農村宅基地用益物權制度的實現

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農村住房是農民的個人財產，同時也是農民居住權重要的物質載體。由于宅基地產權結構復雜，導致農民的個人資產沉睡現象突出，同時也造成了農民維權困難。這在農村引發了大量糾紛，影響到農村社會的和諧穩定且制約了農村經濟社會的良性發展。對于這些問題，實踐中一般予以回避。中共中央、國務院在2017年的中央一號文件《關于深入推進農業供給側結構性改革，加快培育農業農村發展新動能的若干意見》（以下簡稱《意見》）中提出：“要加快房地一體的農村宅基地確權登記頒證工作，在充分保障農戶宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制的前提下，落實宅基地集體所有權，維護農戶依法取得的宅基地占有和使用權，探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入。”［1］該《意見》明確了農戶宅基地用益物權的基本屬性，并從方向上奠定了對農民用益物權的政策保障。但由于該《意見》提出的對策還處于探索階段，因此具體的實踐路徑并未予以釋明。

一、宅基地用益物權制度的立法演化

宅基地用益物權的提法之所以為大眾所知，可能更多的是由于2007年第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）。在其第三編“用益物權”內以專章的形式確立了宅基地的用益物權制度。但該法只是宣示了宅基地使用權人對宅基地的占有權和使用權，其他并無多少新意。作為他物權，沒有對宅基地所有權人及其權利行使方式等作出規定，這不能不說是一個遺憾。在《物權法》未頒行之前，不管是“宅基地使用權”還是“宅基地用益物權制度”的概念，并未出現。“建國后最早涉及宅基地規定的是《高級農業生產合作社示范章程》第16條，不過使用的是地基概念而非宅基地。”［2］隨著化運動的持續，在1962年的《農村工作條例修正案》中將自留地、自留山和宅基地放在了一起并強調不能出租和買賣。可以看出農村宅基地術語出現在化運動之時，同時也對現有宅基地法律制度的形成打下了深深的歷史印記。改革開放以后，國家加快了涉及宅基地使用及管理方面的立法，包括1982年的《村鎮建房用地管理條例》，1986年的《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《通則》），1986年的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），1995年的《中華人民共和國擔保法》（以下簡稱《擔保法》），以及前述的《物權法》。這些條例及法律的頒行，在客觀上將農村宅基地的管理及利用納入了法治軌道，但在立（修）法上依然缺少對實踐的關注。在這期間，不少學者開始討論宅基地使用權的問題，特別是針對宅基地使用權能否轉讓的爭論讓現行宅基地用益物權制度飽受爭議。對于宅基地使用權能否流轉國內學界的觀點可大致分為三種，一是孟勤國［3］、陳柏峰［4］等學者主張禁止流轉，其主要理由在于宅基地使用權是農民生存權的保障，允許其自由流轉可能導致城市居民大規模剝奪農民的土地權利、致使農民流離失所并危及糧食安全。二是王崇敏［5］、郭明瑞［6］等主張宅基地使用權可以自由流轉，認為應逐步剝離宅基地的社會保障功能，允許宅基地自由流轉以實現土地資源的優化配置和實現農民財產收益。三是朱巖［7］等認為從發展農村經濟出發，且考慮到宅基地使用權具有一定的身份性質，在維持農村穩定的前提下可以規定有限制的宅基地流轉政策和有償收費制度。從立法活動的歷史演化脈絡來看，現有宅基地法律制度是與社會主義公有制相適應的。正如有學者提到的那樣，“以保障農民基本居住需要為價值目標的農村宅基地使用權法律制度必然體現出身份性、以戶為單位行使宅基地使用權、宅基地使用權具有從屬性、宅基地使用權具有無償性、宅基地使用權具有平等性”［8］等五個突出的法律特點，這也在一定程度上契合了歷史發展的需要。從學界的爭論來看，目前多數學者對自由流轉持開放態度。即希望賦予宅基地使用權更多的權能以實現其用益物權制度下的收益權，而不僅僅是《物權法》第153條所規定的占有和使用兩項權能。在目前加速城鎮化的大背景下，如何在現有法律制度的基礎上完善和創新宅基地用益物權制度，不僅僅關系到學界爭議的法律理論問題，也是立法者和實踐者應審慎考慮的社會問題。

二、宅基地用益物權制度的立法現狀分析及實踐悖離

（1）宅基地用益物權的立法現狀分析宅基地用益物權制度是在《物權法》上所確立的一項他物權制度。除了《物權法》以外，還有《土地管理法》《擔保法》等法律法規以及通過轉介條款賦予法律效力的國家規定共同構成了我國宅基地用益物權制度。對我國現有的宅基地用益物權制度的立法現狀分析，可以從權利主體、權利內容及權利行使三個方面為切入點，剖析現有宅基地用益物權制度存在的立法缺陷，從而為宅基地用益物權制度的實現提供立（修）法回應。一是從所有權主體來看，宅基地所有權主體地位及權利如何行使并未在《物權法》上予以明確界定。《憲法》第10條及《土地管理法》第10條第2款規定了農村宅基地所有權屬于農民集體所有，《物權法》第60條第1款規定了村集體經濟組織或村委會代表集體行使所有權以及《土地管理法》第10條規定了其經營權、管理權。除上述法條中有對所有權主體及權利行使的粗略規定以外，很難再找出與宅基地所有權行使相關的具體法律規定，即使有也體現出儀式性的特點。因此，對《意見》中提出要落實宅基地集體所有權的要求，在法律中并沒有得到相應的體現，這也造成了現有宅基地用益物權制度產權的模糊。從宅基地使用權主體來看，《物權法》第152條僅有宅基地使用權人的提法，而《物權法》第153條作為轉介條款將宅基地使用權取得、行使、轉讓的權利主體界定給了《土地管理法》及國家規定。在《土地管理法》中界定宅基地使用權主體的依據主要是第43條及第62條，其中第62條是關于村民住宅用地的規定，這也是學界［9］普遍認為宅基地使用權主體具有身份性的法律依據。有學者認為：“即使宅基地分配具有身份性（基于宅基地的福利性），也僅僅表明宅基地使用權初始取得時具有身份性，并不表明宅基地使用權不能由他人轉移取得。”［10］可見，如何處理宅基地使用權主體的身份性問題，是關系到宅基地用益物權制度能否實現的關鍵問題之一。二是從宅基地使用權內容來看，《物權法》第152條賦予了宅基地使用權人對集體所有土地享有占有和使用兩項權能。同時在《土地管理法》第62條第3款中對村民出賣、出租住房行為進行法律規制，其主要目的是通過限制其再次申請阻遏其流轉行為。但也有學者認為：“其未禁止宅基地使用權的轉讓和出租，只是轉讓、出租后不能再申請宅基地。”［11］還有《擔保法》第37條第2款規定宅基地使用權不能抵押。通過立法梳理發現，我國現行宅基地使用權內容是非常有限的，其主要是強調使用權和占有權。三是從宅基地所有權及宅基地使用權行使來看，《物權法》第152條規定了宅基地使用權人依法利用該土地建造住宅及附屬設施的權利。此外，除了《土地管理法》第62條粗略地規定了宅基地使用權人義務以及行政機關在宅基地申請的權限劃分以外，再無其他法律條款對權利主體如何分別行使所有權及用益物權予以規定。現行宅基地用益物權制度側重于對靜態權利的規定，而對同樣重要的動態權利采取回避態度，導致在實踐中易出現無權可依、無責可擔的窘境。（2）宅基地用益物權的實踐悖離一是社會經濟環境的變化。改革開放以來我國經歷了高速的經濟發展，城鄉流動造成了大量的空閑農房及宅基地，說明現行宅基地用益物權法律制度設計已與社會實踐之間出現脫節現象。有學者提出隱形市場［12］的概念，認為現行法律禁止流轉而交易卻客觀存在，造成交易不受法律保護的尷尬局面。客觀上，農民有通過流轉房屋獲得收益的期望。有學者通過問卷調查得出“限制宅基地流轉的政策并不能得到農民的廣泛贊同，也不能適應經濟發展”［13］的結論。此外對于進城定居的農民來說也很無奈，正如學者指出的那樣：“很難找到處置其農村房屋和宅基地（使用權）的合理方案，閑置往往成為不是辦法的辦法。”［14］這些因素的存在造成了土地資源的巨大浪費，有違我國《物權法》強調“發揮物效用”的立法宗旨。二是司法實踐的對立。筆者于2017年2月12號在中國裁判文書網上以“房屋買賣”為關鍵詞進行檢索，檢索時間選擇“2008年1月1日至2009年12月31日”，案件類型選擇“民事判決書”，共收集到7份推薦典型案例。在初步閱讀后選取了兩個典型案例作為樣本分析，以期說明現有宅基地用益物權制度衍生出的問題在司法實踐中造成的混亂。李某某與鄭某某農村房屋買賣合同糾紛一案（參見浙江省高級人民法院（2009）浙民再字第129號民事判決書）。首先，一審法院根據《土地管理法》第63條的規定，認為房屋轉讓勢必引起宅基地使用權主體的變更，而宅基地本就是建設用地，其主體變更并不導致農用地的減少。且《土地管理法》第62條的規定是禁止農村集體土地使用權單獨轉讓，在并未禁止農村房屋所有權發生流轉的情況下，其宅基地使用權轉讓，只是出賣后不可再申請宅基地，故不存在法定無效事由。其次，爭議宅基地的使用權由村委會同意變更，但所有權仍屬村委會，即在權利屬性上沒有動搖農村土地集體所有的性質。再次，就是鄭某某是農村戶籍且沒有在本村（或其他地方）申請宅基地建造住房，受讓主體是合格的。即原始取得農村宅基地使用權時有身份限制，但轉讓農村宅基地不再涉及身份限制。二審主要是從受讓主體資格是否適格以及村委會出具同意轉讓的書面證明是否合法有效兩個方面進行論辯，二審法院在受讓主體資格的說理同一審并無二致。在同意轉讓證明的合法性上，二審法院認為村委會的證明是否經過民主議定程序及是否侵犯村民的知情權屬村內部事務，與鄭某某無涉，且該房屋與款項已實際交付，至今未有其他村民提出異議，故此維持一審判決。再審中檢察院提出了兩點抗訴意見。一是兩審法院判決未將房屋和宅基地作為兩個不同的物來作出評價，應堅持房地分離原則，認為《城市房地產管理法》關于房地一體原則的規定不適用于農村住房，因此農村房屋轉讓有效不能得出宅基地轉讓有效的結論。二是村委會無權同意李某某與鄭某某轉讓房屋的行為。但浙江省高院卻回避了房地一體原則，而是認為在適用法律方面原判僅僅引用了《合同法》，卻并未直接適用《城市房地產管理法》的規定。村委會同意轉讓不是必須經過村民代表大會同意的事項，故認為原協議有效。與上述案件情形大致相同的是周某某與曹某某房屋買賣合同糾紛一案（參見浙江省嘉興市中級人民法院（2008）嘉民一再字第2號民事判決書）。法院認為土地管理法規定宅基地屬于農民集體所有，由村集體經濟組織或者村委會經營、管理。可見，宅基地使用權是集體經濟組織成員享有的權利，與特定的身份關系相聯系，不允許轉讓，除非買賣雙方都是同一集體經濟組織的成員，且經過了宅基地審批手續。故雙方所簽協議已違反法律的禁止性規定，因此無效。通過上述同一省兩個類似案件的司法判決可以看出，即使判決所引用的法條幾乎一樣，但判決結果卻不一樣。正如有學者對司法實踐的實證研究之后，得出“現行法律規范和政策文件無法形成邏輯自洽的解釋框架來禁止宅基地使用權轉讓”［15］的結論一樣，不得不反思現行用益物權制度能否實現《意義》所提出的愿景，即充分保障農戶宅基地用益物權的愿景。

三、宅基地用益物權制度的實現路徑

（1）立（修）法：宅基地用益物權制度實現的必由之路正如上文分析的那樣，我國宅基地用益物權制度的形成是有其自身特殊的歷史成因，形成了以保障性為價值目標的中國宅基地用益物權制度。現有宅基地用益物權制度可以說是對我國歷史實踐的法律確認，但在面對當今經濟社會環境的快速變化時就顯得那么地不合時宜，同時在司法實踐中造成法律價值與公眾期望的對立。因此，在厘定現有用益物權制度存在價值的基礎上革新現有的用益物權制度，才有可能將保障性與財產性相融于我國的宅基地用益物權制度。現有宅基地用益物權制度隨著《物權法》的頒布而在法律上予以正式確立。由上文的立法現狀分析和實踐悖離論述可知，一是涉及宅基地用益物權制度各法條之間未能形成一致的邏輯鏈條，導致“公說公有理婆說婆有理”的不正常現象。二是宅基地使用權用益物權制度涉及面廣，各方利益博弈日趨尖銳化，影響社會和諧穩定。只有通過法律制度的變遷，才能一定程度上改善目前的實踐窘境。“法律制度的變遷不是靠立法者的主動推動，而是在現實面前得到合乎正義的立法實踐”［16］，因此宅基地用益物權制度的實現，需要從立法實踐層面來回應現實問題。針對宅基地用益物權制度需要進行專門立法。從立法的必要性來看，宅基地用益物權與集體農用地（包括集體建設用地）在性質上有很大的區別，其價值取向并不完全一致。單靠《物權法》《土地管理法》等單行法規來配置權利在立法技術上有很大難度，況且宅基地涉及的法律內涵本身就很豐富，不但涉及民事權利的行使與保障，也涉及行政（經濟）管理職能及權限劃分，其內容本身就已超出了一部單行法的調整范圍。（2）立（修）法的路徑選擇從宅基地所有權主體來看，需強化宅基地所有權主體的管理職能。應在立法中確立農村經濟組織代行宅基地所有權職能的優先性，即在沒有設立集體經濟組織而只有村民委員會的農村地區，村民委員會才能代行所有權職能。落實宅基地所有權主體的性質、管理權限及義務承擔機制。在性質上宅基地所有權主體不是公法人，沒有執法權。因此當宅基地使用權人違反法律的禁止性規定時，宅基地所有權主體不能進行強行拆遷等執法活動，但可以依法請求有執法權的行政機關或訴請法院執行。同時要確立農民集體與宅基地使用權人就流轉所產生收益進行合理分配的機制，但所有權人只能將收益用于公共事業建設，不得挪作他用或個人消費，這也體現了集體所有的互助性質。從宅基地使用權主體來看，立法上應該區分申請主體和轉讓主體，主體二分法對宅基地用益物權制度實現有重大意義。首先，申請主體只能是本集體成員，具有嚴格的身份限制，申請資格不能轉讓，但持有或轉讓主體不受此限。同時所有權人有權對使用權人的轉讓行為有知情權并依法予以監督，必要時可以向法院申請轉讓無效。要明確申請權法定無效的情形，如申請了之后再轉讓或出租房屋后，就不再具有申請資格等。其次，在同等情況下本集體成員或集體具有優先受讓權。再次，本集體成員在符合法定條件的情況下，以“戶”為單位申請宅基地使用權。因為以“戶”為單位申請宅基地體現了宅基地使用權的社會保障性。此外，所有權人不得以非法定理由拒絕其申請，審核通過后必須予以公示，體現了宅基地使用權對本集體成員的公平公開性。從宅基地使用權內容來看，立法上應確認“房地一體”原則。為賦予宅基地使用權人取得、占有、使用、收益、處分五項權能提供正當性依據，這也使流轉雙方獲得法律上的保障，提升流轉雙方的安全感。像浙江省高級檢察院所抗訴的理由那樣，堅持房地分離原則會使權利結構更為復雜，“進而產生各種權屬糾紛，導致糾紛處理耗費巨額社會成本”［17］。宅基地用益物權制度要實現其財產屬性是制度實現的重要內容，而財產屬性是要在流轉中體現出來的。雖然宅基地是無償申請，但并不影響其有償轉讓，因為申請本身就有資格限制，而轉讓沒有，不過流轉收益在集體與農民之間要進行合理分配。此外，宅基地使用權若沒有期限，其本質與所有權無異。因此宅基地使用權要有期限，起算點可從初始申請登記之日開始。至于期限多長，需結合社會平均壽命等多重因素予以考量。鑒于現階段農民的實際經濟情況，特別是廣大的中西部農村地區，初始申請宅基地應繼續實行無償申請取得制度。在前文中已經提到，初始申請主體是有嚴格身份限制的，其中一個很重要的原因就在于農村用益物權制度內含的保障性價值目標。目前我國城鄉二元制的社會保障體系依然客觀存在的情況下，農民的居住保障就只能靠他們自己解決。若將初始無償申請變更為有償申請，無益于農村經濟社會的發展，加重農戶負擔本身就不符合《意見》的精神，即富農強農政策。立法上應將“農戶”申請取得條件法定化。要繼續堅持“一戶一宅”的基本底線。“一戶一宅”原則有其立法先例可循，在實踐中也證明了其存在的必要性。首先，目前“一戶一宅”原則實行的是按戶的人口數來確定宅基地使用面積，體現了最淳樸的公平原則，很容易得到農民的認可與支持。其次，該原則一定程度上防止了農用地的占用，有利于節約寶貴的土地資源。在現實中存在“一戶多宅”的現象，從表面上來看，是對現有“一戶一宅”原則的悖離。但主要是繼承、流轉的原因造成的，而非初始申請的結果。因此，可以讓村集體經濟組織通過協商的方式有償收回（參見山東省《泰安市農村村民住宅管理辦法》第10條）或在同等條件下，讓沒有申請過宅基地的集體成員優先受讓本集體多余的宅基地。收回后若滿足復墾條件，村集體經濟組織或村委會應主動將其復墾為農地，其經費來源政府應予以補助。這樣可以在尊重農村宅基地使用權財產屬性的基礎上遏制“一戶多宅”的現象，實現宅基地用益物權制度所蘊含的公共利益。從宅基地使用權行使來看，立法上要重申農村宅基地確權登記的法定性。確權登記是宅基地用益物權的應有之義，具有公信力的權利外觀不僅方便流轉，更在一定程度上利用物權的排他效力阻遏公權力的非法侵害，為宅基地使用權行使提供制度保障。對于多占用的宅基地，應在立法上明確其有償使用作為登記的前置條件，對超過一定比例的多占宅基地，應明確不予登記，即不享有用益物權制度的法律保護。在流轉中賦予進城農民請求村集體經濟組織（村民委員會）依市場價值回購其農村住房及宅基地的權利，通過回購獲得的資金對進城農民融入城市提供了資金支持，可以較好地消除“對于農民來說，其很難通過城市務工來獲得相對體面的城市生活”［18］的擔憂。至于市場價值的確定，涉及地域因素等諸多方面的影響。有研究者提出“浙江兩分兩換模式及重慶地票模式”［19］的實踐模式也不失為一種可行的辦法，但流轉收益只能在所有權人和宅基地使用權人之間予以分配。立法上須強調土地管理（登記）機關的管理服務職責。要提供必要的技術、資金及法律知識援助支持宅基地使用權有效行使。在一些具備條件的農村，土地規劃部門對宅基地使用應予以規劃。既要充分考慮到宅基地使用權行使所具備的便利性，也要對宅基地使用加強規劃管理，使宅基地利用更加科學，從而集約使用宅基地。我國有些山區的農戶由于耕作方便需要散居，因此在立法上不能搞一刀切的方式予以強行規劃，可以在立法上授權地方人大根據當地的實際情況予以規定。

作者:朱晨瑜 單位:安徽財經大學

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