我國教育福利政策研究論文

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一、教育福利政策的功能

教育福利政策的宗旨在于維護和保障公民的受教育權(quán)利，促進教育公平進而深刻影響社會生活的其他領(lǐng)域，推動社會協(xié)調(diào)全面發(fā)展。總理在2007年《政府工作報告》中曾強調(diào)指出：“教育是國家發(fā)展的基石，教育公平是重要的社會公平。”

（一）政治功能：保障受教育權(quán)利，促進教育公平

教育公平是教育福利政策的合法性基礎(chǔ)，教育福利政策是促進教育公平的重要手段。教育公平包括入學機會公平、受教育過程公平和教育結(jié)果公平三個層面。與此相呼應需確立三項基本原則：機會均等原則，即不論種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其它觀點、民族或社會出身、經(jīng)濟條件或家庭背景，所有人均有相同的機會升入教育系統(tǒng)某個特定學習階段；過程公正原則，即學習者在大致相當?shù)沫h(huán)境和條件下接受教育，并且基于公正的規(guī)則要求開展競爭；結(jié)果補償原則，即對處于相對弱勢的受教育群體予以必要支持，保障其平等參與學習和競爭，共享教育發(fā)展成果。誠如羅爾斯主張：“為了平等對待所有人，提供真正同等機會，社會必須更多注意那些天賦較低和出生于較不利的社會地位的人們”[④]。

“在現(xiàn)代社會，受教育已經(jīng)是一個人生存、發(fā)展的必要條件。沒有受過教育的公民難以融入現(xiàn)代社會，其個性、尊嚴和基本需求也得不到充分的發(fā)展和實現(xiàn)”。[⑤]通過制定和落實教育福利政策，尤其是借助各種途徑對教育資源進行調(diào)節(jié)和再分配，為貧困學生、殘疾學生、流動人口、女性群體等常常處于教育困境的人們提供必要補償，可以有效地維系和保障公民的受教育權(quán)利。在市場經(jīng)濟條件下，教育公平問題變得更加復雜，比如隨著教育主體多元化，公立、私立學校以及不同等級學校之間在法律地位上存在微妙差異，在不同教育機構(gòu)接受教育，往往會導致教育福利的待遇迥然，民辦學校學生助學貸款難即是一例。從更深層次分析，社會資本進入教育領(lǐng)域后，如何均衡資本逐利本性與教育公益屬性二者之間的摩擦和沖突，需要不斷完善教育福利政策來加以潤滑和統(tǒng)籌發(fā)展。

（二）經(jīng)濟功能：提高個人收入水平，促進國民經(jīng)濟增長

現(xiàn)代人力資本理論認為，推動經(jīng)濟長期增長最主要的動力來自知識（人力資本），這些知識一方面可以轉(zhuǎn)化為新技術(shù)和新產(chǎn)品，直接推動經(jīng)濟增長；一方面會通過溢出效應增加社會的知識總量，長期推動經(jīng)濟增長。隨著我國勞動力市場化程度的提高，教育與人們的收入水平、生活水平之間的共變關(guān)系越來越密切。個人的受教育程度，將直接決定其工作機會的選擇和工作報酬的水平。

明瑟收益率是衡量教育與經(jīng)濟收入相關(guān)度的重要指標，表示社會成員每多接受一年教育，在經(jīng)濟收入上提高的百分比。北京大學岳昌軍教授基于國家統(tǒng)計局的相關(guān)數(shù)據(jù)研究表明：簡單明瑟教育收益率從1991年的2.76%上升至2000年的8.21%。而且，隨著受教育程度的提高，年均教育收益率呈現(xiàn)出明顯的遞進規(guī)律。相對接受小學教育者而言，初中、高中、中專、大學專科、大學本科的年均教育收益率依次為3.74%、5.24%、5.40%、6.24%和8.84%[⑥]。通過完善和落實教育福利政策，為人們更多更好的受教育機會，有助于縮小社會教育差別，進而彌合日益拉大的社會收入差距。事實上，也惟有均衡發(fā)展教育，才能將我國龐大的人口資源轉(zhuǎn)換為人力資源，從而為國民經(jīng)濟的永續(xù)發(fā)展注入不竭動力?！白鳛橐环N特殊的公共支出，教育投入對經(jīng)濟增長的貢獻將大大高于諸如資本品的其他要素投入對經(jīng)濟增長的貢獻，尤其是在知識經(jīng)濟的形態(tài)下，這種趨勢更加明顯。”[⑦]

（三）社會功能：促進社會流動，建設(shè)和諧社會

社會階層結(jié)構(gòu)是社會結(jié)構(gòu)體系的核心內(nèi)容。我國社會階層結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出典型的“金字塔”特征：極少數(shù)位于塔尖的群體享有很高的社會地位，并占據(jù)大部分社會資源；大部分群體居于塔基，他們?nèi)狈Ρ匾纳鐣捳Z權(quán)，生活狀況常常處于貧困線和溫飽水平之間；介于二者之間的中間階層群體只占社會的少數(shù)。有研究表明，受教育水平與職業(yè)選擇高度相關(guān)。從事較高層次職業(yè)的人，往往具有較高的受教育水平；從事較低層次職業(yè)的人，往往受教育水平也較低；不同的職業(yè)選擇本身往往意味著不同的社會聲譽、社會地位和資源擁有程度。

社會流動是社會充滿生機和活力的源泉，也是構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在要求。社會分層理論認為，形成合理的社會階層結(jié)構(gòu)的前提是有開放的社會空間、合理的社會流動，尤其底層成員能夠有機會向上層流動。結(jié)構(gòu)功能主義理論認為，學校教育的社會功能有二:一是社會化，二是社會選拔?？铝炙乖怃J地指出：教育是限制經(jīng)濟領(lǐng)域中具有優(yōu)厚報酬職位的競爭者數(shù)量的篩選工具，幫助那些接受過較高層次教育的人占據(jù)這些職位。[⑧]在現(xiàn)代社會，教育對于社會分層的影響更加深遠和廣泛。在社會差別不可避免的前提下，如果能賦予處于社會底層而往往成為弱勢群體的人們以更多的教育機會和必要的救濟支持，他們就有可能通過自身的努力和奮斗，順利流動到經(jīng)濟、政治、社會地位更高的階層，從而改善不合理的社會結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。反之，若缺乏必要的教育福利，貧困家庭“缺乏知識和技能”的素質(zhì)缺陷就會如同疾病基因一樣代際相傳，世代沉淪于社會的底層。（四）文化功能：消除“貧困文化”，促進社會融合

美國社會學家與人類學家奧斯卡·劉易斯提出的“貧困文化”觀念認為，長期生活于貧困之中的窮人，會逐漸脫離社會主流文化、不受主流文化的影響而形成一種自我保護機制，即特定的生活方式、行為規(guī)范、價值觀念等。這一“貧困文化”的形成和存續(xù)，會對周圍的人，特別是窮人的后代產(chǎn)生深遠影響并且代際相傳。處于“貧困文化”體系保護下的窮人群體，彼此之間維系著簡單的人際關(guān)系，以血緣、親緣、地緣為半徑而建立的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)規(guī)模小，社會資本質(zhì)量低。而且，由于“貧困文化”的阻隔，窮人與主流社會的接觸機會很少，無法通過社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)獲取更多的稀缺資源。“貧困文化”現(xiàn)象割裂了社會群體之間的融合，并極有可能造成彼此間的對立和沖突，與建設(shè)和諧文化的努力方向背道而馳。

哈夫曼和沃爾夫認為，教育具有積極的外溢作用[⑨]：教育可以改善窮人的知識貧困狀態(tài)，改變觀念、行為、意識與精神面貌，增加與主流文化接觸的意愿和機會，增強社會參與能力，擴大其人際交往的范圍，從而提高窮人的社會資本存量，切斷貧困代際傳遞的紐帶；教育可以增加醫(yī)療衛(wèi)生知識，改善配偶和家庭成員的健康狀況，降低因病致貧的風險；教育可以降低生育率，減輕家庭撫養(yǎng)子女的負擔，等等。誠如鄭杭生教授所主張：“要消滅貧困，首先必須改造貧困文化……而要擺脫貧困文化的束縛，就應當增加他們及其后代與主流文化接觸的機會及其被主流文化接納的技能。而要做到這一點，關(guān)鍵在于教育，即促進教育機會的均等”。[⑩]

二、教育

福利政策的價值取向

任何時期的教育福利政策都具有一定的價值取向。上世紀70年代，西方許多國家經(jīng)濟發(fā)展下滑，一些所謂的“福利國家”開始更弦易轍，大力削減包括教育在內(nèi)的龐大公共開支，一些學者也開始鼓吹“高福利的負面效應”和“市場機制的高效率”。美國經(jīng)濟學家弗里德曼在《政府在教育中的作用》一文中提出，公共教育制度是一種政府的壟斷，缺乏必要的市場競爭將導致效率低下、資源浪費，無論從經(jīng)濟從社會還是從教育上看都是失敗的，唯一的出路是走市場化的條件。哈耶克則認為片面強調(diào)社會正義會促使人們對市場秩序產(chǎn)生各種不切實際的期望，市場和競爭原則才是教育活動的基礎(chǔ)和依據(jù)，并主張國家對教育的投資規(guī)模完全應由教育投資的回報率來決定，而一個社會如果要從有限的教育投資中得到最大限度的回報，就應該將投資集中于少數(shù)尖子的高等教育。

改革開放之前，我國實行“免費加助學金”的福利教育模式，與西方許多所謂“福利國家”在表面上具有某些共同性，由此在理論界和政策制定者當中產(chǎn)生深刻影響，我國的社會保障制度要避免福利化的觀點成為共識?；谶@一邏輯假設(shè)，在建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟過程中，我國政府一方面片面追求經(jīng)濟增長速度，另一方面則在包括教育福利在內(nèi)的社會福利領(lǐng)域逐步退隱?！敖逃皇敲赓M午餐”成為改革時代的流行語。直至上世紀末期，隨著社會公平引發(fā)的社會矛盾日益暴露，政府漸次認識到公共服務(wù)對于社會良性發(fā)展的重大意義，“責任政府”、“服務(wù)型政府”、“關(guān)注民生”等概念為越來越多的人們所認同，并引領(lǐng)政府職能轉(zhuǎn)變的努力方向。隨著政府角色轉(zhuǎn)型趨勢的日益顯著、迅捷，教育福利政策堅持公平正義的價值取向和演變趨勢更加清晰。

（一）從消極走向積極

傳統(tǒng)社會福利是以公民的各種權(quán)利為理論基礎(chǔ)，如社會權(quán)或公民權(quán)等，福利政策常常被看作是消極的再分配功能，是障礙經(jīng)濟發(fā)展效率的因素。近年來，各國政府和社會政策研究者開始重新檢視社會福利和社會政策的作用。新福利主義理論認為，經(jīng)濟全球化、勞動力的流動性、家庭生活的復雜化以及社會結(jié)構(gòu)的變化迫切要求改變舊有的社會福利制度，增加教育福利的支出，因為只有用于人力資本的投資，才能增加個人參與經(jīng)濟機會的可行性。

教育福利具有人力資本投資功能，通過提高受教育者的知識和技能，增強其社會生存和發(fā)展能力，從而減弱對一般性社會福利的依賴。教育福利政策不是簡單的社會再分配方案，而是變被動恩惠式福利為主動進取式福利，變事后補償性福利為事前預防性福利，是“授人以漁”而非“授人以魚”，這也有助于增強整體社會福利政策的可持續(xù)性，并推動教育福利政策的關(guān)注重點從扶助弱勢群體的“選擇型”福利逐步拓展到提供公共教育服務(wù)的“普惠型”福利。我國實施免費義務(wù)教育政策的漸進路程很好地闡釋了這一趨勢：由少數(shù)貧困地區(qū)到中西部農(nóng)村地區(qū)，再到全國農(nóng)村地區(qū)，直至2008年秋季在城市全面鋪開，最終實現(xiàn)全國義務(wù)教育階段學生“同在一片藍天下”。

（二）從濟貧走向發(fā)展

傳統(tǒng)的教育福利政策，關(guān)注的往往只是少數(shù)貧困特殊群體，以致人們似乎形成這樣一種思維定勢：教育福利是社會的善義之舉，僅與救濟經(jīng)濟貧困學生相關(guān)。隨著工業(yè)化、城市化和全球化進程的加快，人們逐步認識到貧困不只是物質(zhì)和經(jīng)濟的匱乏，更是一種“能力的剝奪”，“社會排斥”的概念由此開始納入對貧困的闡釋當中，教育福利政策更多地關(guān)注通過教育路徑促進社會的整合與可持續(xù)發(fā)展。教育福利的供給對象開始逐漸覆蓋貧困群體之外的其他社會群體，如女性群體、有殘障者、流動人口及其子女、少數(shù)民族群體，以及其他在接受教育方面處于劣勢的群體。就此而言，教育服務(wù)的性質(zhì)已經(jīng)具備更多的公共特征，即從基于救濟的目標向發(fā)展的目標逐步延伸。

教育福利本身即是社會公益事業(yè)的重要組成部分，促進教育公平進而推動社會公平的實現(xiàn)是教育福利政策的題中應有之義。不論其身份、地位、家庭出身、財產(chǎn)背景如何，盡量滿足所有社會成員在接受教育方面的現(xiàn)實要求，是建設(shè)和諧社會的內(nèi)在要求。為此，一方面要營造積極的公平教育環(huán)境，實現(xiàn)教育權(quán)利面前人人平等；同時要采取必要的優(yōu)惠政策和特別保護措施，以彌合現(xiàn)實中存在不同群體間的教育不平等鴻溝。事實上，通過必要的幫扶措施，幫助教育弱勢群體及個人走出困境，并使其有效地參與社會公共生活，共享社會經(jīng)濟文化發(fā)展成果，正是暗合了“社會利益最大化”的全面發(fā)展的價值選擇。

（三）從單一走向多元

早期的西方國家，教育福利政策的決策主體和行為主體都是政府，尤其在“福利國家”流行時期，政府的角色得到空前強化。國家高度介入教育福利領(lǐng)域，以公共權(quán)力干預市場分配不公，使社會成員特別是弱勢群體成員的受教育權(quán)利得到充分保障。與此同時，教育服務(wù)質(zhì)量欠佳、效率低下、官僚主義嚴重、政府負擔過重等問題也沉疴日深，“教育市場化”呼聲鵲起，且愈演愈烈，“福利多元主義”日漸占據(jù)主流觀點：強調(diào)教育福利服務(wù)可由公共部門、營利組織、非營利組織、家庭與社區(qū)共同來負擔，政府角色逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠?wù)的規(guī)范者、福利服務(wù)的購買者、物品管理與仲裁者，以及促使其他部門從事服務(wù)供給的角色。

我國在計劃經(jīng)濟時期，采用“國家─單位制”的模式，基本由政府包攬了所有的教育福利內(nèi)容。伴隨經(jīng)濟體制改革的步伐，“國退民進”的角色變遷過程在教育福利領(lǐng)域同步上演。與西方國家不同的是，我國政府在教育福利多元化的過程中存在嚴重的角色缺位，一是忽視了政府的主導作用，“一退了之”；二是忽視了對教育福利的社會組織體系的培育；三是教育收費制度和準入制度政出多門，缺乏科學統(tǒng)一的規(guī)范；四是個人及其家庭負擔教育成本比例普遍超出其承受能力范圍。但無論如何，我國政府推進教育福利多元化的大方向是清晰的，由“福利國家”逐步演變成“福利社會”是促進教育福利事業(yè)發(fā)展的有效路徑。在新的制度框架下，政府的教育福利角色從過去的直接提供者變成主導者，但政府依然是教育福利政策中最重要的角色，包括政策的主導決策者、教育福利資金的提供者、教育服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)控和評估者、教育福利社會組織的扶持者，等等。

【摘要】社會轉(zhuǎn)型時期，我國的教育公平問題日益凸現(xiàn)。教育福利政策在政治、經(jīng)濟、社會和文化各個領(lǐng)域發(fā)揮著重要的調(diào)節(jié)和整合功能，是促進教育公平、提升教育福祉、落實科教興國戰(zhàn)略的重要舉措，體現(xiàn)了政府發(fā)展公共教育服務(wù)的責任擔當。順應政府強調(diào)服務(wù)職能的角色轉(zhuǎn)型，教育福利政策堅持公平正義的價值取向和演變趨勢日漸清晰。

【關(guān)鍵詞】教育福利政策功能價值分析

在我國，很少有學者或官方文件使用“教育福利政策”概念，與此相近的概念主要有教育資助政策、教育救助政策，等等。筆者以為，采用資助或救助的概念表述，強調(diào)的往往是經(jīng)濟援助或某一方面的扶持措施，其背后邏輯更多體現(xiàn)為一種救濟施舍而非公共教育服務(wù)的責任擔當，這遠遠不足以涵蓋教育福利的核心要義。

福利經(jīng)濟學派的開創(chuàng)者英國經(jīng)濟學家庇古認為，福利由效用構(gòu)成，效用就是滿足，人性的本質(zhì)就是追求最大的滿足即最大的效用，也可以說是追求最大的福利。從經(jīng)濟學視角看，教育本身具備正外部性效用的典型特征，因而與福利密切相關(guān)。所謂教育福利，是指以促進和保障教育權(quán)利公平為目標，通過各種途徑為扶持和發(fā)展教育事業(yè)所做出的努力，從而達到提高國民素質(zhì)、推動個人和社會全面發(fā)展的整體效用。

從功能主義觀點出發(fā)，有學者將社會福利分為“補救型”的社會福利和“制度型”的社會福利兩種類型[①]，前者的服務(wù)目標主要是針對“弱者”，后者則強調(diào)為全體社會成員服務(wù)。據(jù)此，作為社會福利重要組成的教育福利亦可分為兩種類型：一是“普惠型”教育福利，強調(diào)所有社會成員都有權(quán)享有一定年限或某種類型的教育，并通過一定的制度設(shè)計維護其受教育權(quán)利或機會，如向適齡兒童提供“免費義務(wù)教育”；二是“選擇型”教育福利，基于事實上的教育不公平狀態(tài)和促進教育的整體效用考慮，傾斜性地為弱勢群體提供福利服務(wù)，保障其受教育權(quán)利落到實處。社會學理論一般認為，所謂弱勢群體是由于某些自身障礙或缺乏經(jīng)濟、政治、社會機會而在社會上處于不利地位的人群，多指社會中需要給予特殊關(guān)愛和照顧的人群共同體[②]。

與社會政策旨在“解決社會問題以實現(xiàn)公正、福利等特定的社會目標”[③]的根本觀點相契合，所謂教育福利政策是指國家和社會針對具有普遍意義的教育公平問題，為調(diào)節(jié)和滿足社會或特定群體的教育需求，提升其教育福祉，通過一定的決策程序，制定并頒布實施的系列法律、條例、措施和辦法的總稱。從動態(tài)分析，教育福利政策涵蓋政策決策、執(zhí)行、監(jiān)督和評價的全部過程；從靜態(tài)分析，教育福利政策特指相關(guān)法律、條例和措施等具體表現(xiàn)形式。如前所述，基于政策指向的目標社會群體，教育福利政策可以分為“普惠型”教育福利政策和“選擇型”教育福利政策。采用何種教育福利政策，往往與一定的國家政治體制、經(jīng)濟發(fā)展水平、社會特定結(jié)構(gòu)以及社會文化背景等因素密切相關(guān)。

參考文獻：

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[①]陸士楨，常晶晶．簡論兒童福利和兒童福利政策［J］．中國青年政治學院學報，2003年（1）：1－2．

[②]李永生，高洪源．美國解決弱勢群體教育問題的政策與實踐［J］．基礎(chǔ)教育參考，2007年（3）：43．

[③]鄭杭生，李迎生．社會分化、弱勢群體與政策選擇［M］//鄭杭生．中國人民大學中國社會發(fā)展研究報告（2002）——走向更加公正的社會．北京：中國人民大學出版社，2003：15．

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[⑧]Collins，Randall．FunctionalandConflictTheoriesofEducationalStratification.AmericanSociologicalReview［J］，1971（36）：1002－1019．

[⑨]徐延輝，謝芳．“教育救助”在構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系中的作用——基于福建省漳州市軍溪村的個案調(diào)查．學習與實踐［J］，2006（10）：103．

[⑩]鄭杭生，李迎生．全面建設(shè)小康社會與弱勢群體的社會救助［J］．中國人民大學學報，2003（1）：8．

本文發(fā)表于：《福建省社會主義學院學報》2009年01期