論我國地方政府財政風險的法律控制

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【摘要】地方財政風險產生的誘因比較復雜，既有計劃經濟體制時期積累下來的，也有從計劃經濟體制向社會主義市場經濟轉軌過程中相伴而生的。從某種意義上說，這些問題都是國民經濟深層次矛盾的綜合反映。“一般而言，地方財政風險，是指地方政府在組織收入和安排支出的過程中，由于財政制度和財政手段本身的缺陷和多種經濟因素的不確定性而造成的困難和損失的不確定性。”除了因為地方經濟差異性本身的原因導致的財政風險外，法律和體制上存在的缺陷卻是最關鍵的因素，是解決問題的突破口。本文主要針對現實存在的問題提出控制地方財政風險的一些看法和建議。

【關鍵詞】地方政府財政風險

【正文】

從制度和法律層面上先行財政風險控制上存在的問題主要在于：

現行財稅體制未能完全適應社會主義市場經濟的發展的需要。我國現行的財政體制許多都是計劃經濟時期或者過渡時期的產物，已經不能完全適應社會主義市場經濟不斷發展的需要，財政體制缺陷已經成為構成地方財政收支風險的主要因素。當前我國財政稅收體制存在的弊端主要表現在以下幾個方面：

一是現行的分稅制存在過渡性的缺陷。如中央與地方的事權劃分尚未明晰，造成地方財政支出隨意性大、約束性不強、支出規模難以控制；稅收返還未能有效調節地區間的財力分配不公和公共服務水平差距，地區間財力差異有擴大趨勢；中央與地方的稅種劃分辦法不盡合理，地方稅種增收空間狹窄，抑制了地方財政收入的健康增長等等都加速了地方財政風險的形成。

二是財政支出結構未能得到有效的優化調整，與公共財政的要求存在差距。地方政府主導的投資項目，政府雖然不是作為投資主體，但承擔了大部分投資資金的籌措功能。在現行的財政體制下，地方政府實際擁有的有限財權，是很難支撐大規模的投資需求的。對地方政府而言，如果投資行為不受約束，其投資范圍越廣，資金缺口越大，在缺少合法融資渠道的情況下，通過各種方式集資、擔保所帶來的隱性債務就越多。又由于地方政府融資的隱蔽性，很難對其行為加以約束。因此，對目前地方政府的各種融資方式加以規范化顯得非常急迫，在條件成熟的地區，允許地方政府發行市政債券，以解決它的資金缺口問題。當然，還要做好相應的立法工作。

三是地方政府融資管理體制存在缺陷,缺乏相應的償還機制和領導決策失誤責任機制。一是地方政府融資缺乏舉債的總體規劃，對投資項目缺乏科學的論證，導致“無效工程”、“首長工程”、重復建設工程等大量出現。其次是地方融資多處開口，分散管理，融資決策主體、償還主體及投資失誤的責任主體都不明晰，加之少數領導片面追求政績，短期行為嚴重，使地方財政陷入被動投資的局面，積重難返不能自拔。三是地方融資運作缺乏一個相對獨立的政策性金融機構為依托，致使融資總量失控，影響了政府對融資的綜合平衡控制力度。

緩解地方財政困難，防范財政風險，需要中央和地方政府、各級財政部門的共同努力，我認為應當從以下方面解決問題：

一、完善分稅制。“我國現行分稅制是過渡性的、不徹底、不規范的分稅制，是當前地方財政矛盾加劇的根源所在。”就目前的地方財政困難而言，我們應該重點在以下兩個方面進一步完善分稅制的財政體制：

1、要正確理順中央與地方的財政關系。要科學合理地界定各級財政支出范圍，逐步做到中央政府與地方政府各負其責，對于共同事權，也要以規范的方式確定下來；在收入方面，也要適當調整中央與地方財政的收入范圍；在管理權限方面，可適當下放，讓地方政府有權管理、調整新開征地方稅種，如對一些不影響國民經濟全局的地方小稅種逐步由地方立法，報國家備案。

2、要建立規范的中央對地方的財政轉移支付制度。必須打破現時既得利益格局，將增量分配和存量分配統籌考慮，本著既要有利于促進經濟發達地區繼續保持較快的發展勢頭，又要扶持經濟不發達地區的發展原則，合理確定各地的支出水平和轉移支付數額，以解決和縮小各地財力的差異，尤其是對于貧困山區更要實行政策傾斜，加快貧困地區經濟發展。

二、創新支出機制。當前，我國大部分地區仍然處于“吃飯財政”的格局，政府職能范圍界定不清，收支矛盾比較突出。因此，盡快建立一個結構合理、管理規范、約束有力、講求效益的財政管理機制的需要已顯得尤為迫切，這也是社會主義市場經濟對公共財政的基本要求。所以我們必須做好以下幾項工作：

1、按照公共財政的要求，加大支出結構調整力度，規范分配秩序。各級地方政府部門要以當前的機構改革為契機，按照市場經濟所決定的公共財政方向重新界定財政的供給范圍，堅持“有所為，有所不為”的原則，對一般競爭性、經營性領域和可以利用社會資金發展的事業，財政資金要逐步退出來，對某些經營性事業單位的財政撥款也要大力壓縮，從根本上減輕地方財政支出壓力，從而集中資金保證公共支出的需要。

2、加強對部門和鄉鎮投資的監管。要研究建立部門和鄉鎮投資項目報告備案制，財政和計劃部門要加強監督和管理，項目資本金不到位和超出部門、鄉鎮財力許可，負債償還計劃不落實的項目，要停止或暫緩實施。

三、進一步規范地方政府債務管理。建立嚴格的項目債務責任制。要以規范的形式明確地方政府領導和有關部門負責人應承擔的管理和償債責任。要將償債責任列入責任人工作目標考核內容，未完成償債任務的，工作目標考核不應合格。對放棄職責，放松管理，致使項目失敗，償債發生困難的各級責任人，要給予處分，對造成重大損失浪費，甚至利用主管項目之機違紀違法的，要追究其法律責任。同時，“要建立追究歷史責任制度，對因工作調動、退休等原因離開該工作崗位的政府貸款第一責任人和工程項目的直接責任人，如發現是因其當時決策違反規定，造成重大損失浪費的，仍應當依法追究其歷史責任。”

四、建立債務清償機制。各級政府要結合財力情況，通過年度預算安排、財政結余調劑等途徑，建立財政償債專用資金，專項用于各種政府債務的償債。償債資金一旦建立，就應保持其穩定性，年度預算安排要作為固定支出項目，每年都應有所增長。對有經濟效益和償還能力的項目，財政部門應對其經營效益情況進行監控，督促項目單位制定并落實償債計劃，按月將償債資金匯入財政部門專設的償債資金專戶，統一由財政部門負責還貸付息。

五、設立財政風險準備金，建立財政風險預警機制。地方財政可以考慮專門建立一筆穩定可靠的、逐年延續的財政風險準備金。在財政經濟穩定時期，地方政府可以按一定的比例將財政風險準備金投資到一些風險少的投資領域，使資金不斷增值，在財政經濟不穩定時期，專門用于化解財政風險。同時建議中央及時制定和出臺一套完整的財政風險預警機制，科學合理地制訂各項財政風險監控指標，對財政經濟的運行進行全方位的、全過程的分析、預測和監控，以便及早發現問題和解決問題。同時債務被認為是財政風險預警機制的核心對象：界定債務以確定債務的外延，使研究對象具體化，其中關鍵是確定政府的責任邊界，同時要增加統計數據和技術支持。

【參考資料】

1、劉溶滄，趙志耘，《中國財政理論前沿》，社會科學文獻出版社，1999年。

2、吳厚德，《略論財政風險及其防范》，中國財政學會，《財政研究》，2001年第3期。

3、閻坤陳新平：《金融風險財政化的弊端與對策建議》，金融時報網，2004年7月13日。

4、黃振平趙少芬葉建定：《地方財政風險研究》，廣東省財政廳網（首頁/財經論壇/研究報告）。

5、劉漢屏，地方政府財政能力問題研究[M].北京：中國財政經濟出版社，2002。