鄉鎮負債原因及對策研討

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鄉鎮財政是我國財政的基礎，是保持農村社會穩定的關鍵。鄉鎮負債是我國農村經濟改革和發展進程中面臨的一個十分突出的問題。隨著鄉鎮負債的不斷增長，它已經嚴重影響到農村的經濟發展和政治穩定，成為“三農”問題的重要誘因。因此，從根本上解決鄉鎮過度負債問題，事關我國農村經濟乃至國民經濟持續、快速發展及社會穩定，是進一步化解“三農”難題的必然要求，是構建社會主義和諧社會的重要體現。

一、鄉鎮負債的現狀及其危害

近年來，隨著深化體制改革的進行，全面取消農業稅之后，鄉鎮債務也漸漸“顯山露水”，成為嚴重的經濟和社會問題，并受到了廣泛的關注。

(一)鄉鎮政府負債總量巨大，覆蓋面廣，增長速度快

我國鄉鎮的債務問題，其主要特點表現為負債數額大，負債面廣，負債差距明顯以及增長速度快。《2005年中國農民發展報告》提供的資料表明：鄉鎮負債問題已經嚴重影響到農村基層組織的管理。截止到2005年，全國縣鄉政府的顯性負債就已經高達4000多億元，個別鄉鎮債務高達億元，全國鄉鎮平均債務在400萬元左右，而這些數據中還不包含村級債務。據專家估計，全國的鄉村債務總額估計不會低于6000億元，甚至可能已經突破了上萬億元，占全國GDP的10%左右，占全國財政總收入的30%-50%，大大超過了長期建設國債的總負擔。

（二）鄉鎮負債的危害

嚴重的債務問題既制約了鄉鎮經濟的發展，又削弱了鄉鎮財政履行職能的能力，使部分鄉鎮財政處在“破產”邊緣，財政的發展功能異常脆弱。這導致基層政府無法擔負提供農村最基本的公共服務的應有職能，使低下的服務水平和相對較高的服務價格超出了農民可承受的能力，加重了農民的負擔。基層政權不能為農民提供公共服務，不能很好地代表農民利益，其存在價值受到農民質疑，形成社會不安定因素，對整個國家產生了不容忽視的政治風險。

二、鄉鎮負債形成的原因分析

（一）經濟根源：經濟的不發達和財源不足

經濟的不發達和財源不足是造成鄉鎮負債問題的經濟根源。20世紀下半葉的中國開始實行重工業優先發展戰略，這種城鄉二元體制的社會資源配置與發展嚴重阻礙了農村經濟的發展，使農業發展徘徊不前，農民陷入相對封閉狀態。所以，這種二元社會結構嚴重削弱了鄉鎮經濟發展的后勁，從而減少了鄉鎮財政收入的來源。另外，我國相當一部分鄉鎮地區自然條件差，多為地處偏遠的農業區，鄉鎮經濟結構屬于農業主導型或農業依托型，受市場和自然條件的影響突出，財政收入蘊含著極大的不穩定性。從非農業產業的發展看，鄉鎮企業的發展相對滯后，很多鄉鎮企業因結構不合理，運行機智不靈活以及債務沉重，以致發展后勁不足，對鄉鎮財政的貢獻不大。

目前，在我國鄉鎮中，經濟普遍發展較慢，表現主要有三個方面：一是經濟總量明顯偏低。二是產業結構以傳統農業為主，傳統種植業仍是這些鄉鎮的主業。三是二、三產業規模小。由于鄉鎮經濟規模偏小，再加上以傳統農業為主的經濟結構“含稅量”小，這些鄉鎮財政收入規模明顯偏小，增長也比較緩慢。經濟落后，財源不旺，為了維持正常運轉，鄉鎮只能依靠借款、貸款、舉債支付經常性開支。

（二）制度性根源：社會結構原因和財政體制原因

1.社會結構原因

我國在特定歷史條件下形成的二元社會結構是造成我國農村貧困，農業落后，農民地位下降及基層政府財政困難，負債不斷增加的主要制度性根源。20世紀下半葉，為了確保重工業優先發展戰略的實施，國家建立了一套高度集中的計劃經濟體制，人為的割裂了工業與農業，城市與鄉村的內在聯系，用政策和體制的力量把城鄉置于不平等的勞動分工和貿易條件下，確立并強化了城市相對農村的優勢地位，形成了城鄉二元結構。這種城鄉二元體制的社會配置與發展的特征是：先城市后農村，先工業后農業，先市民后農民，以城市和市民為中心，把農村和農民僅僅作為外圍和補給線，以犧牲農業來發展工業，其結果是工業化的成果很大部分來自于農業經濟剩余，而工業化的財富積累則主要留在城市，農村、農業、農民只能維持簡單的社會再生產，經濟和社會發展歷史性停滯不前。

二元經濟結構下國民收入分配的嚴重扭曲，加重了鄉鎮財政的負擔。長期以來，國家財政對農業投入嚴重不足，導致農業基礎設施建設的資金匱乏，嚴重阻礙了農村經濟的發展，導致農業生產率提高緩慢，勞動力就業壓力大，使農民陷入相對封閉的狀態。所以，這種二元社會結構對鄉鎮財政建設的直接影響是削弱了鄉鎮經濟發展的后勁，從而減少了鄉鎮財政收入的來源。

2.財政體制原因

（1）公共財政體制改革滯后。一是公共財政收入不完整。各級政府特別是地方政府高度依賴預算外收入，破壞了總預算的約束性和預算的完整性，肢解了本屬于各級政府的財政收入。在現行的分稅制體制下，收入來源穩定，稅源集中，增收潛力較大的稅種，都列為中央固定收入或中央與地方政府共享收入，而留給地方的幾乎都是收入不穩定，稅源分散，征管難度大，征收成本高的中小稅種，導致地方財政收入下降，鄉鎮財政收入更是無法保障，鄉鎮財力無力支撐本級政府職能的履行，從而形成愈來愈多的債務。二是公共財政支出的不規范。首先，財政支出的“越位”與“缺位”同時并存，一方面表現在財政支出上的大包大攬，財政支出的增長速度大大超過財政收入的增長速度；另一方面，財政支出卻遠遠不能滿足日益增長的公共需求。其次，中央政府的財政支出過多的向發達地區和城市傾斜，這種支出政策既加大了地區差別，工農差別和城鄉差別，又固化了現存的二元社會結構。

（2）分稅制財政體制改革不完善。目前我國分稅制采取不盡合理的基數法，固定的基數與不穩定的財源之間矛盾較大，使得鄉鎮財政缺乏穩定的收入來源。分稅制改革以來，收入向上逐級集中，職能和責任不斷下放，導致鄉鎮財政責任權利不對稱。另外，由于分稅制改革只是初步劃分了中央政府和地方政府的財權，事權劃分不清，并且沒有界定各級地方政府之間的事權和財權，省級以下的財政體制尚未理順，導致鄉鎮財政的財權和事權的不對稱更為突出，形成了“財權在上，事權下放”的基本態勢，使鄉鎮財政的支出壓力增大。

（3）鄉鎮財政管理體制改革滯后。在現行的分稅制下，縣對鄉實行規范分稅制體制的很少，在制定體制時也很少考慮到鄉鎮利益，征管體制缺陷也較為突出，鄉鎮沒有健全的財稅功能，這些因素都在一定程度上制約了鄉鎮財政的發展。另外，稅收立法權集中在中央，使地方政府無法根據本地的特殊情況對稅目和稅率進行調整，更無權根據實際情況自行開征新的稅種，又在一定程度上制約了地方稅收隨經濟增長的彈性。

（三）歷史根源：歷史遺留性負債

歷史遺留問題是鄉鎮負債的源泉。許多鄉鎮政府債務是歷史遺留下來的包袱，其中主要是以下幾個方面：一是鄉鎮財政承擔了農村義務教育的大頭，特別是在20世紀90年代，在中央和地方政府“普九”達標要求下，各鄉鎮中小學大都修建了超過當地財政支付能力的校舍，導致教育負債累累，鄉鎮財政不堪重負。二是鄉鎮政府超過財政實力修建基礎設施，如修路，修橋，農電改造等。三是撤區并鄉以及合并鄉鎮中形成的負債，由于行政區劃的重新調整，造成了部分債權無法明確或回收，成為鄉鎮負債。四是許多鄉鎮政府盲目決策投資興辦企業，由于投資失誤，項目檔次低，重復建設，導致鄉鎮企業發展陷入困境，最終造成鄉鎮企業虧損和破產而遺留下負債“包袱。”

（四）自身管理原因：鄉鎮機構臃腫；財務管理混亂；“政績工程”和腐敗問題

1.鄉鎮機構臃腫。目前各鄉鎮機構中，既有行政編制的國家干部，也有事業編制人員，還有鄉鎮招聘的工作人員，人員編制規模大，超編現象嚴重，導致鄉鎮機構龐大，財政供養人員過多，支出負擔重。

2.鄉鎮財務管理混亂，監督機制失效，財政收支缺乏約束。很多鄉鎮沒有制定切實可行的財政、財務管理制度，多頭審批，隨意性很大，不合理的支出名目繁多，亂收濫支現象嚴重。

3.“政績工程”和腐敗問題。有些鄉鎮政府為了謀求團體自身特別是干部個人的利益最大化，不顧鄉鎮債務增減和可持續發展能力，拼命舉債“上項目、樹形象，換政績”，結果社會效益、經濟效益不大，勞民傷財。同時，由于腐敗原因，一些鄉鎮干部揮霍起來有恃無恐，利用公款大吃大喝。這些都人為加重了鄉鎮債務負擔。

三、化解鄉鎮負債的對策探析

(一)高度認識鄉鎮負債問題的嚴重性

日益嚴重的鄉鎮負債，越來越成為一個令決策層和社會各界高度關注的問題。縣鄉村的債務還在高速增長，同時縣鄉村級財政困難最終還會通過各種收費落到農民頭上，加重了農民負擔，地方經濟越卡越死，財源日益萎縮，形成惡性循環。鄉鎮財政困難日益加劇，成為企業和農民負擔沉重的一個重要內在原因，若不及時有效的化解，鄉鎮地區的困境只會越來越嚴重，國家投入再多，鄉鎮地區也將無法擺脫貧困落后的局面。因此鄉鎮政府領導要對鄉鎮的財政赤字與負債的危害引起高度重視，注重清查摸底工作，積極研究問題形成的具體原因和相應的對策措施。要根本解決鄉鎮負債問題，必須在觀念上和思想上予以充分重視。

（二）加強鄉鎮財源建設，促進鄉鎮經濟增長

因地制宜，發展鄉鎮經濟，加強鄉鎮財源建設，增加鄉鎮財政收入是化解鄉鎮負債的根本性措施。因此，鄉鎮政府應該大力發展地方經濟，積極培植財源，增加財政收入，實行以收抵債。首先，發展地區經濟是財政走向良性循環的基礎，鄉鎮財政也不例外。從我國目前的情況來看，農業仍然是許多鄉鎮、乃至縣的重要收入來源。農業搞好了，農民負擔就會相應減輕，鄉鎮經濟才能有所發展。其次，只有加強鄉鎮財源建設，才能增強發展后勁，增加鄉鎮財政收入。要因地制宜，化資源優勢為財源優勢，把對財政回報高、能夠增加財力的項目作為財源建設的重點，全方位抓好財源建設。

（三）加強監管，建立健全財政的監督和約束機制，提高鄉鎮財政資金的使用效益

1.加大對財政收入的監督檢查。加強對稅收收入征收部門征管質量的監督檢查，促進征收部門嚴格執行稅法和稅收管理權限；加大預算收入繳納單位的監督檢查，切實規范財政分配秩序，保障鄉鎮財政收入。

2.加大對財政支出的監督檢查，規范支出管理。加強對預算編制，預算執行全過程的監督檢查，強化預算約束，確保預算的嚴肅性，保證預算的嚴格執行，解決鄉鎮預算約束軟化、支出隨意問題；強化公共支出監督，促進政府采購的全面推行，堅決遏制腐敗現象，大力節約鄉鎮財政開支。

3.加強預算外收支的監督檢查，推行綜合預算。把鄉鎮的各項預算內收入以及自籌資金和統籌資金等預算外收入統一納入鄉鎮綜合財政預算管理范圍，采取統一支出標準、統一核算口徑、統一安排資金的方法，管好預算內外資金，提高改革的綜合效益。

4.加強財政監督檢查機構與隊伍建設，為強化財政監督檢查工作提供組織保證，才能有效的實行財政解困，切實化解鄉鎮財政負債問題。

（四）體制改革：減少政府的層次，撤消鄉級財政

逐步撤消鄉級財政，將鄉級政府轉化為縣級政府的派出機構是有效化解鄉級政府負債的新思路。這是有效杜絕人員膨脹、消赤減債和減輕農民負擔的根本性辦法，從而為根本解決鄉鎮財政赤字與負債難題創造條件。

1.取消地（市）級政府編制，在撤鄉并鎮的基礎上，大幅度的精簡鄉鎮機構，在此基礎上取消鄉鎮財政。

2.把鄉鎮政府虛化，改大多數農業鄉鎮為鄉公所，作為縣級政府的派出機構。目前我國的大部分鄉鎮主要是以農業為主導產業，無法供養一級政府；同時職能比較簡單，沒有必要設立一級政府，可以取消政府建制，改設鄉公所或辦事處。同時提高現行建制鎮的標準，作為縣在鄉一級的派出機構。原由鄉級政府承擔的事務全部由縣級政府統一規劃，統一安排，所需經費由縣級財政規劃并由縣政府各部門具體提供。

3.在確實需要保留鄉鎮政府的地方，要轉換政府職能、精簡人員、撤并鄉鎮。對于以發展二三產業為主，非農人口較多，財源比較充足的建制鎮，可以設立一級政府，但也要盡快撤鄉并鎮和轉變鄉鎮政府職能，從根本上消除鄉鎮政府包攬過多、干預過分的格局，從而為鄉鎮財政創造較為寬松的環境。這樣，將會有效的改變目前地方行政層次過多，管理幅度小和效率低下的問題；有利于從整體上增強中央政府的宏觀調控能力；還可以大幅度的減少社會管理成本，使政府更多的致力于公共產品的提供，為建立城鄉一體化的市場經濟體制創造良好的條件和基礎。