農村金融改革探究論文

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論文關鍵詞：農信社農村金融改革貸款公司農村金融市場金融市場開放方式創新農村金融體制改革改革與創新農村金融機構農村信貸

論文摘要：今年中央一號文件再次聚焦"三農",對包括加快農村金融體制改革和創新等內容進行了部署,這是黨的十六大以來第5個關注"三農"的一號文件。如何繼續深化農信社改革,加大支持力度,完善治理結構,維護和保持縣級聯社的獨立法人地位?怎樣進一步推進農村擔保方式創新,探索建立多方參與的農村信貸擔保機制?為此,本刊特邀請部分專家學者以及監管部門、基層農信社等方面的代表,對以上問題從不同的角度進行了詳細的解讀,以期進一步推動和深化農村金融體制改革和創新。

2008年l月30日，《中共中央國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》正式公布。這是近5年來第5個關于“三農”問題的中央一號文件，也是改革開放以來第10個以“三農”問題為主題的中央一號文件。在其中關于加快農村金融體制改革和創新的部分，市場開放這一關鍵詞也得到了突出的體現。農村金融的市場開放也如中國經濟的市場開放一樣，勢如破竹般地展開，然而究竟如何有序、平穩的推進市場開放、如何在開放的環境中構建競爭性農村金融市場、實現機構多元化，如何有效解決農村金融供需矛盾問題等等，還有許多問題巫待深人探討。

農村金融市場開放勢在必行

農村金融市場開放與中國經濟整體開放的背景一致。改革開放是20世紀80年代初以來我國經濟體制改革與發展的主題，與此進程一脈相承，金融市場化、金融機構多元化、金融服務多元化成為中國金融業發展的主題，該主題展現的實際上是開放的內涵。追溯中國農村金融改革與發展的路徑就會發現，中國農村金融改革的方式與進程同中國整體經濟體制改革是一脈相承的，雖然改革的步履略顯跋姍，但是漸進式的方式是一致的，市場逐步放開的原則更是一致的。

符合中國農村金融發展的內在要求。從農村金融發展的內在邏輯來看，在1979年以來農村金融二十多年的改革與創新過程中，農村金融的基本制度框架已經建立，圍繞這一基本框架內部的改革，包括農業銀行商業化路徑的選擇、農業發展銀行職能的進一步定位、以及農村信用社產權模式、管理體制的改革等等，已很難推動農村金融的進一步深化，就如經典經濟學中的邊際效用遞減規律一樣，農村金融的存量改革績效也呈現出遞減態勢。因此，通過開放市場引人新型機構成為了深化改革的必然選擇。而這也符合中國經濟整體改革的制度邏輯。

因此，從近年來中央的各項關于農村金融改革的政策中，無不顯示了市場開放這一導向，中國農村金融發展所面臨的制度環境已經悄然發生著變化。在加04一2008年中央一號文件中，多種所有制的社區金融機構、小額信貸組織、農戶資金互助組織等原本屬于非正規領域內的金融機構(活動)有了一定政策依據。而從2006年農村金融領域內的實踐來看，包括“只貸不存”小額信貸公司的成立與發展、郵政儲蓄機構小額質押貸款業務試點、農戶資金互助活動、社區基金活動的發展等，一批新型機構已經亮相農村金融市場。2006年底，銀監發[2006]90號文件的，進一步調整和放寬了農村地區銀行業金融機構的準入門檻，目標直接指向促進農村地區形成投資多元、種類多樣、覆蓋全面、治理靈活、服務高效的銀行業金融服務體系，各種渠道的資本被明確鼓勵進人農村金融市場，這從根本上打破了原有農村金融市場中以國家投資為主i的資本構成，農村金融市場大門正式開放。2007年10月，這一政策開始適用于全國所有省市區。由此，農村金融市場開放已走上“華山一條路”。

據銀監會相關資料，截至2007年10月，6個試點省(區)共核準23家新型農村金融機構開業。其中，村鎮銀行11家，貸款公司4家，農村資金互助社8家。另外，還有8家機構已提出申請，其中3家已獲籌建。三類新型機構共籌集各類資本12726.65萬元。新型農村金融機構資產總額32446.16萬元，存款余額19344.87萬元，貸款余額11953.48萬元，累計發放貸款22008.43萬元，初步起到了將社會資金引向農村地區、支持當地社會經濟發展的重要作用。

年中央一號文件，把“加快推進調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策試點工作”作為關于加快農村金融體制改革和創新內容的第一個要點提出，這也昭顯了政策層面對于市場開放的肯定態度。同時，一些早已存在但在農村金融市場中未能發揮積極作用的機構，如郵政儲蓄銀行、小額信貸組織等如何在農村金融市場上發揮作用也被進一步明確。這也表明了在市場開放背景下，政府向農村金融市場整合各類資源的導向十分明顯。市場如何開放:方式方法還有待探尋

確立了開放的方向，如何開放是下一個需要面對的問題。銀監發[2006]90號文件是目前農村金融市場開放的主要政策依據。根據該文件，各類資本進人農村金融市場的途徑主要有以下兩種:一是鼓勵對現有農村金融機構進行改革與重組，二是可以設立村鎮銀行、農村資金互助組織和貸款公司等新型農村金融機構。然而，從近兩年來的實踐看，相對于新型機構的蓬勃涌現，對現有農村金融機構的改革與重組，還需要引起足夠重視。怎樣將增量改革與存量改革結合起來，是巫待研究的問題。

市場開放條件下存量機構的改革與創新還有待深化。首先，存量改革不容忽視。新型農村金融機構的發展，打破了農信社在農村金融領域內近乎壟斷的地位，無疑對于激活農村金融市場、完善農村金融體系和改進農村金融服務會產生積極影響，但是，新型機構的資本金與原有存量機構相比都較少，資金實力相對有限，其業務也主要著眼于較小額度的信貸服務，解決的主要是農村地區較低層次水平上的金融需求問題。而農村金融市場的需求包含了多個層次，有農業產業化發展之后的農業企業的資金需求、有兼業經營的農工商戶、有較大規模的種養殖戶、也有傳統的農業經營者、還有部分需要政府補貼的農業綜合開發、扶貧等資金需求，針對不同的需求需要不同的資金供給主體，單一的機構都難以從根本上解決農村金融的問題。

因此，在推進新機構的增量改革的過程中，存量的改革也需要同步進行。尤其需要關注的是，在將來很長一段時期內，農信社作為農村金融供給主力軍的地位不可能改變，農信社的進一步改革與創新關系著農村金融整體改革的成敗。

其次，“維護和保持縣級聯社的獨立法人地位”的存量改革方略符合農村金融業發展的現實。2008年中央一號文件，提出了存量改革的戰略方針，特別強調了“維護和保持縣級聯社的獨立法人地位”。筆者認為，這既符合農信社多年改革的制度邏輯，同時也是在市場開放條件下的必然選擇。一是農信社的地方性金融機構性質已成為共識;二是金融組織模式的變動不宜頻繁進行;三是中國農村金融需求的分散性、小規模性，需要與之接近的小規模金融機構提供服務。因此，“維護和保持縣級聯社的獨立法人地位”，是市場選擇的必然。

現有的新機構設立機制本身需要進一步完善。至少有以下三個方面需要關注:一是無論是村鎮銀行還是貸款公司，雖然其資本金的要求較低，但是其設立對現有境內銀行業機構的參與過分依賴，其要求最大股東或唯一股東必須是銀行業金融機構的要求無疑限制了村鎮銀行、貸款公司的投資者來源，仍然是在一定程度上對市場形成壟斷。二是新機構面臨“本土化”問題。從已成立的村鎮銀行及貸款公司的發起人構成不難發現，他們幾乎全部來自城市商業銀行、城市信用社、農信社等地方性、區域性銀行等金融機構，其運營和管理也基本由發起行負責。之所以如此，一個很大的原因是村鎮銀行和貸款公司成為了這些機構地域擴展的方式。但是，跨地域發展必然面臨本土化的問題，這一點對于為農村金融市場提供服務的機構尤其重要。多年農村金融的理論與實踐表明，成功向農村人口提供金融服務，必須依靠廣泛的人緣、地緣優勢，依靠那些熟悉農村情況的人來選擇合格的貸款客戶，有效控制風險。因此，對于村鎮銀行、貸款公司等“異域來客”而言，如何實現機構的本土化十分重要。三是草根金融正規化成本高。貸款公司與資金互助社事實上都起源于非正規金融領域，是草根金融的正規化發展。草根金融長期存在于非正規金融領域內，形成了一套適應非正規金融的運行規律。與原有在非正規領域內低成本的運營不同，作為正規的金融機構，無論是村鎮銀行、貸款公司或者資金互助社，其都要求一定的硬件、運營、技術支持與培訓，成本都很高，因此有規模才能有效益。而脫胎于草根金融的貸款公司、尤其是資金互助社，其規模通常較小。從已成立的農村資金互助社來看，其資本金都在幾十萬元，少的甚至僅有十余萬元。因此，如何在提供有效的金融服務的同時降低運營成本就成為一個難題。

正因如此，在2008年的中央一號文件中，對于“加快推進調整放寬農村地區銀行業金融機構準人政策試點工作”提到了很重要的位置。當然在推進試點的過程中，更需要對市場開放的政策作出合理的修正與完善。

市場開放下政府更需積極發揮作用彌補“市場失靈’市場開放，首先強調的是“市場”，強調培育市場，強調培育開放的市場。作為農村金融市場，由于其具有“準公共物品”性質，因此，“市場失靈”必然存在，因此政府在市場的培育與開放過程中必然要發揮積極的作用。這實際上強調的是，政府需要為市場的開放提供相應的配套措施與機制保障。

第一，強化政策金融機制。政策性金融不僅僅是政策性信貸，還包括政策性保險、政策性擔保機制等。一號文件中指出“推進農村擔保方式創新，擴大有效抵押品范圍，探索建立政府支持、企業和銀行多方參與的農村信貸擔保機制”。

第二，強化培育財政資金和信貸資金、政策性金融和商業金融形成合力的機制。比如通過“加快落實縣域內銀行業金融機構將一定比例新增存款投放當地的政策”，來實現財政與信貸的合力。“加強財稅、貨幣政策的協調和支持，引導各類金融機構到農村開展業務”。對此在08中央一號文件中特別強調。

第三，完善的監管手段和監管機制，保證監管的獨立性和監管的有效性。尤其要“制定符合農村信貸業務特點的監管制度”。對于吸收公眾存款的銀行類機構應實行嚴格的審慎監管，但是對社區性的資金互助組織、利用自有資金發放貸款的“只貸不存”機構，則可以實施一種非審慎的監管。

第四，建立農業保險機制。之所以金融機構不愿意向農戶提供貸款，根源就在于風險較高，要轉移與分散其風險，就需要一整套保險機制的建哪。

另外，包括存款保險制度的建立，良好金融生態環境的培育等都必不可少。在原有的農村金融制度結構中，無論是代表商業性金融的中國農業銀行還是代表政策性金融的農業發展銀行其資本構成主要是國有資本，代表合作性金融的農村信用社雖然從名義上看是來自于農戶社員的合作性金融組織，但從其長期的發展與變遷過程中不難看出其具有典型的“準國有”性質，大量的央行再貸款對其發展起到了至關重要的作用，國家資本是其存在的重要支撐。