二層是政府門戶網站與行政服務中心之間的“前臺-后臺”關系，第三層是行政服務中心與各政府部門之間的業務關系。其實，在不同的信息化和電子政務發展水平下，“前臺-后臺”層級關系數量及其密切程度都會存在很大的差異。在電子政務發展水平較低的情況下，層級數量較少，其密切程度也較低；隨著發展水平的提高，層級數量應逐漸增加，其密切程度也會相應地增加。

4.模型具有較大的伸縮性能。該模型只是從邏輯上表示一級政府的電子政務服務體系結構，因而能夠包容很多實際操作過程與建設方式。如就行政服務中心而言，本身可以是地域分布性的，能夠滿足管轄范圍較大的一級政府對分片管理的要求；另外，行政服務中心是一種綜合性管理機構的總稱，可以表示行政審批中心、辦證中心、市民服務中心等機構。不過，盡管其名稱可以不一致，但是與政府門戶網站的唯一的“前臺-后臺”關系卻是必須堅持的，政府不應該就每一種所謂的中心單建一套信息化系統，這樣是與信息化的大集中特性相違背的，也是沒有效益的。

5.能夠容納頂層設計與政府行政管理體制創新的諸多技術與方法。這里可以舉幾個具體的例子。

例子一，就政府績效管理與評估而言，由于各政府部門是單獨地向行政服務中心提供自己的網上對外辦公事務，政府信息公開以及行政業務網上辦理情況都能分別地加以考察。

例子二，行政服務中心在整合相關的行政業務時，可以采用美國政府在FEA中所采用的業務系統規劃法（BSP）遴選一些共性的業務內容。

例子三，由于行政服務中心承接來自各政府部門的業務并要求對其進行整合，因此知識管理技術與客戶關系管理技術等技術方法，能夠極大地提高政府服務于公民和企業的能力與效益。與此同時，由于行政服務中心直接管理政府門戶網站，與政府各部門密切聯系，因此它也能處理很多通過手機、電話等非互聯網業務，仍然繼續發揮傳統手段下的政府服務管理內容與形式，以適應當前信息化過渡期內群眾信息化應用水平不高的實際情況。

三、地方政府電子政務頂層設計的政策建議

目前，不少地方政府（特別是地級市政府）已經或正在進行自己的電子政務頂層設計。不過，從頂層設計的角度來看，其內容仍然顯得不夠全面，對一些比較重要的問題沒能進行詳細的討論和分析。作者認為，圖2的“電子政務前臺-后臺服務體系”可以作為構建地方電子政務頂層設計的基礎，即圍繞該模型并從政府績效管理、網絡、業務、信息資源、組織結構等諸多方面進行各地的電子政務總體設計。因此，作者提出以下的政策建議。

（一）建立科學規范的地方政府電子政務績效管理與評估模型

績效參考模型是美國FEA的核心內容，是決定其他四個參考模型的基礎，而且美國政府在實施電子政務戰略的24個總統優先項目時，同樣也是以此為考核依據的。實際上，我國一些地方也在建立政府績效管理制度，并提出了建立責任型政府的要求，但是從具體內容來看，電子政務尚未納入政府績效管理制度范疇。為此，今后各地方政府可以采取以下政策措施：

1.明確電子政務的績效考核單位及其各自的電子政務發展的具體目標。通過圖2的“電子政務前臺-后臺服務體系”，我們能夠實現這樣一種雙重的目標：既能單獨地對各部門進行績效考核，又能實現跨部門的業務整合。為便于對各部門的電子政務開展情況進行分別地考核，必須科學合理地設計電子政務前臺-后臺服務體系流程，即在進入行政服務中心之前，各部門是獨立完成自己的電子政務業務設計與管理的。為此，地方政府首先必須針對各政府部門的業務情況制定詳細的信息化發展計劃，明確地為各部門訂立電子政務發展的具體的階段目標。

確立發展目標是電子政務發展的出發點。但是在確立發展目標時，必須充分地考慮本地方電子政務的發展階段，從與自身發展實際相符的條件出發來制定各部門的電子政務業務發展目標。在確立具體方法

時，應該選擇合適的方法，如目標管理法、記分平衡卡法等。由于記分平衡卡法相對復雜，因而建議采用目標管理法來確立各部門的電子政務業務發展目標。

2.根據地方電子政務發展實際，構建自己的“績效參考模型”。具體工作包括兩個方面：一是明確可以具體考核的業務內容及其考核指標。“績效參考模型”所包括的內容和指標其實非常廣泛，就地方電子政務來說，難以完全地按照該模型來進行績效考核，為此必須就實際情況選擇業務流程及其績效考核指標。在這方面，可以考慮挑選經濟綜合部門以及社會綜合服務部門進行試點，通過試點并獲得經驗后再逐步地全面推廣。二是績效評估方法與方式的選擇。根據不同的分類標準，績效評估方法可以有內評估、外評估、事前評估、事后評估等多種。建議采取兩種評估方式，一是由紀律檢查委員會、監察局和信息化辦公室一道進行內評估，就政府各部門的信息化績效進行考核；二是聘請獨立的中介機構對政府各部門的電子政務業務成效進行評估。值得注意的是，如果進行全面評估有難度、或者為配合專項工作的需要，也可就具體某項業務進行單獨評估。

（二）根據政府職能設計電子政務業務參考模型

在1988年的國務院機構改革過程當中，我們明確地提出了“轉變政府職能”的概念。此后，政府職能轉變成為我國關于政府行政體制改革的理論基礎，因此在討論電子政務頂層設計時，首先必須從政府職能的角度來設計電子政務的業務參考模型，遵循目前“三定方案”的基本原則來規劃政府機構的電子政務業務。但是，從FEA的業務參考模型來看，我們是看不到政府職能的思路的，美國政府在設計該模型時采取的是業務例舉法。

根據行政管理理論，政府職能是分層次的，如圖3所示。考慮到具體情況，我們認為將電子政務的業務劃分為圖4的四級結構比較適合我國這些年來對政府行政管理改革的要求（李廣乾，“電子政務與政府職能轉換”，國務院發展研究中心中青年課題，2005年。）。為此，圖4就基本職能的“政治職能”的“政府管理”的內容進行了比較詳細的劃分。值得注意的是，目前尚無權威的資料對政府職能層次及其明細結構進行全面的界定。因此，就地方政府的電子政務業務參考模型來說，其余的具體內容還必須在針對整個政府的業務情況、根據圖4的基本結構進行充分的業務調研之后才能具體地確定。

根據圖2，必須由行政服務中心對上述業務內容進行流程整合，在整合后通過門戶網站向公眾統一提供跨部門的服務。為此，地方政府必須對行政服務中心加以授權，賦予其相應的職能、機構與編制，使之能協調各相關部門的業務流程。

（三）根據業務需要構造電子政務管理模塊體系

為使業務模型能夠發揮有效的作用，必須建立一些能夠重復利用政府行政業務流程并提高跨部門的業務協調能力的服務構件和模塊。這既是FEA模型的初衷，也是開展電子政務的必需。從SRM來看，其中包含了很多服務構件，其中的一些構件對我們目前的電子政務來說，往往是超前的或不合適的。因此，我們在參考使用這些服務構件時，應該從實際出發借鑒切合地方電子政務業務發展需要的那些構件。

在采用服務構件時，必須注意以下幾個方面的問題：

一是必須考慮服務構件的應用范圍。不同的服務構件，其適用性存在著較大的差異，有的可以適用于整個一級政府及各政府部門（如財政管理系統等），而有的則只能在專業性政府部門使用。

二是整合已有的業務應用系統。由于很多政府部門開展信息化應用已經很久了，且各部門是分別進行的，因此就存在著重復使用或不兼容的問題。因此，在建立電子政務管理模塊體系時，必須充分地考慮這個現實問題。

三是加緊在行政服務中心推廣使用CRM、知識管理等構件。這些內容將有力地促進地方政府服務企業和老百姓的能力，例如，就CRM的服務類型來說，就包括呼叫中心管理、客戶分析、產品銷售與市場營銷、產品管理、品牌管理、客戶賬戶管理、日常往來管理、合作關系管理、客戶反饋、信息統計等構件。

（四）整合政府信息資源服務平臺，構建數據與信息參考模型

在構建數據與信息參考模型方面，一方面可以參考國外進行電子政務信息資源管理的基本技術方法，另一方面也必須結合前面所介紹的對政府職能層次劃分的理論方法，通過政府職能四級明細劃分來建立相應的數據分類、數據交換機制及數據結構。

（五）設計電子政務業務互操作模型

比較美國的FEA和英國的e-GIF（電子政府互操作性模型）（e-GIF及圖5的資料來自英國政府內閣辦公室電子政務組（e-GovernmentUnit）于2005年3月公布的“e-GovernmentInteroperabilityFramework”第6.1版。）可以發現，兩種方法各有特點，前者注重業務流程整合及共享，后者則注意從技術上保證電子政務的互操作性。實際上，在對業務系統進行充分的分析后，采用圖5的“電子政府互操作性模型”將對實現政府跨部門操作更有針對性。因此，就地方電子政務頂層設計設計而言，最佳的做法是結合FEA和e-GIF兩種模型的有益成份，以構成一個更加合理有效的頂層設計體系結構。從內容上來看，就是以e-GIF來取代FEA的TRM和DRM。