經濟技術的運行與特征

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本文作者：張彬余振工作單位：武漢大學商學院世界經濟系

一、APEC經濟技術合作內容的拓展

APEC自成立以來就一直關心亞太地區的經濟與技術合作。從1989年APEC第一屆部長級會議到2003年APEC第十五屆部長級會議，APEC經濟技術合作經歷了一段曲折的發展歷程。具體而言，APEC經濟技術合作的發展歷程可以分為三個不同的階段。第一個階段從1989年到1994年，為APEC經濟技術合作的起步階段。此階段的APEC經濟技術合作實際上處于一個“有其實而無其名”的狀態。因為在起步階段，APEC開展了一些具有經濟技術合作性質的項目，例如收集資料和數據、建立信息網絡、編制手冊和概覽、舉行研討班和博覽會、編纂大事記等，但是APEC官方文件從未正式提出“經濟技術合作”這個概念。只是在1994年《茂物宣言》中，APEC才首次提出了一個與經濟技術合作相近的“發展合作”的概念。由此可見，這一階段是APEC整體發展思路還在發展和逐漸完善的階段，APEC各成員對于APEC經濟技術合作應該是什么、如何開展經濟技術合作、開展APEC經濟技術合作需要實現什么目標等基本問題均缺乏明確的認識。第二個階段從1995年到1996年，為APEC經濟技術合作的框架建設階段。在這一階段為了更好地推動和指導APEC經濟技術合作的發展，APEC在1995年和1996年分別發表了《執行茂物宣言的大阪行動議程》（簡稱《大阪議程》）和《APEC加強經濟合作和發展框架宣言》（簡稱《馬尼拉宣言》）。通過這兩個綱領性的文件，APEC正式使用“經濟技術合作”的概念，并詳細闡述了經濟技術合作的基本原則、合作方式、13個具體合作領域、6個優先合作領域、合作的目標、合作特點等內容，構建出APEC經濟技術合作的基本框架。其中還有值得一提的是，《大阪議程》首次將經濟技術合作放在與貿易投資自由化并列的位置，從形式上改變了APEC進程中“重貿易投資自由化、輕經濟技術合作”的傾向。由于這一階段主要是APEC探討經濟技術合作的框架性問題，所以經濟技術合作的進展顯得比較務虛。第三個階段從1997年至今，為APEC經濟技術合作的機制建設與具體實施階段。1997年7月東南亞爆發金融危機，對APEC部分成員的經濟帶來了巨大沖擊，并促使APEC加快了推動經濟技術合作發展的步伐，從而APEC經濟技術合作也進入了第三個發展階段即機制建設與具體實施階段。在此階段，經濟技術合作的發展主要表現在以下三個方面：第一，為完成前階段布置的任務而推動APEC經濟技術合作的具體實施。APEC采取的具體措施包括通過“加強APEC經濟技術合作管理的指導原則”的提議、建立“APEC經濟技術合作信息交流中心（APECECOTECHClearingHouse）”、制定“經濟技術合作行動計劃（ECOTECHActionPlans，EAPs）”和提出《E-APEC戰略》等。第二，為保證經濟技術合作的順利有效進行而推動經濟技術合作的制度建設。主要反映在建立APEC經濟技術合作分委員會(SOMCommitteeonECOTECH-ESC)①方面。第三，為確保經濟技術合作的不斷發展而推動經濟技術合作內容的不斷創新。例如APEC泰國會議就根據APEC外部形勢變化，對APEC經濟技術合作的優先合作內容以及目標進行了拓展，新增加了“融入全球經濟、促進知識經濟發展、加強反恐能力建設以及迎接社會領域全球化”4個優先合作領域。

二、APEC經濟技術合作運作特點

經歷了15年的發展以后，APEC經濟技術合作逐漸成長為一個以APEC為中心、以各成員和工作組為基點的多層次多領域的合作體系。具體而言，該多邊合作體系有以下特點：第一，擁有較完整的機構體系、項目審批、執行和監督機制，為經濟技術合作的順利開展提供制度保障。APEC經濟技術合作的實施主要通過各成員的官方機構設立的APEC工作組，由工作組負責政策對話和審核制定具體領域的經濟技術合作的集體行動計劃，并上報APEC高官會批準實施。APEC經濟技術合作運行體系由具體實施機構、咨詢機構和管理機構三大部分組成，其中經濟技術合作的具體實施機構主要包括APEC高官會下的11個工作組，即貿易和投資數據工作組、貿易促進工作組、產業科技工作組、人力資源開發工作組、地區能源合作工作組、海洋資源保護工作組、漁業工作組、旅游工作組、電信工作組、交通運輸工作組、農業技術合作工作組和中小企業工作組，另外經濟委員會和貿易與投資委員會也參與到少數項目中；咨詢機構是APEC工商咨詢理事會，同時工商咨詢理事會也是工商部門與部長會議和高官會議聯系的紐帶；管理和協調工作由高官會和其下的ESC來進行，另外預算與管理委員會負責對某些項目提供資金支持；部長會議和領導人會議對于經濟技術合作活動做出指示。ESC是APEC經濟技術合作體系中最重要的機構，他的主要職能包括：通過與APEC各論壇協調，并凝聚各論壇的努力，更加有效地推進APEC經濟技術合作議程的實施；為加強和便利APEC工作提供一個政策管理工具；為實現APEC目標可能采取的行動提供指導。近年來經濟技術合作的快速發展，一定程度應該歸功于以上機構提供的制度保障。第二，具有明確的合作內容、多樣的合作形式和相對穩定的資金來源，有助于經濟技術合作的具體實施。APEC經濟技術合作進入機制建設與具體實施階段之后，經濟技術合作的具體內容、合作形式以及資金來源都得以確定。首先，經濟技術合作的主要內容不斷擴展。1998年11月APEC第十屆部長級會議通過了“加強APEC經濟技術合作管理的指導原則”提議，鼓勵APEC各個論壇圍繞著人力資源開發、促進持續增長、利用未來技術、基礎設施建設、振興中小企業、發展資本市場等六個優先領域開展經濟技術合作活動，因此在APEC的指導之下，APEC各成員主要圍繞以上六大優先合作領域開展合作項目。其次，經濟技術合作的開展形式多種多樣。APEC經濟技術合作涉及的范圍很廣，例如研究、數據資料的收集和分享、人員培訓以及各類學術研討會等都屬于經濟技術合作的范疇。為了更好的推動經濟技術合作的發展，ESC從側重項目開展方式的角度，將APEC經濟技術合作項目分為三大類：信息收集類、信息分享類和培訓類。信息收集類主要包括以調研、研究、報告等形式開展的合作項目；信息分享類主要包括以研討會會議、培訓、標準成功例、數據庫網站建設、APEC中心展覽等形式開展的合作項目；培訓類則主要包括以舉辦培訓班等形式開展的合作項目。最后，經濟技術合作的資金來源構成。一般而言，經濟技術合作資金來源由兩部分構成：一是APEC成員捐助的資金，它構成了APEC中央基金的來源；二是項目的主辦方及其合作伙伴自籌的資金。APEC中央基金項下設立三個賬目：第一個是管理賬戶，主要用于APEC秘書處、工作小組以及職員日常管理工作的開銷；第二個是貿易和投資特定賬戶（又稱TILF資金賬戶），特定用于加強貿易與投資自由化和便利化的活動及有關項目的開銷；第三個是運作賬戶，主要用于APEC的一些申請項目的開銷。APEC對經濟技術合作項目的資金資助主要是指APEC運作賬戶和TILF賬戶提供的資助。因此，APEC經濟技術合作項目按資金來源可以分為五種：完全由APEC運作賬戶資助的項目、由APEC運作賬戶資金和成員方自籌資金共同資助的項目、完全由TILF賬戶資助的項目、由TILF賬戶資金和成員方自籌資金共同資助的項目和完全由成員方自籌資金完成的項目。可見，APEC經濟技術合作項目內容、實施形式以及資金來源的確定使其合作的具體實施更為順利。第三，APEC建立了較全面的項目評估體系來對經濟技術合作項目進行評價，從而為更好的推動經濟技術合作的發展提供了技術支持。APEC針對經濟技術合作項目的實施，專門設計了項目申請的數量評估、項目實施的數量評估和項目成果的數量評估三個評估體系。它的構成如下：首先，經濟技術合作項目申請的數量評估框架由20個評估指標構成，它包括：項目的申請是否與APEC設立的優先領域存在清楚的直接的相關關系、申報的項目是否屬于APEC設定的某一個或某幾個具體的優先領域、項目的實施能否促進APEC優先主題的實現、項目的目標能否實現并被量化、APEC開展此項目是否存在比較優勢、項目的申請是否具備豐富的背景研究、申請的項目是否存在領域交叉的問題或者是否需要其他工作組的協助、申請的項目是否符合“APEC婦女整合架構”的精神、開展項目的方法是否明確可行、項目申請的資金規模APEC是否能夠承受、資金申報程序是否符合APEC的財務制度、項目是否得到了工商私人部門以及非政府組織的充分支持、項目成功實施可能遭遇的主要風險是否被確定并被控制、是否制訂項目實施狀況監察和信息反饋方案、項目的預期成果能否滿足受益人的需要、項目是否擁有持續創造利益戰略、項目設計是否制訂信息和新發現共享計劃、有無其他相關要點、APEC是否應該給予資金資助。其次，項目實施的數量評估框架由13個指標構成，它包括：合作項目的目標和成果能否如期實現、項目順利實施過程中是否遇到事先無法預見的風險、項目的實施方略和組織安排是否順利執行、項目的管理是否專業、項目的預算資金是否到位、項目的資金使用是否符合APEC目前的財務制度、工商私人部門和非政府組織參與和支持合作項目的承諾是否兌現、項目開展涉及到的領域交叉的問題是否得到有效控制、婦女是否獲得可測定的利益、項目實施狀況監察和信息反饋工作是否有效開展、項目的成果和發現是否被收集整理或者是否按照之前制定的計劃予以共享、有無其他相關要點、項目實施狀況跟蹤是否有效。最后，項目成果的數量評估框架由17個指標構成，它包括：已完成的項目如何推動APEC優先領域的發展、項目預定的目標是否全部實現、項目成功實施遭遇的風險是否被有效控制、已完成的項目是否遵守APEC現有的財務制度、項目的預期收益是否完全獲得、受益人對項目的成果是否滿意、有無受訓者對培訓評價的文字記錄、項目是否實現“APEC婦女整合架構”制定的優先目標、項目開展涉及到的領域交叉的問題是否已經得到妥善處理、項目實施后是否與APEC其他工作組建立緊密良好的合作關系、是否有其他APEC成員積極參加該合作項目、有無工商私人部門和非政府組織參與該項目、開展項目取得的經驗教訓是否被整理并實現共享、項目能否持續產生效益、有無開展后續項目的可能、有無其他相關要點、對項目的判斷是否準確。①

三、APEC成員參與經濟技術合作的價值取向分析

APEC經濟技術合作是APEC的重要組成部分，它的良好發展離不開APEC各成員的大力支持和積極參與。APEC發達成員擁有豐裕的資金、先進的技術和管理經驗，無疑是APEC經濟技術合作重要的參與方。APEC發展中成員一直是經濟技術合作最有力的支持者和倡導者，在APEC經濟技術合作發展中占有重要地位。根據APEC經濟技術合作信息交流中心提供的數據，可以將APEC發達成員與發展中成員參與經濟技術合作的狀況概括為以下幾點。第一，盡管各領域的合作項目均有涉及，但是人力資源開發領域的合作最受青睞。如下圖1所示，在1993年至2002年間，APEC發達成員共主持經濟技術合作項目362個，其中屬于人力資源開發合作領域的項目共計116個，占項目總數的32.1%。在此同期，APEC發展中成員共主持經濟技術合作項目273個，其中屬于人力資源開發合作領域的項目共有101個，占到發展中成員主辦項目總數的37.1%。在其他優先合作領域，發達成員和發展中也實施過一些項目，但是數量上都不能與人力資源開發合作領域的項目相比。第二，APEC大部分合作項目采取的是調研、報告以及會議等簡單易行的實施方式。如圖2所示，在APEC發達成員舉辦的362個經濟技術合作項目中，以調研、報告以及會議形式開展的項目共230個，占到項目總數的63.6%；在發展中成員主辦的273個經濟技術合作項目中，調研、報告以及會議類型的項目共有181個，占發展中成員開展項目總數的66.3%。第三，APEC成員以自籌經費完成的合作項目居主導地位。在資金和技術方面，APEC發達成員都要比發展中成員更具優勢。經濟技術合作實施的關鍵在于資金和技術，因此經濟技術合作的發展離不開發達成員支持。如圖3所示，在APEC發達成員主持的362個合作項目中，發達成員自籌資金完成的項目共有208個，占發達成員承辦項目總數的57.5%。其中完全由發達成員自籌資金完成的項目共有103個，占發達成員承辦項目總數的28.5%。由此可見，發達成員并非完全不愿意承擔經濟技術合作的運作費用。APEC發展中成員實施的273個合作項目中，由承辦方自籌資金開展的項目共有182個，占發展中成員開展項目總數的66.7%；其中，完全由承辦方自籌資金開展的合作項目共有81個，占發展中成員開展項目總數的29.7%。由此說明了APEC發展中成員也愿意為推動經濟技術合作的發展而付出實際行動。通過對APEC發達成員和發展中成員參與經濟技術合作的狀況分析，可以看出APEC發達成員與發展中成員對待經濟技術合作的態度和價值取向是不同的，由此得出以下結論。第一，APEC發達成員愿意在不增加額外義務的前提下支持經濟技術合作的發展。之所以APEC發達成員起初排斥經濟技術合作，主要是擔心經濟技術合作會增加它們的經濟負擔。即便后來發達成員轉變了對待經濟技術合作的態度，它們的這種擔心也一直存在。因此，APEC發達成員在支持經濟技術合作發展的同時，也不忘強調發達成員與發展中成員義務的一致性，不能給發達成員增加額外的義務。APEC發達成員側重開展人力資源開發領域的合作項目，并且較多的采用調研、報告以及會議等形式，都反映了發達成員的這個價值取向。因為人力資源開發項目大多數涉及金額比較小，在合作開展形式、內容以及資金調度等方面各參與方也非常容易達成共識，所以開展此類合作項目不會給發達成員增加新的義務。第二，為換取APEC發展中成員對貿易投資自由化的支持，發達成員也愿意支持經濟技術合作的發展。為了實現APEC貿易投資自由化而支持經濟技術合作是發達成員的基本價值取向，所以發達成員自籌資金完成大部分經濟技術合作項目的目的在于謀求發展中成員對貿易投資自由化的支持。可以推斷，發達成員愿意在發展中成員支持貿易投資自由化的基礎上，支持經濟技術合作的發展。事實上，APEC大阪會議以及馬尼拉會議能夠在經濟技術合作方面取得較大進展，都可歸因于發達成員與發展中成員之間的博弈。第三，推動經濟技術合作的發展可以從爭議較少、簡單易行的合作形式開始。APEC經濟技術合作是一種全新的合作模式，一方面由于沒有先例可供借鑒，另一方面由于內容紛繁復雜，因此在經濟技術合作的開展過程中存在許多有爭議的地方。為了盡快開展經濟技術合作，發展中成員認為可以從爭議較少、簡單易行的合作開始。盡管這樣與發展中成員起初期望的還有一定差距，但是還是優于完全無所作為。發展中成員重點開展人力資源開發領域的合作，并大多數合作項目的開展選擇調研、報告以及會議等形式，都反映出發展中成員的這種價值取向。第四，發展中成員愿意在推動經濟技術合作發展的過程中承擔一定義務。由于經濟技術合作主張各參與方共同投入，因此發展中成員在敦促發達成員支持經濟技術合作的同時，也愿意承擔一部分義務，投入資源促進經濟技術合作的發展。發展中成員的這個價值取向，體現在發展中成員積極以自籌資金方式主辦的合作項目的資金投入上。

四、APEC經濟技術合作走勢

貿易投資自由化和經濟技術合作是支持APEC的兩個支柱，二者應是相互支持、相互促進的互動關系。但由于APEC成員之間存在著政治、經濟、社會、文化等巨大的差異，造成APEC貿易投資自由化的進展快于經濟技術合作，這種現象顯然與現實發展的要求不相符合。目前，亞太地區貿易投資自由化已成為一股不可抗拒的歷史潮流，APEC成員要求加強經濟技術合作的呼聲不斷提高,經濟技術合作正進入一個歷史性的發展機遇期。尤其下兩屆APEC會議將分別在智利、韓國兩個發展中成員舉行，這為APEC經濟技術合作把握這一歷史機遇創造了條件。對今后幾年經濟技術合作的走勢進行展望，我們的看法如下。第一，APEC經濟技術合作的制度建設有望進一步加強。經濟技術合作能否深入發展，各領域的合作項目能否順利進行并取得良好效果，在很大程度上需要依靠一套完善的機制給予支持。目前，APEC已成立經濟技術合作委員會專門負責相關事宜。但是在項目立項、監督、核查、評估、資金以及協調等方面，機制建設仍存在一些滯后。以經濟技術合作成果的評估為例，由于經濟技術合作不像貿易投資自由化那樣容易量化，使得評估相對比較困難，尤其是對各個成員經濟社會發展帶來的靜態效應和動態效應的評估，就需要有專門機構來負責評估工作。因此，APEC需要進一步加強經濟技術合作委員會的制度建設，完善其各項管理職能。此外，隨著合作項目的日益增多，為了更好的對項目資金進行統籌規劃，十分有必要成立專門的“經濟技術合作基金”，以強化資金管理方面的制度建設。目前，APEC發達成員和發展中成員都對經濟技術合作的發展持積極態度，有理由相信APEC各成員將繼續推動經濟技術合作的制度建設，以謀求經濟技術合作進一步發展。第二，經濟技術合作將在與貿易投資自由化的互動中求發展。在APEC中，經濟技術合作與貿易投資自由化一直保持著相互支撐、相互促進的關系。但是自東南亞金融危機以來，APEC貿易投資自由化的發展步伐不斷放慢，它對APEC經濟技術合作的推動作用也不斷減少。因為在整個APEC范圍內推動貿易投資自由化的難度比較大，所以一部分APEC成員開始嘗試推行次區域經濟合作，希望通過APEC次區域經濟一體化來實現自由貿易。目前，中國與東盟、新加坡與日本、澳大利亞與新西蘭都已經簽署了自由貿易協定。值得注意的是，這些貿易協定并不僅僅包括與自由貿易相關的內容，而且還包括與經濟技術合作相關的內容。以日本和新加坡簽署的《日本和新加坡新時代經濟伙伴關系協定》（簡稱《日新協議》）為例來分析。《日新協議》分為“自由化和便利化”和“伙伴關系和合作”兩大部分，第一部分主要包括：貨物貿易原產地規則、相互承認協定、服務貿易（包括金融、速遞和通訊服務）、投資、自然人流動、政府采購等7項內容；第二部分則主要包括：海關程序、無紙貿易、知識產權、競爭政策、金融服務、信息和通訊技術、科學和技術、人力資源管理和開發、促進貿易和投資、中小企業發展、廣播等12項內容。從該協議的內容分布來看，“伙伴關系和合作”大大超過“自由化和便利化”，說明該協定的目標不僅僅局限于傳統的貨物貿易，而且包括雙方經濟領域中的廣泛經濟技術合作。隨著APEC次區域經濟一體化趨勢的不斷發展，更多類似于《日新協議》的自由貿易協定將會出現，對APEC經濟技術合作的發展必然會起到極大的推動作用。因此也可以預測，經濟技術合作將借助日益高漲的APEC次區域經濟一體化趨勢謀求進一步發展。2004年4月24日，中國國家主席在亞洲博鰲論壇發表演講時提出了成立亞洲自由貿易區的建議，如果這項建議為亞太成員接受，相信能對APEC經濟技術合作的發展產生重要影響。第三，支持安全型經濟技術合作將占有一席之地。9•11恐怖襲擊事件發生以來，恐怖主義逐漸成為亞太地區安全穩定、經濟發展的主要威脅。相繼發生在印尼、馬來西亞、俄羅斯等APEC成員的恐怖襲擊和綁架人質事件，不僅嚴重影響了亞太地區的安全與穩定，而且給亞太地區的經濟增長帶來了極大的負面影響。其一，恐怖主義泛濫使亞太地區的旅游業蒙受巨大損失；其二，恐怖主義的存在導致運輸保險費的上揚，增加了亞太地區投資和貿易的成本；其三，恐怖主義長期存在必將降低國際投資者對亞太地區的投資信心。有鑒于此，APEC成員認為有必要進一步開展“反恐”合作，保障APEC地區貿易投資的安全。尤其是美國、日本以及澳大利亞等發達成員，對APEC“反恐”合作態度甚為積極。他們提出，在APEC中不僅要開展對貿易和投資自由化和便利化有直接輔助作用的“支持自由化的合作”和以實現亞太地區“持續增長和公平發展”、“縮小各成員經濟體之間經濟發展水平差異”為目標的“支持發展的合作”，也要開展以保障亞太地區貿易安全為目標的“支持貿易安全的合作”。目前，APEC已經將“反恐”合作納入經濟技術合作框架，而消滅恐怖主義還尚需時日。可以預見，在以后幾年里，“支持貿易安全的合作”將成為APEC經濟技術合作的工作重點之一。