建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制研究論文

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前言

目前我國(guó)雖然先后出臺(tái)了《建筑法》、《招投標(biāo)法》、《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)定》等法規(guī)和制度以及《內(nèi)部控制基本規(guī)范》、《內(nèi)部控制——成本與費(fèi)用》等規(guī)范文件，但是對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制制度的規(guī)定卻相對(duì)滯后。這些內(nèi)控文件和制度針對(duì)的只是一般的企業(yè)的采購(gòu)與銷(xiāo)售業(yè)務(wù)等，而未能解決建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)部控制的特殊性要求。同時(shí)，雖然工程審計(jì)也日益顯示出它在工程竣工決算審計(jì)，跟蹤審計(jì)中起到的重要的監(jiān)督作用，但它也是近年來(lái)才發(fā)展起來(lái)的，應(yīng)用不普遍。而工程項(xiàng)目中暴露出來(lái)的許多突出問(wèn)題,如：近年來(lái)，全國(guó)各地連續(xù)發(fā)生了多起工程質(zhì)量事故：沈陽(yáng)至四平靜陽(yáng)湖大橋公路的橋面局部塌陷，造成車(chē)毀人亡；云南的昆祿高速公路建成僅18天，路段大范圍路基沉陷坍塌，路面懸空，縱向開(kāi)裂等等，都與內(nèi)部控制不嚴(yán)、不到位，監(jiān)督不得力有關(guān)。工程項(xiàng)目往往周期較長(zhǎng)、投資巨大,又與人們的生產(chǎn)、生活休戚有關(guān)。與此同時(shí)我國(guó)已經(jīng)加入WTO，同國(guó)際接軌。而西方國(guó)家的企業(yè)內(nèi)部控制不管在理論上還是在實(shí)踐運(yùn)用上都已經(jīng)相當(dāng)完善。這對(duì)于我國(guó)的企業(yè)管理，包括建設(shè)項(xiàng)目管理來(lái)說(shuō)都是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。因此加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制制度的建設(shè)，以此來(lái)解決在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題是迫在眉睫的。

一、內(nèi)部控制和目的概述

內(nèi)部控制，是管理的基本職能之一，是企業(yè)內(nèi)部管理的一個(gè)重要組成部分。是管理者對(duì)本單位內(nèi)部相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行組織、制約、考核和調(diào)節(jié)的重要手段。按照《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范———基本規(guī)范》,建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)部控制就是在建設(shè)項(xiàng)目的決策與實(shí)施過(guò)程中,工程項(xiàng)目建設(shè)單位及其財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)或人員運(yùn)用會(huì)計(jì)手段和方法,對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全方位、全過(guò)程的內(nèi)部控制與管理,包括項(xiàng)目決策控制、勘察設(shè)計(jì)與概預(yù)算控制、招投標(biāo)與合同控制、施工過(guò)程控制、竣工驗(yàn)收與決算控制等。

由此可見(jiàn),工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的總體目標(biāo),就是在項(xiàng)目建設(shè)的各個(gè)階段,控制投資,隨時(shí)糾正偏差,能有效地使用人力、物力、財(cái)力,取得較好的經(jīng)濟(jì)效益及社會(huì)效益,同時(shí)防范工程項(xiàng)目建設(shè)中的各種舞弊行為,提高工程管理質(zhì)量。

二、建設(shè)項(xiàng)目完善有效的內(nèi)部控制制度建立的必要性

（一）目前建設(shè)項(xiàng)目中存在的問(wèn)題

1、建設(shè)單位違規(guī)操作問(wèn)題普遍存在。（1）按照《招投標(biāo)法》和當(dāng)?shù)卣募笳袠?biāo)的工程項(xiàng)目，建設(shè)單位要么規(guī)避招標(biāo)而不招標(biāo)，要么虛假招標(biāo)。鑒于目前我國(guó)建筑市場(chǎng)僧多粥少的情況，既施工企業(yè)、監(jiān)理單位、勘察設(shè)計(jì)單位相對(duì)于要建的工程項(xiàng)目多很多，而且他們?cè)谕袠I(yè)中競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)比較激烈，因此當(dāng)建設(shè)單位要求承包商低價(jià)承建他們也可能會(huì)答應(yīng)的。因此這就為工程的質(zhì)量埋下了隱患。（2）部分建設(shè)單位不執(zhí)行法定的建設(shè)程序。他們把可行性研究視為走過(guò)場(chǎng)而不認(rèn)真對(duì)待，有的不辦理施工圖設(shè)計(jì)審查就盲目開(kāi)工。像這些項(xiàng)目，由于可行性研究不充分，直到建成運(yùn)行后才發(fā)現(xiàn)實(shí)際收入不能達(dá)到預(yù)期收益，甚至連成本都收不回來(lái)。

2、工程項(xiàng)目“三超”現(xiàn)象嚴(yán)重。既概算超估算，預(yù)算超概算，決算超預(yù)算。這是當(dāng)前項(xiàng)目建設(shè)的一個(gè)通病。正常的造價(jià)約束順序理論上應(yīng)當(dāng)是估算、概算、預(yù)算、決算依次遞減才符合內(nèi)控的要求。這在一定程度上都是一邊設(shè)計(jì)，一邊施工，一邊調(diào)整投資造成的。這又規(guī)根于前期概算不足。這些都使得資金不斷增加的投入到項(xiàng)目建設(shè)中，不僅浪費(fèi)了資源，而且加大了建設(shè)單的位負(fù)擔(dān)。同時(shí)，目前我國(guó)相關(guān)的法規(guī)中并沒(méi)有明確規(guī)定預(yù)算不能超概算的條款。因此，它更需要建設(shè)單位自身內(nèi)控和監(jiān)督。

3、與項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)的行賄、受賄等腐敗現(xiàn)象和經(jīng)濟(jì)犯罪案件時(shí)常發(fā)生。常常是一棟樓房建起來(lái)，一批干部倒下去。這和不相容職務(wù)人員串通作弊有關(guān)。他們往往專(zhuān)空子給自己撈好處，卻沒(méi)有想到這些會(huì)給項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)什么樣的危害。比如項(xiàng)目管理人員收取施工單位的好處，以及吃材料供應(yīng)商的回扣或者其他好處，這些肯定對(duì)材料設(shè)備和工程的質(zhì)量有不利的影響。

4、盲目決策或者個(gè)人主義嚴(yán)重，沒(méi)有比較好的決策控制。有的建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)憑一時(shí)興起，不管建設(shè)資金能否籌集到位就盲目啟動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)。當(dāng)建設(shè)到一半的時(shí)候，沒(méi)有了資金來(lái)源，工程擱下了，甚至遲遲不能再度開(kāi)工，成了爛尾工程。或者搞所謂的形象工程，不講究經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)于個(gè)人主義嚴(yán)重的往往是政府投資的建設(shè)項(xiàng)目。領(lǐng)導(dǎo)項(xiàng)目或者又叫長(zhǎng)官項(xiàng)目，這種現(xiàn)象也相當(dāng)突出，此時(shí)就需要高管層的集體決策。

5、在施工過(guò)程中的質(zhì)量控制和進(jìn)度控制不到位，造成質(zhì)量達(dá)不到要求，不能按時(shí)竣工交付使用。同時(shí)合同管理不嚴(yán)格，往往鬧出很多合同糾紛。甚至因?yàn)楹贤瑔?wèn)題而使得項(xiàng)目的最后造價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)當(dāng)初的預(yù)算。

6、工程監(jiān)理履行職責(zé)不到位。部分建設(shè)項(xiàng)目按照有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)實(shí)行工程監(jiān)理而沒(méi)有實(shí)行；有的盡管實(shí)行了工程監(jiān)理，但在工程監(jiān)理單位的選擇上，并沒(méi)有通過(guò)招、投標(biāo)的方式來(lái)?yè)駜?yōu)選取。由于缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，發(fā)揮不了工程監(jiān)理應(yīng)有的作用，往往導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)一些工程質(zhì)量不符合要求、進(jìn)度緩慢等問(wèn)題。

以上這些問(wèn)題從本質(zhì)上來(lái)講都是與建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)部控制制度不存在或者實(shí)施了內(nèi)控，但內(nèi)控制度建立不嚴(yán)格、不健全、得不到有力監(jiān)督有關(guān)。

（二）建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)控制度本身存在的主要問(wèn)題

1、建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制制度不健全。內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)沒(méi)有考慮到單位內(nèi)部全部的部門(mén)和人員。而項(xiàng)目的建設(shè)基本上涉及到單位的各個(gè)部門(mén)及人員。根據(jù)一般企業(yè)的內(nèi)部控制原理，內(nèi)部控制一般分為會(huì)計(jì)控制和管理控制。但是大多數(shù)單位重在會(huì)計(jì)控制，而忽略了管理控制。

2、缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。雖然我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的是政府審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)審計(jì)監(jiān)督在內(nèi)的企業(yè)外部監(jiān)督體系，但是具體針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的監(jiān)督體系還不是很完善。有的單位有內(nèi)部審計(jì)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督，但是從目前而言，單位的內(nèi)審部門(mén)沒(méi)有相對(duì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。因而不能充分發(fā)揮其職能，不能對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行有效監(jiān)督。

3、內(nèi)部控制環(huán)境薄弱。控制環(huán)境是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，是所有控制方式和方法賴(lài)以存在與運(yùn)行的環(huán)境。它對(duì)于塑造企業(yè)文化，提供紀(jì)律約束機(jī)制和影響員工控制意識(shí)具有重要的作用。它受企業(yè)人員的操守，價(jià)值觀及能力；管理階層的管理哲學(xué)與經(jīng)營(yíng)風(fēng)格；管理階層的授權(quán)方式及組織人事管理制度；最高管理階層對(duì)內(nèi)部控制所持的態(tài)度等因素的影響。但是目前有的建設(shè)單位管理層和員工整體素質(zhì)不高，包括業(yè)務(wù)素質(zhì)、職業(yè)道德素質(zhì)或者沒(méi)有內(nèi)部控制意識(shí)或者管理層對(duì)內(nèi)控制度持無(wú)所謂的態(tài)度，這些都會(huì)導(dǎo)致內(nèi)控不能有效的執(zhí)行。

4、建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)控制度評(píng)價(jià)沒(méi)有具體標(biāo)準(zhǔn)，不能很好的測(cè)試內(nèi)控制度的健全性、有效性和符合性。因此，這就要求單位委托社會(huì)審計(jì)或者建立一支強(qiáng)有力的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)來(lái)對(duì)內(nèi)部控制制度進(jìn)行制度基礎(chǔ)審計(jì)，以此來(lái)促使內(nèi)控制度的完善建設(shè)和有效執(zhí)行。但是，根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》，只規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)，事業(yè)單位，國(guó)有資產(chǎn)占主導(dǎo)地位的企業(yè)，金融機(jī)構(gòu)等要接受審計(jì)監(jiān)督，并且建立健全的內(nèi)部審計(jì)制度，同時(shí)接受檢查。而一般的企業(yè)是沒(méi)有單獨(dú)設(shè)立內(nèi)部審計(jì)部門(mén)的。但是，通過(guò)目前在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中開(kāi)展的竣工決算審計(jì)以及跟蹤審計(jì)實(shí)踐來(lái)看，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)，不僅可以監(jiān)督內(nèi)部控制制度是否執(zhí)行，而且還可以幫助企業(yè)找出內(nèi)控的薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)修正，改進(jìn)控制政策，做到有章必循，違章必究，違規(guī)必罰。所以由此可以看出審計(jì)也是非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。尤其是投資比較大的建設(shè)項(xiàng)目，除了加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制，工程審計(jì)也是一個(gè)實(shí)際有效的對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行監(jiān)督的途徑。

5、內(nèi)控制度的設(shè)計(jì)原則不明確。比如不相融職務(wù)的分離原則，有的單位會(huì)計(jì)和出納是同一個(gè)人；還有就是負(fù)責(zé)簽字報(bào)銷(xiāo)的人給自己簽字報(bào)銷(xiāo)等等。這些都體現(xiàn)了設(shè)計(jì)原則存在嚴(yán)重的問(wèn)題。

因此，通過(guò)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題以及由此而引發(fā)的在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題來(lái)看，對(duì)于建設(shè)單位，建立健全有效的內(nèi)控制度迫在眉睫。而首要的任務(wù)就是要明確內(nèi)部控制制度建立的原則。

三、內(nèi)部控制設(shè)計(jì)原則

（一）總體原則

1、系統(tǒng)性原則。就是內(nèi)控要貫穿于項(xiàng)目建設(shè)的整個(gè)過(guò)程，涉及所有的部門(mén)和工作人員。措施之間要環(huán)環(huán)相扣，不能脫節(jié)。同時(shí)各個(gè)控制點(diǎn)的設(shè)立必須要考慮到控制環(huán)境、控制活動(dòng)對(duì)它的影響。使得內(nèi)控制度從整體上看起來(lái)具有連續(xù)性，不至于在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)缺胳膊少腿的現(xiàn)象。

2、有效性原則。（1）內(nèi)控制度的建立要符合國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，同時(shí)要按照公司的章程來(lái)制定。否則其根本就沒(méi)有實(shí)施意義。（2）制度的制定有利于項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)的完成。（3）單位內(nèi)部所有部門(mén)以及全體員工必須竭力的維護(hù)內(nèi)控制度的有效執(zhí)行，任何人員都不得擁有超越制度的權(quán)力。

3、信息及時(shí)反饋原則。對(duì)于內(nèi)部控制而言，它不僅作用于受控系統(tǒng)，而且受控系統(tǒng)也會(huì)反過(guò)來(lái)作用于內(nèi)控本身。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，信息是否及時(shí)正確的反饋，直接關(guān)系到內(nèi)控的有效性。做好信息反饋，可以讓控制主體根據(jù)具體情況做出相應(yīng)的完善措施。保證項(xiàng)目建設(shè)的正常進(jìn)行。

4、成本效益原則。在實(shí)施內(nèi)部控制的同時(shí)，也要充分考慮控制成本，不要得不償失，要以合理的控制成本來(lái)取得最佳的內(nèi)部控制效果。盡量精簡(jiǎn)參與項(xiàng)目建設(shè)的工作人員。力爭(zhēng)以最小成本獲得最大效益。同時(shí)要有選擇性的實(shí)行重點(diǎn)控制，努力減少不必要的各種耗費(fèi)，盡量應(yīng)用科學(xué)化的管理方法和新技術(shù)來(lái)降低成本。

（二）具體原則

1、項(xiàng)目建設(shè)流程規(guī)范化原則。明確項(xiàng)目決策、招投標(biāo)、施工階段、工程進(jìn)度款支付以及竣工決算等主要環(huán)節(jié)的控制標(biāo)準(zhǔn)和處理流程,對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)的作業(yè)進(jìn)行規(guī)范,使每一項(xiàng)作業(yè)按照一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)的要求正常有序、相互協(xié)調(diào)地進(jìn)行,確保項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程得到有效的控制。在此過(guò)程中不得違規(guī)操作，不得為了工程進(jìn)度而隨意省略手續(xù)，使其缺乏完整性。

2、內(nèi)部牽制和不相容職務(wù)相分離原則。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中發(fā)生的可能會(huì)產(chǎn)生錯(cuò)誤和舞弊的幾項(xiàng)相關(guān)聯(lián)的活動(dòng)，都應(yīng)該分別交由不同的可以勝任的部門(mén)或者員工來(lái)?yè)?dān)任。比如會(huì)計(jì)和出納，采購(gòu)人員和材料設(shè)備管理人員等不相融職務(wù)就應(yīng)該由不同的人來(lái)辦理。以此在部門(mén)與部門(mén)、員工與員工之間建立相互核對(duì)、互相制約、互相監(jiān)督的關(guān)系,明確與項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)的部門(mén)和崗位的職責(zé)以及權(quán)限,確保辦理工程項(xiàng)目業(yè)務(wù)的不相容崗位相互分離，達(dá)到相互制約和相互監(jiān)督的目的，防止錯(cuò)誤和舞弊的發(fā)生。

3、責(zé)任和權(quán)利分明與獎(jiǎng)罰公平相結(jié)合的原則。建立健全的工程項(xiàng)目管理崗位責(zé)任制,明確分工責(zé)任,賦予其相應(yīng)的權(quán)限。權(quán)利和責(zé)任要對(duì)等，既不能權(quán)利大而責(zé)任小或者權(quán)利小而責(zé)任大。確定追究、查處責(zé)任的措施與獎(jiǎng)懲辦法。要起到有功必獎(jiǎng)，有過(guò)必罰，并且獎(jiǎng)罰要與功過(guò)相對(duì)稱(chēng)。獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰對(duì)員工和管理層要起到震懾的作用。以此作為激勵(lì)機(jī)制，保證各部門(mén)和員工忠于職守。

4、靈活性原則。內(nèi)部控制本身就是一個(gè)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的循環(huán)往復(fù)的“動(dòng)態(tài)過(guò)程”。對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的控制也必須隨項(xiàng)目建設(shè)的變化而進(jìn)行必要的、適時(shí)的調(diào)整,以此不斷修訂和完善工程項(xiàng)目的控制制度,以求達(dá)到最佳的管理控制效果。否則在情況發(fā)生變化的時(shí)候，內(nèi)部控制不能隨機(jī)應(yīng)變而變得僵化，不能適時(shí)的進(jìn)行控制，甚至內(nèi)控失效。

5、內(nèi)部監(jiān)督原則。就是在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中由單位內(nèi)部會(huì)計(jì)部門(mén)以外的人員（在這里指內(nèi)部審計(jì)人員），對(duì)財(cái)會(huì)部門(mén)進(jìn)行定期與不定期的檢查。核對(duì)相關(guān)會(huì)計(jì)信息和資料，確保項(xiàng)目的會(huì)計(jì)記錄準(zhǔn)確無(wú)誤，沒(méi)有遺漏和重復(fù)。同時(shí)還要注重對(duì)其他與項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)的部門(mén)和單位進(jìn)行監(jiān)督。重點(diǎn)是施工階段的跟蹤審計(jì)監(jiān)督。但要保證內(nèi)審部門(mén)相對(duì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。

按照以上設(shè)計(jì)原則，下面重點(diǎn)說(shuō)明項(xiàng)目決策期間、招投標(biāo)與合同以及施工階段的控制內(nèi)容。四、重點(diǎn)控制環(huán)節(jié)

（一）項(xiàng)目決策控制

俗話說(shuō)千里之行，始于足下。投資決策是項(xiàng)目最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。我國(guó)近幾年的審計(jì)實(shí)踐表明，在項(xiàng)目投資決策過(guò)程中還存在如下主要問(wèn)題：1、前期投資中提出的建設(shè)條件難于落實(shí)，投資項(xiàng)目選址不當(dāng)；2、可行性研究報(bào)告中使用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不全，不真實(shí)，從而導(dǎo)致前期決策結(jié)果失真，深度不能滿足設(shè)計(jì)工作的要求；3、許多項(xiàng)目還是領(lǐng)導(dǎo)項(xiàng)目或人情項(xiàng)目，致使可行性研究報(bào)告成為可批性的報(bào)告，前期工作流于形式。因此，要建立嚴(yán)格的投資決策風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任制，真正做到誰(shuí)決策，誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

一般項(xiàng)目決策都包括項(xiàng)目建議書(shū)，可行性研究，項(xiàng)目決策三個(gè)階段。根據(jù)以上決策中存在的問(wèn)題，那么在決策過(guò)程中項(xiàng)目建議書(shū)的編制應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持真實(shí)客觀的原則,不得隨意縮小或者擴(kuò)大項(xiàng)目的投資規(guī)模，不得人為的壓低或者提高投資估算，夸大項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上論證項(xiàng)目投資的必要性和可行性。這就要求建設(shè)單位把其交由專(zhuān)門(mén)部門(mén)或者委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位負(fù)責(zé)編制項(xiàng)目建議書(shū)。財(cái)會(huì)機(jī)構(gòu)或其人員應(yīng)當(dāng)直接參與項(xiàng)目建議書(shū)的編制，或者建議書(shū)中投資估算的編制以及經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)估要得到會(huì)計(jì)部門(mén)的認(rèn)可。

另外，做好可行性研究。應(yīng)重點(diǎn)對(duì)市場(chǎng)、技術(shù)及財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行分析,保證可行性研究報(bào)告的質(zhì)量。這也要求建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自行組織有能力的部門(mén)人員或者委托具有相關(guān)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位來(lái)編制可行性研究報(bào)告。當(dāng)然，建設(shè)單位不得要求他們編制虛假的可行性研究報(bào)告。而進(jìn)行工程項(xiàng)目決策時(shí),應(yīng)堅(jiān)持集體決策的原則,顧全大局，將宏觀效益分析與微觀效益分析相結(jié)合；動(dòng)態(tài)分析與靜態(tài)分析相結(jié)合,在此基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)決策,杜絕盲目投資。

同時(shí)，要嘗試將決策審計(jì)工作納入建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)范疇，雖然決策審計(jì)目前還沒(méi)有多少實(shí)踐，但我們要重視建設(shè)項(xiàng)目前期投資決策審計(jì)工作。重點(diǎn)審計(jì)前期決策程序的合規(guī)性；審計(jì)可行性研究報(bào)告的編制和審批單位的資質(zhì)和級(jí)別的合規(guī)性；審計(jì)可行性研究報(bào)告內(nèi)容的完整性和編制深度的到位程度；審計(jì)投資決策文件本身的科學(xué)性和合理性及財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)是否可行。但在做這些工作的同時(shí)，要特別注意審計(jì)的獨(dú)立性和客觀性。以審計(jì)監(jiān)督來(lái)作用于控制的實(shí)施，加強(qiáng)內(nèi)控的效用。

（二）招投標(biāo)與合同控制

我國(guó)于1999年8月通過(guò)了《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，在其總則的第三條明確規(guī)定：在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)。由此可以看出我國(guó)非常重視建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)工作，鼓勵(lì)以公開(kāi)、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用的原則擇優(yōu)選擇項(xiàng)目的設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位和材料、設(shè)備的供應(yīng)單位等。同時(shí)各地對(duì)招標(biāo)投標(biāo)也有相關(guān)規(guī)定和政策，如江蘇省政府要求，“所有總投資在50萬(wàn)元（含50萬(wàn)元）以上的基本建設(shè)項(xiàng)目必須通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)優(yōu)先選擇施工單位。原則上所有工程項(xiàng)目招標(biāo)必須采用公開(kāi)招標(biāo)......”等等。由此可以看出招標(biāo)投標(biāo)的發(fā)展趨勢(shì)，而且事實(shí)證明通過(guò)招投標(biāo)的篩選，可以選擇到較好的施工等單位，這樣有利于提高建設(shè)質(zhì)量，節(jié)約建設(shè)費(fèi)用，確保建設(shè)工期。因此建設(shè)單位最好的方式就是通過(guò)招投標(biāo)形式來(lái)選取承建單位。鑒于招投標(biāo)工作的重要性，招投標(biāo)環(huán)節(jié)要做好以下幾方面的工作：一是做好招標(biāo)文件和標(biāo)底的編制。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的工程概況自行或者委托相關(guān)具有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)編制招標(biāo)文件和標(biāo)底。在招標(biāo)文件中應(yīng)當(dāng)明確建設(shè)項(xiàng)目對(duì)技術(shù)的要求、對(duì)投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)以及擬簽訂合同的主要條款。對(duì)于標(biāo)底要嚴(yán)格保密，禁止向外透露。二是在資格預(yù)審的時(shí)候要嚴(yán)格把關(guān)，重點(diǎn)對(duì)投標(biāo)單位的資質(zhì)、項(xiàng)目管理水平、施工技術(shù)水平、業(yè)績(jī)和信譽(yù),特別是項(xiàng)目經(jīng)理和技術(shù)負(fù)責(zé)人的質(zhì)量意識(shí)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平等進(jìn)行全面細(xì)致的考察,以保證優(yōu)秀的施工隊(duì)伍和廠家參與竟標(biāo)。避免因?qū)彶槭韬觯沟媚切](méi)有相應(yīng)資質(zhì)或者作假的單位蒙混過(guò)關(guān)，給招標(biāo)工作帶來(lái)不必要的麻煩。三是評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件確定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審和比較，并且公正的作出結(jié)論。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)標(biāo)意見(jiàn)，原則上選擇得分最高的承建單位或者供應(yīng)商。

建設(shè)單位選出中標(biāo)單位，發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)，中標(biāo)單位接到通知書(shū)后，要在規(guī)定的期限內(nèi)簽訂合同。同時(shí)合同內(nèi)容要明確無(wú)歧義，盡量采用標(biāo)準(zhǔn)合同文本。避免出現(xiàn)錯(cuò)誤、矛盾和二義性。現(xiàn)實(shí)中許多工程糾紛就是合同內(nèi)容不完整，容易產(chǎn)生歧義，雙方理解不一致而造成的。在此時(shí)，內(nèi)審人員如果介入，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，促進(jìn)改進(jìn)。同時(shí)在合同尚沒(méi)簽訂的時(shí)候，審計(jì)建議能夠有效的得以執(zhí)行。通過(guò)審計(jì)，可以彌補(bǔ)其中的不足，達(dá)到內(nèi)控的要求。另外要注意合同的轉(zhuǎn)包和分包問(wèn)題。嚴(yán)禁施工單位層層轉(zhuǎn)包和將主體工程分包出去。禁止在此之外簽定陰陽(yáng)合同。另外在合同中最好附加一條：工程最終結(jié)算價(jià)以審計(jì)審定價(jià)為依據(jù)。這樣可以壓縮造價(jià)，節(jié)約最終投資。

（三）施工階段的控制

施工過(guò)程的控制主要包括:1、保證建設(shè)資金的按時(shí)到位，以保證工程的正常進(jìn)度。避免因資金的問(wèn)題而影響工程的進(jìn)展和工期的延長(zhǎng)2、重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)工程質(zhì)量、進(jìn)度的管理控制。通過(guò)前面的招標(biāo)控制擇優(yōu)選擇職業(yè)水平高和職業(yè)道德好的監(jiān)理單位進(jìn)行監(jiān)督控制。監(jiān)理單位應(yīng)嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)圖紙和規(guī)范,對(duì)施工質(zhì)量和進(jìn)度進(jìn)行檢查和驗(yàn)收,加強(qiáng)對(duì)施工過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)特別是隱蔽工程的質(zhì)量檢查。同時(shí)建設(shè)單位也要組織相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員深入施工現(xiàn)場(chǎng)了解情況并搞好協(xié)調(diào),與監(jiān)理單位一起做好工程項(xiàng)目質(zhì)量、進(jìn)度、安全等方面的控制。3、建立嚴(yán)格的工程進(jìn)度款，材料設(shè)備款及其他費(fèi)用的支付審批程序。在合同中應(yīng)明確進(jìn)度款支付的方式，要嚴(yán)格按照合同、實(shí)際完成的工程量及內(nèi)部付款規(guī)定的程序支付工程款。重點(diǎn)對(duì)有關(guān)部門(mén)提交的價(jià)款支付申請(qǐng)及憑證、審批人的批準(zhǔn)意見(jiàn)等進(jìn)行審查和復(fù)核。在這種情況下最好由內(nèi)審部門(mén)負(fù)責(zé)此類(lèi)工作。4、制定工程變更的提出、論證及決策程序。一方面要嚴(yán)格變更程序,防止隨意變更；另一方面要嚴(yán)格變更簽證的手續(xù),變更簽證需由監(jiān)理、施工單位、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、設(shè)計(jì)單位四方簽字認(rèn)可后方可生效。施工單位不得直接向設(shè)計(jì)單位提出設(shè)計(jì)變更通知。同時(shí)要對(duì)簽證進(jìn)行統(tǒng)一編號(hào),防止施工單位僅對(duì)工程量增加引起費(fèi)用增加的簽證要求結(jié)算,而對(duì)工程量減少引起費(fèi)用減少的簽證隱匿不送。5、做好現(xiàn)場(chǎng)口頭通知和命令的記錄，及時(shí)的轉(zhuǎn)換為正式的文件。避免因此而帶來(lái)糾紛和風(fēng)險(xiǎn)。6、嚴(yán)格對(duì)工程量的控制。對(duì)工程量定期不定期地測(cè)量驗(yàn)證,特別是要做好對(duì)隱蔽工程的工程量的勘察記錄,為工程決算提供可靠的依據(jù)。對(duì)于這些容易造假的地方，應(yīng)該由專(zhuān)人負(fù)責(zé)跟蹤監(jiān)督和記錄。7、建設(shè)單位應(yīng)該賦予監(jiān)理工程師一定的權(quán)限，讓其可以針對(duì)工程進(jìn)展的情況隨時(shí)作出一些正確合理的指令，協(xié)調(diào)并解決工程施工中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，保證工程正常有序的進(jìn)行。

圖1-1施工階段控制流程

在這個(gè)階段，最為重要的是要防止監(jiān)理單位、施工單位、供應(yīng)商，也許還有甲方項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的共同竄通。一旦如此，后果嚴(yán)重，這里就有一個(gè)現(xiàn)成的案例：2004年3月26日的《現(xiàn)代快報(bào)》刊登了一則報(bào)道，部分文章如下：粵海公司5名領(lǐng)導(dǎo)成員集體私分國(guó)有資產(chǎn)的腐敗案件，是在國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)第14次審計(jì)時(shí)才被揭開(kāi)的。主要原因在于企圖捂住這個(gè)腐敗案蓋子的有業(yè)主、施工單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理等方方面面的相關(guān)單位。他們已經(jīng)站在一條線上，虛設(shè)項(xiàng)目和臨時(shí)工程，提出大量的設(shè)計(jì)變更，用此方法肆無(wú)忌憚的來(lái)吞掉大部分國(guó)有資金。正如審計(jì)人員所說(shuō)：“整個(gè)企業(yè)幾乎整體失語(yǔ)，無(wú)法獲得線索，也很難取證。”集體瓜分、人人均沾是粵海公司領(lǐng)導(dǎo)班子集體腐敗的一大特征，他們?cè)诠戏诌@塊屬于國(guó)有的唐僧肉時(shí)表現(xiàn)得那么團(tuán)結(jié)。5名領(lǐng)導(dǎo)班子成員集體作出決定，注冊(cè)7個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，用關(guān)聯(lián)交易、假招標(biāo)、抬高進(jìn)料價(jià)格等方式，給一系列犯罪活動(dòng)披上了合法的外衣。在這種情況下，內(nèi)控基本上失去了它的作用。只有依靠相對(duì)獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，這種現(xiàn)象才能夠消失。當(dāng)然審計(jì)并不能取代內(nèi)控，它只是審計(jì)內(nèi)控的執(zhí)行情況，同時(shí)又是在彌補(bǔ)內(nèi)控外控的不足。因此可以說(shuō)施工階段的跟蹤審計(jì)作用是很大的。目前很多建設(shè)項(xiàng)目都伴隨著跟蹤審計(jì)，審計(jì)人員經(jīng)常下工地查看，拍取照片，收集證據(jù)，向各方單位索要資料，這對(duì)于最后的竣工決算提供了依據(jù)和證據(jù)。有效的保證了決算的真實(shí)性和造價(jià)的準(zhǔn)確性。因此在這個(gè)階段，要想內(nèi)部控制有效的實(shí)施監(jiān)控，必須有一個(gè)制度來(lái)監(jiān)督內(nèi)控的執(zhí)行情況。

另外在這個(gè)案例中，“集體瓜分、人人均沾是粵海公司領(lǐng)導(dǎo)班子集體腐敗的一大特征，他們?cè)诠戏诌@塊屬于國(guó)有的唐僧肉時(shí)表現(xiàn)得那么團(tuán)結(jié)”。從這一點(diǎn)也可以看出該公司管理層和員工的職業(yè)道德素質(zhì)之差。這里就又涉及到內(nèi)部控制環(huán)境的問(wèn)題。

美國(guó)在1979年就提出了內(nèi)部控制環(huán)境的概念。認(rèn)為對(duì)企業(yè)內(nèi)部控制程序和技術(shù)的選擇及其有效性有重要影響的各種因素即為內(nèi)部控制環(huán)境。每個(gè)組織都應(yīng)該建立相應(yīng)的控制環(huán)境以滿足其自身的需要。根據(jù)美國(guó)COSO組織研究成果《內(nèi)部控制——整體架構(gòu)》中對(duì)控制環(huán)境的闡述來(lái)看，控制環(huán)境是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，是所有控制方式和方法賴(lài)以存在與運(yùn)行的環(huán)境。它對(duì)于塑造企業(yè)文化，提供紀(jì)律約束機(jī)制和影響員工控制意識(shí)具有重要的作用。而影響控制環(huán)境的因素有以下幾個(gè)方面：企業(yè)人員的操守，價(jià)值觀及能力；管理階層的管理哲學(xué)與經(jīng)營(yíng)風(fēng)格；管理階層的授權(quán)方式及組織人事管理制度；最高管理階層對(duì)內(nèi)部控制所持的態(tài)度。因此首先管理階層要有內(nèi)部控制的概念，對(duì)其要持肯定態(tài)度，采取相應(yīng)的管理政策與措施，保證制度的切實(shí)執(zhí)行。以身作則，嚴(yán)格遵守控制制度的規(guī)定，這樣才能上行下效。同時(shí)企業(yè)要注重對(duì)員工的培養(yǎng)，提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)和法律意識(shí)，增強(qiáng)他們的工作責(zé)任心，讓每個(gè)工作人員明確自己的控制責(zé)任，促使他們更有效的履行職責(zé)。只有存在控制環(huán)境，內(nèi)部控制制度才能在單位順利推廣，從而使得員工都有內(nèi)控的意識(shí)，并且維護(hù)內(nèi)部控制，這樣才能保證內(nèi)控的有效實(shí)施，不至于出現(xiàn)案例中所說(shuō)的“整個(gè)企業(yè)幾乎整體失語(yǔ)”。

結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，內(nèi)部控制是否健全有效，客觀上需要審計(jì)監(jiān)督，它是直接提高內(nèi)部控制水平的重要途徑。內(nèi)審的職責(zé)是協(xié)調(diào)組織管理成員和監(jiān)督管理層成員履行他們的職責(zé)，特別是以合理的成本促進(jìn)有效的控制。內(nèi)部控制制度是加強(qiáng)管理，協(xié)調(diào)內(nèi)部各職能部門(mén)行動(dòng)的重要保證。如果制度本身不嚴(yán)密，或者沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行，也就失去了控制的作用。因此通過(guò)審計(jì)監(jiān)督和檢查來(lái)內(nèi)控的建設(shè)，可以促進(jìn)內(nèi)部控制制度不斷完善，并保證其有效執(zhí)行。人們都不希望我國(guó)的企業(yè)也出現(xiàn)類(lèi)似美國(guó)的一連串的企業(yè)丑聞，如安然，世界通訊等震驚全球的舞弊案，這些就是內(nèi)部控制的薄弱造成的。同時(shí)也不希望看到再因?yàn)閮?nèi)部控制不力的原因造成嚴(yán)重的工程質(zhì)量事故和在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)舞弊、腐敗等問(wèn)題。因此，建設(shè)單位的首要任務(wù)就是堅(jiān)持加快內(nèi)部控制制度建設(shè)，輔以審計(jì)監(jiān)督，保證其健全，有效的執(zhí)行。

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