投資基礎設施建設論文

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一、BOT是一種特殊的直接投資方式

BOT（英文Build-Operate-Transfer縮寫）即建設—經營—轉讓，是指政府（通過契約）授予私營企業（包括外國企業）以一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經營特定的公用基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款、回收投資并賺取利潤，在特許權期限屆滿時，該基礎設施無償移交給政府的一種投資方式。BOT方式是近十幾年來興起的一種新型跨國投資與融資方式，受到世界各國的關注，特別是亞洲一些國家和地區廣為采用BOT方式吸引外資加快基礎設施建設，改善本國的投資環境。[1]

同傳統的國際直接投資方式相比，BOT投資方式具有以下特征：1.政府在BOT的法律關系中不僅是社會管理者，而且是直接參與者。政府作為當事人一方直接同BOT項目承辦公司簽訂特許專營權合同，這是整個項目運作的前提和核心，所有的BOT方式項下的其他合同，都必須以此為基礎。由于BOT項目涉及到公眾利益并需要一個大規模的“系統工程”，涉及到土地、交通、能源、通訊、人力資源等各個方面，因此，這決定了一方面其對運作方式的協調具有極高的要求；另一方面，也導致其容易受到地方利益、地方勢力的影響和干擾，需要地方政府的支持。2.BOT項目通常為東道國帶有壟斷性質的基礎設施，如高速公路、鐵路、橋梁、隧道、機場、港口等，其投資數額大、技術要求高、建設周期長、經營風險大。這也決定了其需要多方有利害關系的人參與進來，如項目投資者、政府部門、金融機構、承建公司、經營管理公司、用戶、保險公司等。其中涉及到政府主管部門與項目承辦公司的特許專營權合同；項目承辦公司的各個股東之間的合資或聯營公司；項目承辦公司與工程設計公司的設計合同；承建公司與項目承辦公司的承建合同；項目承辦公司與供應公司的物資供應合同、與保險公司的保險合同、與政府主管部門的產品回購合同及項目設施移交合同等等。程序復雜，需要各方的良好協調與合作。3.雙方風險分擔的形式不同于傳統投資方式，其并非合作雙方共擔經營風險，而是東道國政府在特許期間內一般不承擔風險，項目的全部或大部分風險由項目公司承擔。[2]

作為一種新的投資方式，BOT在許多方面具有傳統投資方式所不具備的優勢。這些優勢表現為：促進東道國的基礎產業的發展速度，且BOT項目建設所需要的資金全部由外商解決，不能以項目作抵押，也無需由政府保證或承諾支付項目借款，不會增加財務負擔；有利于突破利用外資模式，豐富了原有的貸款、中外合資經營、中外合作經營、外商獨資及補償貿易等利用外資形式；有利于提高東道國政府對重大項目的宏觀管理，采用BOT方式，項目的整個決策、簽約都由政府負責，政府可對項目的可行性、經濟效益進行充分論證，反復比較，可避免項目的盲目性；有利于東道國引進管理人才、先進管理經驗，先進技術和設備，并產生綜合效益。同時，BOT投資方式使投資者獲得其他方式投資難于涉足的東道國基礎設施項目并獲得豐厚的利潤回報；加之BOT為東道國政府特許的項目，往往具有較強的穩定性和保證性，即使遇到風險，因政府的保證也易于化解。

正由于BOT投資方式具有以上這些優點，加上一些國家和地區有待發展其基礎設施但又面臨資金短缺的問題，于是就使BOT方式成為促進政府和國際私營企業合作，以加快基礎設施和公用事業建設的有力工具。例如英法海底隧道、香港地區的東區港九海底隧道等一批耗資巨大的項目，都是以BOT方式集資建設并投入運營的。在我國，廣東大亞灣沙角火電站也采用了BOT方式。1995年和1996年國家計委又批準廣西來賓電廠二期工程、湖南長沙電廠一期工程作為中國第一、第二個BOT試點項目。BOT方式已成為近年來被世界各國普遍采用的國際新型投資、融資方式。[3]

二、BOT投資方式對西部基礎設施建設的意義

加快基礎設施建設是西部大開發的基礎，十五中全會中通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年計劃的建議》就強調，力爭用五到十年使西部地區的基礎設施和生態環境建設有突破性進展。為此中央提出，要從經濟全局和戰略需要出發，下更大的決心，以更大的投入，因地制宜，統籌協調，適當超前，先行建設西部地區的基礎設施。基礎設施建設，不僅是西部大開發的重要組成部分，而且關系西部大開發的全局。但長期以來西部交通、電力、通信、水利等基礎設施的落后和不足，已成為制約西部經濟社會發展的一個“瓶頸”。據統計，占全國國土面積56%的西部地區，公路里程只占全國總量的30%，而且93%在二級標準以下；鐵路網密度也遠低于全國的平均水平；電話的全國普及率為10.68%，而西北5省區平均比全國水平約低4個百分點。[4]加快發展公路、鐵路、供水、供電、通信網絡等基礎設施，不僅有利于當前擴大國內需求，拉動國民經濟增長，而且有利于東中西部商流、物流、信息流、人才流、資金流的相互溝通，為日后全面展開的大開發改善投資環境。基礎設施建設是西部大開發的基礎性、前提性工作，必須趕在別的開發項目之前加以實施。為此中央決定了當前和今后一個時期，要集中力量圍繞三個方面加快建設步伐：一是以公路建設為重點，包括鐵路、機場、天然氣管道干線在內的交通運輸建設；二是加強電網、電信、廣播電視以及大中城市的道路、供排水、供熱等設施建設；三是加強水利建設，尤其要把水資源的合理開發利用和節水工作，放在突出和優先的位置。抓緊做好若干重大骨干工程（例如天然氣的“西氣東輸”）的研究論證和前期準備工作，爭取早日開工建設。加快基礎設施建設，已成為西部地區發展的迫切要求。

基礎設施的建設需要大量的資金，這一方面要靠西部各地區自力更生，但考慮到西部地區由于自然和歷史的原因，一直是我國經濟落后和較落后的地區，其人均國內生產總值又相當于全國平均水平的60%左右，[5]因此，更重要的應該是吸引外資，借助外資來進行基礎設施建設。但長期以來，西部吸引外資可以說做得并不理想。如“八·五”期間，東部地區批準的外商投資合同個數是西部地區的15倍，批準的外商投資金額是西部地區的4倍。西部的一些少數民族集中地區，吸收的外商投資則更少。實際利用外資金額占全國的比重，寧夏僅為0.03%，甘肅為0.06%，新疆為0.16%，貴州為0.17%；云南為0.21%。[6]到1998年底，全國累計實際利用外資總額的87.3%集中在東部地區，西部地區僅占3.28%。[7]這就要求西部地區必須拓寬思路，尋求更靈活、更有效的籌資方式。

三、西部地區實行BOT投資方式的障礙及對策

在西部地區實行BOT投資方式，雖然對西部基礎設施的建設具有重大意義，但其中的障礙也是明顯的，如果不立刻著手解決這些問題，在西部地區實行BOT投資方式就幾乎是一句空話。這些障礙主要表現為觀念、體制及法律各方面。

觀念方面：BOT在我國尚是一件新事物，人們對BOT需要一個熟悉、了解、認可、實行的過程。由于在BOT項目中，項目的運作一般要求所在地方政府對投資的收益進行擔保并提供一定的優惠條件，而投資者一般可獲得豐厚的利潤，因此，西部地區就容易產生“肥水不流外人田”的地方主義思想。

體制方面：在現行的政治體制下，如果BOT投資方式都由中央政府來承辦，地方政府必然有意見，要求中央政府放權，且我國地域廣大，中央政府在各地實行BOT投資方式時難于考慮到各地的特殊性，無法做到一視同仁。而如果BOT投資項目由地方政府分別承擔，又容易出現各地為吸引外資而惡性競爭，競相攀比優惠政策，降低投資條件，這又反過來損害了國家、地方的利益。

法律方面：首先，政府保證方面。我國《擔保法》規定任何政府部門不能為企業提供經濟擔保，而BOT投資項目的特點之一就是政府出面簽約，甚至進而作出保證，縱使各地方政府可以突破這一法律障礙為BOT項目作出擔保，這仍可能碰到另外一個難題，即我國一貫堅持國家財產豁免原則，能否以國家財產承擔民事責任會碰到極大困難。其次，外商投資方向限制問題。1995年我國國家計委、經貿委、外經貿部了《外商投資產業指導目錄》，其中明確禁止外商投資電網建設、經營，城市供排水、煤氣、熱力管網的建設、經營等，對港口、碼頭等基礎設施的引進外資也作了限制性的規定。因此在基礎設施建設上我國對外資的準入采取了限制或禁止的態度。再次，中方控股問題。我國法律規定對外商投資的基礎產業項目如鐵路、機場、碼頭等，中方控股必須在50%以上，這同項目公司籌資和建設設施的基本運作相沖突。最后，外匯管制和外匯平衡問題。目前新的外匯管理體制，雖實現了經常項目的可兌換，但對資本項目的兌換卻嚴格管理，項目公司在境外融資多采用外幣形式，經營所得則多表現為人民幣形式，這就使項目公司面臨人民幣不能自由兌換的風險。且我國對外來投資向來有外匯收支平衡的要求，而BOT合同卻很少能自行做到外匯平衡。

要想使BOT在我國西部地區得到推廣適應，就必須：第一，觀念更新，認識到BOT方式更重要的是可提高所在地區的經濟發展效率和水平，并最終帶來人民生活水平的提高。這需要加強對BOT投資方式的研究和宣傳工作。第二，在地方具體操作的基礎上，加強中央統一管理。地方政府洽談的項目必須報中央政府審批，國家應明確規定BOT方式的政府簽約部門及管理部門。第三，立法的整體改進。有針對性地調整現行立法并放寬政策限制，給BOT投資創造一個比較寬松的投資環境。具體說來，政府在參與BOT合同談判時必須明確自己的民事主體身份和資格，在合同中具有的是民事權利和民事義務，可以考慮給予外商以一定的政府保證并放棄一定的政府豁免權；放寬投資限制，這在我國加入WTO后已是一個不可回避的問題；在外匯方面，國家應保證BOT項目的外匯兌換；在股權問題上，我方可適當放開對控股權的限制，根據具體項目的不同，在符合產業政策的前提下，允許外商獨資經營或控股經營。鑒于人們在BOT方式上認識的落伍和現行法律的不協調乃至沖突，最重要的改進措施，本文認為，有必要制定一部專門的BOT法規性文件，這在國際上是有先例可循的。[8]

[1]楊松.BOT投資方式的法律保障及其管理[J].法學評論，1997(5).

[2]慕亞軍，趙康.BOT的法律問題與我國的BOT立法[J].法學研究，1998(2).

[3]孫潮，沈偉BOT投資方式外匯風險的法律分析[J].法學評論，1997(4).

[4]人民日報[N].2000-04-05(1).

[5]杜平.西部開發論[M].重慶：重慶出版社，2000,5.

[6]劉亞文.西北地區利用外商直接投資開發的形勢及應吸取的教訓[J].開發研究，1998(1).

[7]同[5]

[8]如菲律賓于1990年和1991年先后頒布了《BOT法》和《BOT執行規則和條令》，越南也于1993年頒布了《BOT法》，用于專門對BOT方式的調整.