小微金融與金融監管論文

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一、秘魯小微金融發展的特征

（一）服務對象范圍廣，普惠性與商業性共存1990年中期以后，秘魯明確小額信貸專業機構、正規金融機構和其他金融公司均可以經營小微金融業務。不同的機構分別服務不同的客戶群體，銀行類及城市小微金融機構主要服務于城市小微企業和個體經營者，農村小微金融機構主要服務于農村地區的客戶，而EDPYME由于可以跨省經營，且牌照具有全國性，所以服務對象更加靈活。同時，秘魯的小微金融兼顧了“福利主義”和“制度主義”，既包括如孟加拉鄉村銀行強調扶貧解困，又能像玻利維亞陽光銀行強調商業化經營，關注盈利和可持續發展。

（二）通過“業務下沉”和“轉型升級”等多種模式開展小微金融服務一方面，秘魯正規金融機構通過新設專屬機構或業務單元等形式涉足低端市場，從事小微金融業務，稱之為“業務下沉”。另一方面，有部分的非營利組織轉型為受監管的正規銀行類金融機構開展小微金融服務，稱之為“轉型升級”。例如秘魯的MIBANCO，由非營利組織發展而來，現已成為專業提供小微金融服務的全功能銀行。

（三）放寬資金來源，保障非存款類放貸組織的可持續發展小微金融機構的資金來源主要包括公眾存款以及第三方貸款，其中公眾存款約占全部資金來源的74.5%，是小微貸款的主要來源。EDPYME不能吸收公眾存款，其資金來源主要包括本地商業銀行貸款，以及秘魯國家開發銀行的貸款等。監管機構將EDPYME外部融入資金上限放寬到自有資本的10倍，并允許符合條件的EDPYME申請更換牌照，變為可吸收存款的金融公司，鼓勵EDPYME不斷完善經營能力，提高金融服務競爭力。

（四）利率自主定價，促進市場競爭和提高市場透明度秘魯法律未對貸款的利率作強制性規定，允許小微金融機構自主決定利率水平。監管機構認為只要信息充分披露，客戶可以自主選擇合適的產品，人為限制利率會降低小額信貸的可獲得性，利率通過市場競爭會降至合理水平。同時，由于小額信貸的利率高，但金額小、時間短等原因，能夠很好地覆蓋信貸風險和市場風險，而相比于高利貸市場，小微金融機構無疑具有較強的競爭力。

二、秘魯小微金融的監管經驗

（一）監管機構由于秘魯小微金融市場上各類機構并存且相互競爭，因此秘魯注重對產品和服務的監管，而不是機構本身的監管。秘魯小微金融的監管部門是銀行、保險與年金監管局（簡稱SBS）。同時，秘魯還建立了較為完善的征信系統，有4家征信機構，其中3家為私有征信機構，另外1家國有征信機構設在SBS。國有征信機構的系統與秘魯的身份證系統以及稅務管理部門的系統相連，信用信息主要來源于一般金融機構、小微金融機構以及其他機構提供的債務信息。SBS信用系統針對一般債務人和特定債務人設立了兩套不同的信用報告系統。設立于2001年的一般債務人信用報告系統記錄了債務人的債務余額、信用額度、貸款轉讓情況以及擔保情況。特定債務人是指非零售的信用組合占總信用組合25%以上的債務人，特定債務人信用報告系統設立于2012年，該系統非常詳細地記錄了那些特定債務人的信用情況，包括信用的設立與退出、風險模式、相關擔保和轉讓情況。

（二）審慎監管內容

1.最低資本和資本充足率。秘魯對小微金融機構的最低資本要求為27萬美元，遠遠低于銀行520萬美元和金融公司260萬美元的最低資本要求；資本充足率要求為9%，與銀行要求一致。

2.不良貸款。秘魯將逾期天數作為小微貸款分類的主要標準，分為8天以內、9-30天、31-60天、61-120天以及120天以上5個等級。在客戶不能按時償還全部或部分貸款的當天，該筆小微貸款應立即被認定為不良貸款，而小微金融機構應將該筆貸款全部余額（而非僅發生拖欠的額度）記錄為不良貸款，停止計算利率收入，為逾期貸款提足撥備，同時在不超過90天時間內，沖銷已入賬而未實際收到的利息收入，或者為這部分利息收入的逾期損失計提撥備。

3.貸款損失準備金和貸款沖銷。根據不良貸款的5級分類，小微貸款的損失準備金比例分別是1%、5%、25%、60%和100%。在貸款確認為最高風險級別被計提100%準備金后，該筆貸款應該認定為完全損失并全額沖銷。為了實現財務連續性，沖銷的核準需要每月進行，貸款沖銷后，應該將客戶情況上報給SBS征信系統。

4.關聯貸款。禁止小微金融機構為其董事、主要股東和管理層及其親屬提供貸款。對于雇員和小額股東，單一客戶關聯貸款占凈資產的比重不得超過0.35%，而全部關聯貸款總額不得超過凈資產的37%。同時關聯方不應在獲得貸款的難易程度上有額外便利。

（三）非審慎監管內容為了規范小微金融機構的發展，SBS對小微金融機構的信貸業務準入、費用收取、信息披露、合同管理、防范過度負債、投訴處理等內容作了全面的規范。

三、秘魯小微金融監管對我國的啟示

（一）建立全面統一的行為監管制度目前我國發展小微金融業務的機構包括：正規金融機構、小額貸款公司、政府部門和非政府組織或國內公益組織等。與秘魯類似，我國從事小微金融業務的機構中，既有存款類銀行，也有小額貸款公司等非存款類放貸機構。但是與秘魯不同的是，我國小微金融機構的監管體系相對復雜，包括人民銀行、銀監會、金融辦、農工辦、扶貧辦等多個監管部門，由于秉持機構監管理念而非行為監管理念，對從事相同業務的不同類型的小微金融機構，監管標準差異很大。實踐中，由于監管規則差異存在監管套利，大型正規銀行和貸款公司等金融機構由于監管成本較高，其小微金融業務發展規模遠低于農民資金互助社和小額貸款公司等非銀行金融機構。另外我國部分監管部門實施監管的依據是規范性文件，沒有法律授權，如農工辦對農民資金互助社的監管尚無法可依。為統一監管標準，避免監管套利，促進公平競爭，我國應借鑒秘魯的監管經驗，從機構監管轉向行為監管，以小微信貸業務為基點，構建與其業務特征相適應的法律和政策框架，并適用于從事該業務的各類機構。

（二）完善小微金融業務的非審慎監管內容

1.放松利率管制。目前我國金融機構的貸款利率已經放開，但是小額貸款公司等非存款類放貸組織仍然要遵守最高人民法院確立的4倍貸款利率上限，實踐中小額貸款公司為了覆蓋資金成本降低業務風險，只能發放單筆金額較大的貸款，最終導致“小貸不小”和“小貸不貸”等現象。為鼓勵小額貸款公司發放小微單筆貸款，促進金融包容程度，促進市場公平競爭，發揮市場配置資源的決定性作用，我國可以借鑒秘魯的成熟經驗，放開小微金融機構利率管制，最終通過市場競爭利率會穩定在合理水平。

2.培育社會評級機構。完善的評級制度可以為差異化分類監管提供依據，我國可以借鑒秘魯經驗，培育發展社會第三方評級中介機構，不斷完善小微金融機構注冊設立程序和日常監測程序，建立系統性的小微金融機構評級標準。監管部門可以根據評級結果獎優罰劣實施差異化監管，提升監管效率、降低監管成本。

3.強化金融消費者權益保護。建立法律、行政法規、部門規章、監管指引相互配套、逐步細化的金融消費權益保護法律框架。推廣實施合同概要說明表客戶簽字確認制度，有效解決信息不對稱問題，保護客戶知情權和決策權。加大合同簽訂各個環節的審查和監督力度，禁止小微金融機構濫用合同條款侵害客戶權益。關注債務人過度負債風險，建立過度負債風險指標體系，要求小微金融機構在發放貸款前進行風險測評，杜絕發放掠奪性貸款。

4.加強征信系統的建設。根據我國《征信業管理條例》，從事信貸業務的機構應當按照規定向金融信用信息基礎數據庫提供信貸信息，目前央行征信中心正在允許小額貸款公司有序接入征信系統。但是實踐中仍有一些小額貸款公司、農民資金互助社等放貸組織尚未與征信中心的數據庫相連。同時我國征信行業還處于發展的初級階段，許多私有征信企業的征信數據覆蓋面和數據量還有待提高。建議進一步培育和鼓勵征信行業發展，發揮我國互聯網金融的后發優勢，運用云計算、大數據技術開展征信服務。培育和鼓勵社會主體依法建立征信機構，不斷拓展征信系統覆蓋范圍，加強社會信用體系宣傳教育，充分發揮征信制度對違約風險的約束作用。

（三）改進小微金融業務的審慎監管框架目前我國小微金融機構的監管框架以審慎監管為主，尤其是金融辦、農工辦等監管部門的監管框架，基本上是參照人民銀行和銀監會的銀行審慎監管框架建立的，忽視了小微金融機構尤其是非吸收秘魯小微金融監管實踐對我國的啟示存款類機構的特點，難以完全適用。因此，在監管框架上，我們應當針對小微金融機構的特征，對現有審慎監管框架進行適當調整。

1.尋找設置最低資本要求的平衡點。首先應根據市場中金融中介的經濟規模設定最低資本要求，既要足以應付機構的啟動成本和一定的損失準備，也要避免準入門檻過高限制充分競爭。尤其是對非吸收存款類的小微金融機構，資本金門檻不宜太高，避免資金閑置成本過高導致貸款大額化傾向突出。

2.推廣運用合理的不良貸款分類標準和損失準備。我國一般對小微金融機構的不良貸款分類和損失準備的設定都是參照銀行的五級分類來執行的，銀行的標準建立在長期數據分析基礎上，這對小微金融機構來說數據量不足而且程序過于復雜，小微金融機構很難掌握?？梢越梃b秘魯的做法，按照逾期貸款的天數對小微金融機構不良貸款分類、設置相應的貸款損失準備，并及時進行核銷。

3.打破區域經營限制，促進市場有效競爭。出于防范風險、便利監管的考慮，目前我國的小額貸款公司、農民資金互助社等新型小微金融機構都是哪里審批哪里經營的審慎監管原則，如監管部門要求小額貸款公司只能在審批縣域范圍內經營，不能跨區域開展放貸業務。但隨著互聯網金融的發展，阿里小貸等線上跨區域發放貸款的小額貸款公司已經出現，并取得了很好的效果。從促進市場有效競爭，發揮市場配置資金作用考慮，我國應打破小微金融機構的區域經營限制。如允許小額貸款公司獲得省級人民政府牌照在省內跨區域經營，鼓勵符合條件的小貸公司跨省發放具有公益性和普惠性的小額貸款。

（四）拓寬非存款類小微金融機構的融資渠道，提升商業可持續性除了銀行等正規金融機構外，小額貸款公司等其他小微金融機構都是禁止吸收公眾存款的，同時由于自身的非金融機構屬性限制，無法獲得再貸款融資，導致商業模式難以持續。因此，我們應當借鑒秘魯經驗，采取多種方式拓寬非存款類小微金融機構的融資渠道。

1.鼓勵符合條件的非存款類放貸機構向存款類金融機構轉化。以小額貸款公司為例，雖然根據我國的規定，小額貸款公司符合一定的條件可以轉制為村鎮銀行，但是現行村鎮銀行股權結構的制度設計對于小額貸款公司的投資者而言，將最多只能有10%的股份，這顯然會嚴重影響小額貸款公司改制的積極性。建議應該借鑒秘魯的經驗，通過立法規定，只要達到一定的條件，小額貸款公司就可以改制為正規金融機構，且擁有絕對的控股權，從而能夠通過吸收公眾存款來拓展融資渠道。

2.擴大從銀行融資規模。以小額貸款公司為例，我國《關于小額貸款公司試點的指導意見》規定，小額貸款公司不得從兩個以上的銀行業金融機構融入資金，且從銀行融入的資金不得超過其資本凈額的50%。建議應放寬融資比例限制，將風險控制的主動權交給出借方銀行，用市場規律影響小額貸款公司的融資規模，形成業績越好融資越便利、業務發展越好的良性循環。

作者：周梅麗王佳顧陳杰單位：中國人民銀行揚州市中心支行