我國生態稅制研究論文

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[摘要]此文闡述了在工業化進程和可持續發展的情勢下，我國生態稅制構建的理論依據，現行稅制對生態環境保護的局限性、原因。探討了以生態環境保護為目標，調整完善現行稅制；按照“誰污染、誰繳稅”的原則，改革排污收費制度，開征生態環境保護新稅種，靈活運用關稅手段，研究制定稅收國際協調策略為主要內容的我國生態稅制的構建。

[關鍵詞]環境保護；生態稅制；構建

隨著全球工業化進程的不斷加快，由于不合理開發利用自然資源和工農業生產所導致的生態破壞與環境污染給國家可持續發展造成的威脅日趨嚴重，人們為此付出了沉重的環境資源代價。我國是工業化進程起步較晚的國家之一，生態環境問題已在相當程度上影響到經濟的可持續發展和人們日常生活質量的提高，甚至已危及人類的生存。稅收作為國家宏觀調控的重要手段之一，應承擔起防治環境污染、促進生態平衡的重任。在可持續發展的框架下，構建符合我國國情的生態稅制將成為新形勢下稅制建設的重要課題。

一、我國現行稅制對生態環境保護的局限性及原因

（一）我國現行稅制對生態環境保護的局限性

自改革開放以來，我國一直將保護生態環境作為一項基本國策，運用稅收手段加強生態環境保護。早在70年代，我國原工商稅和工商所得稅中就曾規定對工業企業以廢渣、廢液、廢氣等“三廢”和其他廢舊物資為主要原料生產產品所取得的銷售收入和利潤給予定期免稅照顧等措施。此后，我國的稅收制度雖然歷經多次改革、調整，但稅收制度中有關環境保護的內容一直得以延續，而且不斷豐富和發展。應當肯定的是，現行稅收與政府的其他有關措施相配合，在減輕或消除污染，加強環境保護方面發揮了積極的作用。但同時我們也應該看到，我國目前尚未真正構建起完善的生態環境稅收體系，現行稅制在生態環境保護方面尚存在嚴重缺位現象。

我國現行稅制中，可列入生態稅制的主要有6個稅種：資源稅、消費稅、城市維護建設稅、車船使用稅、城鎮土地使用稅、耕地占有稅。在此主要對前3個稅種在生態環境保護的局限性方面作簡要分析。

1.資源稅。一是性質定位不合適。我國現行資源稅是對在中華人民共和國境內從事資源開發，因資源條件差異形成的級差收入征收的一種稅。這種單純的級差性質極大地局限了資源稅制應有的作用，不利于將資源開采的社會成本內部化，因而達不到遏制資源浪費所需的力度。二是征收范圍過窄。資源稅只限于礦藏品和鹽，對大部分非礦藏品資源都沒有征稅。范圍過窄的資源稅難以遏制對自然資源的過度開采，且易造成資源后續產品比價的不合理，刺激對非稅資源的掠奪性開采。三是計稅依據不合理。我國現行資源稅的計稅依據是銷售量或自用量，對企業已經開采而未銷售或使用的不征稅，這直接鼓勵了企業和個人對資源的無序開采，造成大量資源的積壓和浪費。四是單位稅額過低。我國現行資源稅單位稅額只反映劣質資源和優質資源之間的單位級差收入，從整體水平看，我國資源稅的單位稅額偏低。過低的資源稅單位稅額使資源稅制發揮作用的空間有限。

2.消費稅。在消費稅所包括的11個稅目中，除化妝品、護膚護發品和貴重首飾外，其余8種產品的消費均直接或間接影響環境狀況。將對環境造成污染的煙、酒、鞭炮、煙火、汽油、柴油以及摩托車、小汽車等消費品列入征收范圍，并對小汽車按排氣量大小確定高低不同的稅率，雖然相關稅率（稅額）確定的初衷并不一定充分考慮了這些產品的消費產生的環境外部成本，但在實際征收過程中確實在一定程度上起到了限制污染的作用。

然而現行消費稅對生態保護的作用力度十分有限，主要是通過對應稅消費品征稅間接的起到抑制能源產品消費增長的作用，往往對此類產品的抑制作用有效程度較低。另外現行稅制下消費稅沒有涉及我國消費的最主要的能源產品———煤炭，也沒有把一些容易給環境帶來污染的消費品列入征收范圍，如電池、一次性產品（餐館容器、塑料袋等）。因此從總體上說我國現行消費稅并不能對我國能源消費及環境保護產生實質性的調節作用。

3.城市維護建設稅。城市維護建設稅屬于特定目的稅，所征稅款專門用于城市住宅、道路、橋梁、防洪、供熱、園林綠化、環境衛生以及公共消防、交通標志、路燈照明等公共設施的建設和維護。但目前我國城市維護建設稅每年征收的稅額偏低，大約不到年稅收總額的4%，應進一步發揮這一稅種在環保方面的潛力，改善城市大氣和水環境質量。

從上述分析可以看出，現行稅制在生態保護方面的內容較少，且現有稅種缺乏系統性，沒有形成一套完整的、以促進生態保護為目標的、各稅種要素相互配合相互制約的稅制體系，因此確有必要改革現行稅制并開征某些新的生態環境稅種以滿足可持續發展戰略對稅收政策的要求。

（二）我國現行稅制對生態環境保護局限性的原因

1.缺少以保護環境為目的的專門稅種。我國現行稅制中缺少以保護環境為目的的專門稅種，稅收對環境保護的作用主要靠分散在某些稅種中的稅收優惠措施來得以實現，這樣既限制了稅收對環境污染的調控力度，也很難形成專門用于環保的稅收收入。

2.稅收優惠措施的形式過于單一。現行稅制中為了環保而采取的稅收優惠措施的形式過于單一，僅限于減稅和免稅，缺乏針對性和靈活性，影響了稅收優惠的實施效果。

3.現行的資源稅也很不完善。在保護自然資源方面，現行的資源稅也很不完善。改革現行的排污收費制度，建立以生態環境保護為目標的生態稅制勢在必行

二、我國生態稅制的構建

生態稅制的建立目標是通過對生態資源的合理定價來改進資源的有效配置，目的是構建一種使外部成本內部化的有效制約機制，是在現行財政收入格局下的一種微觀結構調整。我們應順應國際社會稅收生態學化的發展趨勢，借鑒國際先進經驗，構建符合我國國情的生態稅制。當前應重點抑制那些現階段最突出的片面追求眼前增長而以犧牲長期可持續發展為代價的短期行為。此外，生態稅制的構建應與稅制改革的總體方面和進展過程相協調。

1.以生態環境保護為目標，調整完善現行稅制

（1）完善現行資源稅。一是擴大征收范圍。逐步將資源稅的征收范圍擴大到土地資源、水資源、植物資源、動物資源、海洋資源等等。可考慮將諸如各類礦產資源的管理費、補償費、增值保護費、林業補償費、電力基金、水資源費、漁業資源費、林業保護費等資源性收費并入資源稅，單列稅目，并按其外部成本、稀缺度及經濟效用等因素確定調節資源稅的單位稅額。二是完善計稅依據。應將現行資源稅計稅依據由按應稅資源產品銷售數量或自用數量計征改為按實際生產數量計征，對一切開發、利用資源的企業和個人按其生產產品的實際數量從量計征，盡可能減少產品的積壓和損失，使國家有限的資源得到充分利用，杜絕浪費。三是提高征收標準。在理順資源價格體系的同時，應適當提高資源稅的征收標準。對污染程度不同的資源可實行差別稅率，對非再生性、非替代性、特別稀缺的資源要計以重稅。

（2）擴大消費稅的計征范圍。將那些難以降解和無法再回收利用的材料制造，在使用中預期會對環境造成嚴重污染而又有相關的“綠色產品”可以替代的各類包裝物品、一次性使用的電池、塑料袋以及會對臭氧層造成破壞的氟利昂等產品列入消費稅的課征范圍。再者，燃燒煤炭是我國主要的大氣污染源，可考慮設煤炭資源消費稅稅目，在開征初期可堅持低征收額，大征收面的原則，對清潔型煤炭則免征消費稅。此外，可適當提高香煙、汽油、柴油、鞭炮、焰火等污染環境的產品的稅率。

（3）調整城市維護建設稅。隨著農村城鎮化進程的加快，鄉鎮公共基礎設施建立提上議事日程，征稅范圍應擴大到鄉鎮；結合稅費改革，改變其附加稅的性質，使其擁有獨立的稅基；適當提高位于市區以外的企業的稅率。

2.按照“誰污染、誰繳稅”的原則，改革排污收費制度

（1）將污水排放費改為水污染稅。目前西方工業國家均對污染水質的行為予以課稅，我國應借鑒這一做法，將廢水排放收費改為水污染稅，依據不同污染源和污水的排放量計征稅金。對于生活污水排放的城市居民，可以直接依據用水量（或家庭人口數）計征。對于排放污水和水污染物的企副業單位和個體經管者，則需按污染物因子的種類、污水排放總量和濃度等確定稅率。

（2）將二氧化硫排放費改為二氧化硫稅。此稅應根據污染源的大小分類計征。對于固定的大排放源，應依據定期檢測的結果進行評估，計征稅金；對于小排放源，則可直接根據其所耗燃料的含硫量計征稅金。

（3）將噪聲費改為噪聲稅。可考慮對某些特種噪聲，如飛機的起落、建筑施工產生的噪音，超過規定的安全分貝值的噪聲計征稅金。

3.開征生態環境保護新稅種

（1）開征污染性產品稅。污染性產品稅主要對在制造、消費或處理過程中產生污染，造成生態環境破壞以及稀缺資源使用的產品課稅，從而提高這類產品的相對價格，減少不利于環境保護的生活和消費。例如，我國目前亟待解決的環保問題———“白色污染”，即超薄型塑料包裝袋和發泡快餐盒，就可以征收污染性產品稅加以解決。此外，還應考慮對潤滑油、農藥、殺蟲劑、不可回收容器、含汞及鎘的電池、化學原料及其包裝材料等容易造成污染的產品進行課稅。對于有替代品的污染性產品，其需求價格彈性比較大，可考慮以無污染性產品和污染性產品的邊際生產成本差作為稅率進行計征，將外部成本內部化，從而提高污染性產品的價格，利用價格機制來抑制并最終取消污染性產品的生產和消費。

（2）開征二氧化碳稅。二氧化碳是造成地球溫室效應的最主要因素，征收二氧化碳稅的目的是減少燃料的使用，進而減少二氧化碳的排放。可考慮根據各種原料的平均含碳量和發熱量來計征稅金。

（3）開征垃圾稅。垃圾稅是根據垃圾的產量，主要是對城鎮家庭的生活垃圾和企業的固體廢物計征的稅種，包括各種飲料的包裝物、廢舊輪胎等等。應以排放固體廢物的單位和個體經營者為納稅人，對不同種類、需不同方式處理的垃圾應采用不同的征稅辦法。對工礦企業排放的含有有毒物質的廢渣與不含有毒物質的廢渣及其他工業垃圾應視其對環境的不同影響，分別設置稅目、規定有差別的定額稅率，以垃圾排放量為計稅依據，實行從量計征。

4.靈活運用關稅手段研究制定稅收國際協調策略

西方發達國家為保證本國經濟的增長，利用其自身的優勢，以資本輸出的形式，將污染性生產紛紛轉移到發展中國家，形成所謂的“污染輸出”，國際貿易的法律環境、法規和環境標準比較苛刻，形成了限制和阻止外國產品進入本國市場的“綠色貿易壁壘”。而不發達國家由于自身經濟實力的薄弱和發展的需要，無奈的成為“污染接受國”。為此我們應正確靈活的運用關稅手段（如降低稅率、特別關稅、反傾銷稅等），既要積極參與國際競爭，又要保護國內環境和資源。制定利用全球節能和環保技術的稅收政策，促進對這些技術的吸收、消化和應用，鼓勵采用清潔煤技術。降低木材及木制品、石油、天然氣進口關稅稅率或實行零關稅，大幅度提高木材、石油的進口量。制定有利于鼓勵開發高效、潔凈、經濟新能源，有利于積極推廣風能、太陽能的稅收政策。