旅游業發展體制改革研究

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1引言

本文研究的目的是解決我國旅游管理體制存在的問題，探究適于市場經濟體制發展的旅游管理體制的新路徑，為未來我國旅游業的進一步發展提供相關建議。

2旅游業發展趨勢

2．1旅游業走向綜合化發展

旅游業綜合化發展是當今世界旅游業發展的新趨勢。旅游業綜合化發展相比較單體產業具有很大的優勢和意義。首先，旅游業是融吃、住、行、游、購、娛為一體的綜合性產業，綜合化發展改變了旅游業以旅行社、飯店為主的傳統模式，把各個相關行業、部門結合在一起，可以形成規模綜合效益，增強旅游業的吸引力和競爭力。其次，旅游業已成為國民經濟發展的支柱產業，綜合化發展具有規模巨大、資產雄厚、產業鏈完備、綜合實力強等優勢，它的有效運行必將帶動旅游業乃至整個國民經濟的發展，從而鞏固旅游業的經濟支柱地位。最后，旅游業綜合化發展把眾多中小型單體旅游企業聯合起來，引進國內外先進管理技術與理念，促進旅游業的國際化、現代化發展進程。可見，隨著旅游業經營的國際化，競爭的激烈化，旅游企業將會更多地采取聯合、兼并等形式，走綜合化發展道路。

2．2旅游管理技術向現代化進軍

未來旅游管理將實現以信息技術為核心的現代化管理手段。第一，現代化管理有利于提升旅游業管理水平。在市場觀念日臻強化的時代，旅游業的生產、營銷等各環節依靠市場獲得信息，旅游業主客體之間也是通過快捷、通暢的信息交流完成各種溝通與交易，因此現代化的管理手段有利于旅游業主客體以低成本、低風險、高質量、廣渠道獲得市場需求信息。另外，現代化管理手段能夠消除一些管理障礙，對旅游信息進行全面、系統、智能化的管理，從而促進旅游管理質量的提升。再者，旅游業是個綜合性、關聯性強的產業，旅游業內部各組成要素之間的協調發展以及旅游業與其他行業之間的配合都必須依托現代化的調控與傳播手段來實現。第二，現代化管理有助于提高旅游業管理效率。首先，跟隨時代的潮流，旅游管理機構和旅游企業都成為現代化技術平臺的忠實使用者。例如，通過旅游管理信息系統，旅游企業可以及時把握國際旅游市場發展狀況，掌握市場競爭行情，了解管理范圍，并采取及時有效的手段控制和解決問題。其次，電子政務信息服務將深入普及應用，旅游管理部門利用電子政務提供優質、規范、透明的管理和服務，從而提高旅游管理水平和工作效率。再次，全球經濟一體化發展潮流催生無國界旅游的時代，旅游電子商務、信息技術的應用是世界各國旅游市場相互融合、緊密聯系的重要手段。

2．3公眾擁有更多的話語權

隨著經濟社會的迅速發展以及我國建設和諧社會的推進，公眾擁有更多的話語權，且影響不斷加深加大。近年來，隨著旅游人數的增長，旅游業作為全方位的服務行業，更加體現了公眾擁有的話語權。現代旅游業的運作離不開公眾話語權的積極表達，如旅游資源的開發與保護、文化遺產的保護、發展都市旅游、推進生態旅游與環境保護以及參與公共活動，與旅游管理機構與旅游企業的溝通與交流等。此外，旅游過程中關系公眾切身利益的公共服務領域，也越來越重視公眾的話語地位，趨于實現均衡話語權，共同探求公共問題的解決之道。

2．4旅游管理體制步入市場經濟管理軌道

隨著旅游業的發展，我國旅游管理體制將會呈現出如下發展趨勢：其一，旅游業發展過程中其經濟屬性地位日益提升，這種情況下，旅游管理體制改革中市場機制的作用會日益突出，市場主導、政府引導型管理體制將成為必然。其二，旅游業是個綜合性、關聯性強的產業，在管理體制改革中更加強調上下層、部門間的綜合協調。近年來，上海、杭州、桂林等地設立旅游管理委員會和旅游發展委員會，從更高的層次在與發展旅游有關的部門之間進行協調，做了有益嘗試，這種做法也是源于擺脫目前旅游局在旅游管理中尷尬地位的考慮［2］。其三，行業管理進一步加強。行業管理體制是市場經濟體制下旅游業迅速發展的需要。其四，旅游管理的規范化、法制化因素逐步增強。規范化、法制化管理是實現旅游業健康有序發展的重要手段和途徑。其五，行業協會的作用和地位會逐漸增強。行業協會是溝通旅游管理部門與旅游企業的重要紐帶。旅游管理中充分發揮行業協會的職能作用是管理體制改革的必然選擇。

3我國現行旅游管理體制存在的問題

隨著我國旅游業的快速發展，旅游管理體制也在不斷改革創新。然而，目前我國旅游管理體制仍存在一些問題，沒有充分發揮其應有的作用。

3．1旅游行政管理機構名稱設置不規范，級別職能不統一

當前，我國政府旅游管理機構的設置，不少地方存在著與旅游行政主管部門的職責不相符的問題，既不能適應旅游發展的需要，也不適應依法行政的需要。從國家到地方都設有相應的旅游管理部門，但其名稱、級別和職責各地不盡一致。一是名稱不規范。國家級的旅游管理機構是中華人民共和國國家旅游局。到了省、自治區、直轄市級，出現旅游局、旅游管理委員會等機構，如浙江省旅游局、上海市旅游管理委員會。到了市、縣級，設有旅游局、旅游辦、旅游委等。主要原因是我國旅游業發展的地區差異顯著。如沿海地區，地理位置優越、經濟發展實力強、旅游基礎設施條件較好、旅游需求強度較大，因而旅游業比較發達；相比之下，中西部內陸地區雖然旅游資源豐富，但由于經濟發展水平較弱、開放程度較低和可進入性相對較差，大部分地區的旅游業還相當不發達。這種旅游區域發展不平衡導致各省、市、自治區根據當地旅游業發展情況制定機構部門，所以出現我國旅游管理部門名稱五花八門、紛繁蕪雜。二是級別、職能不統一。從級別來看，國家旅游局為副部級單位；省旅游局有的為正廳級，有的為副廳級；市一級的有的為正處，有的為副處；到了縣一級，有的為科級，有的則降到了股級。從職能來看，更是相距甚遠。有的地方是單純的旅游局，職能比較明確；有的地方改成了旅游委，職能比較單一；而有的地方則是與外辦、僑辦等單位合在一起，職能便顯得模糊。

3．2機構設置網絡不健全，管理部門職權狹窄

我國旅游管理體制不斷完善創新，旅游管理機構從國家到省（直轄市、自治區）、市、縣都有一定的管理部門，形勢喜人，但并沒有形成規范有效的管理機構網絡體系，旅游管理并沒有達到它應有的覆蓋面。首先，各級政府行政管理機構有待健全。在國家層面上缺乏級別高、權力大、職能強的旅游行政管理機構；從地方層級看，省（直轄市、自治區）旅游管理機構權力小，協調功能偏弱，有的地區至今還沒有獨立的旅游管理機構；關于市、縣建制的旅游管理機構就更單薄，個別縣基本是空白。其次，行業協會等民間管理機構環節較為薄弱，公眾參與的重要性和必要性還沒有受到重視和普及化。再者，我國尚未形成統一的旅游大市場，政府對旅游企業所采取的管理制度和管理方式尚不成熟，存在政企不分、部門分割管理、投融資環境惡劣、企業內部管理制度不健全等諸多問題，旅游企業缺乏獨立性和自主性，不適于社會主義市場經濟體制的發展要求。概括之，由于旅游管理機構設置的不健全、管理主體的單一、旅游行政機構職權范圍狹小，很難制定出真正適合當地旅游業發展的政策、法律法規。即使能夠制定出政策法規，各部門也很難在自己的職權范圍外實施。

3．3宏觀管理失控

我國現行的旅游管理體制是部門分割管理［3］，即旅游資源分屬不同的行政管理部門，旅游企業也分屬不同的主管部門。例如各類旅游景區資源和文物資源分別由建設、林業、環保、文化、文物、宗教、海洋、地質、旅游等部門行使管理權；縱向又劃分為國家級、省級、市級、縣級，由各級相關行政主管部門管理。由于各管理部門責權不一致、管理職權狹窄，旅游主管部門難以協調和組織相關部門之間的關系；同時，國家級與地方各級旅游部門之間缺乏良好的交流和溝通機制，上級旅游管理部門對下級進行垂直管理，下級對上級卻缺乏反饋和監督，這種由上而下的單一的管理方式不利于旅游業的發展，也影響了對各級旅游管理部門的監督。再加上利益關系和地方保護主義的影響，許多旅游產品或景區被人為分割，旅游行業間、企業間的磨擦和沖突加重，旅游資源的統籌開發和旅游產品的整體設計難以進行，諸多旅游拳頭產品長期處于少投入、粗包裝、低效益的初級階段，使得旅游業的整體競爭力下降，行業風險也大大增加［4］。此外，政府對旅游企業過分干預，缺乏合理的交流和溝通機制。總之，我國旅游宏觀管理體制呈現出各旅游管理部門之間、旅游管理部門及旅游企業之間的關系尚未理順，旅游業出現政出多門、各自為政、條塊分割的宏觀管理失控的現象。

3．4旅游監督管理力度不足

我國旅游管理中監督缺位的問題突出。由于旅游資源和企業在縱向和橫向管理上分屬不同部門機構，縱向管理上缺乏上級行政主管部門對下級行政主管部門的有效監督機制；橫向管理上因各監督機構分工不合理、不明確，出現有些事情多方插手，有的問題無人問津，造成監督空隙或相互推諉現象。同時管理部門為了追求政績和自身利益，在行使職權進行行業監督管理時，往往睜一只眼閉一只眼，使得旅游業違法、違紀、違規現象司空見慣。另外，旅游管理體制缺乏有效的公眾和社會監督機制。其一，缺乏公眾監督管理機制。旅游規劃、旅游產品開發、旅游企業的入駐等方面，管理工作封閉運行，沒有爭取和采納普通公民的意見，公眾不了解具體內容，也沒有途徑進行監督。其二，缺乏官方的或民間的旅游執法隊伍。在旅游景區景點很少見到接受游客投訴，處理旅游糾紛，維持旅游市場秩序的行政執法隊伍。其三，旅游協會、旅行社協會、旅游飯店協會等民間旅游組織沒有全面普及。我國目前市級以上地區已覆蓋了餐飲協會、旅游飯店協會等，但只是停留在產業發展規劃層次上，對行業管理、從業人員工作方面的監督力度微乎其微；一些縣級地區只見行業協會雛形，旅游業監督力度更是微不足道。

4對我國旅游管理體制改革的建議

根據我國旅游業發展趨勢的要求，必須對現行旅游業管理體制進行改革和創新，推行適于旅游業發展的新體制。

4．1改革原則

4．1．1遵循旅游業自身發展的規律旅游業作為國民經濟發展的重要產業，其管理體制的創新必須按照市場規律和旅游業自身的發展規律而提出。具體而言，主要體現在以下幾個方面。①市場導向。要充分發揮市場在旅游管理中的作用，尤其是旅游資源配置的基礎作用，實現市場效益。②可持續發展。在大力發展旅游業的同時，必須處理好旅游資源的開發與保護的關系，適度開發，合理保護，以保證旅游業的可持續發展。③國際慣例［5］。旅游業的發展要在跨地區跨國界的背景下實現，按國際標準，依據國際慣例行事，方可培育旅游大市場，實現大發展。4．1．2注重綜合協調力旅游業作為一個關聯性極強的產業，涉及旅游景區、旅行社賓館、飯店、交通、娛樂、購物等許多企業和相對獨立的行業。旅游業的這一特點，決定了旅游業管理體制有別于其他行業的管理體制，管理體制創新必須注重綜合協調力。4．1．3強調管理職能部門的責權劃分及職能轉變旅游業作為一個綜合性產業，涉及旅游、工商、衛生、公安、消防、稅務、質監、交通、民航等相關職能部門。新體制下，必須解決好這些職能部門的協調問題，明確劃分管理責權，促進管理職能的轉變，實現各部門各司其職，形成政府管理合力，推動旅游業發展。

4．2構建多元管理主體

我國旅游管理體制應由旅游行政部門、旅游企業、行業協會和公眾四個管理主體構成多元化管理模式。各管理主體之間相互理解、相互協作，建立友好、平等、互利、團結合作的組織關系，共同促進我國旅游業的發展。4．2．1完善旅游行政管理機構設置，明確管理職能第一，建立級別高、權力大、職能強的全國性旅游管理機構，如中華人民共和國國家旅游管理委員會。主要由國家旅游局、交通運輸部、旅行社管理局、旅游飯店餐飲管理局、國家文物局、國家工商行政管理總局、規劃統計局及政策法規司等主要業務機構組成，負責統一管理全國旅游工作。基本職能分別為以下方面。①旅游局統籌協調旅游業發展；擬定發展旅游事業的有關方針、政策和規章制度；監督、檢查政策、計劃和法令的執行情況，及時處理旅游工作中的問題；調節我國旅游供求矛盾，協調各部門、地區、行業之間的關系；制定國內旅游、入境旅游和出境旅游的市場開發戰略并組織實施；組織對外宣傳和旅游信息的傳播；發展對外旅游事務；制定并組織實施旅游人才規劃，指導旅游培訓工作；推動旅游國際交流與合作，承擔與國際旅游組織合作的相關事務。②交通運輸部擬定旅游交通發展行業規劃、政策和規章制度；協調旅游發展與交通運輸供給；指導交通運輸樞紐規劃和管理；組織交通運輸基礎設施管理和維護；調解交通運輸價格，積極引導消費；負責物流運輸有關管理工作；指導開展旅游相關統計工作，有關信息；指導公路、水路行業環境保護和節能減排工作；負責公路、水路國際合作與外事工作，開展與港澳臺地區的交流與合作；指導旅游交通安全工作。③國家文物局擬訂文物和博物館事業發展規劃，參與起草文物保護法律法規并負責督促檢查；協調和指導文物保護工作，履行文物行政執法督察職責；負責世界文化遺產保護和管理的監督工作；負責歷史文化名城（鎮、村）保護和監督管理工作；負責推動完善文物和博物館公共服務體系建設，擬訂文物和博物館公共資源共享規劃并推動實施；組織指導文物保護宣傳工作，擬訂文物和博物館有關人才隊伍建設規劃；組織開展重大文物保護科技創新工程，促進文物保護科技成果的轉化和推廣；管理、指導文物和博物館外事工作，開展文物對外及對港澳臺的交流與合作。④國家工商行政管理總局監督管理旅游市場運行和行政執法的有關工作，起草有關法律法規草案，制定工商行政管理規章和政策；負責旅游企業等市場主體的登記注冊并監督管理，承擔依法查處取締無照經營的責任；負責監督管理旅游市場交易行為和網絡商品交易及有關服務的行為；監管旅游商品質量和食品安全的責任，組織開展消費維權工作，查處假冒偽劣等違法行為；指導消費者咨詢、申訴、舉報受理、處理和網絡體系建設等工作，保護旅游經營者、消費者合法權益。⑤旅游飯店餐飲管理局擬定旅游飯店、餐飲業發展規劃、政策和規章制度；指導行業發展市場推廣工作；協調行業準入資格；制定行業從業人員的職業資格標準和等級標準并指導實施；負責行業對外宣傳和招商引資活動。第二，完善地方旅游管理機構組織。各省（市、自治區）借鑒一些省區改革旅游管理體制的經驗，建立符合本地區旅游業發展特點的管理體制；架設連接國家和地方旅游管理機構的橋梁———省（市、自治區）旅游管理委員會，作為全省（市、自治區）旅游業最高決策機構和綜合協調部門發揮其職能作用。由本省（市、自治區）管旅游工作的主要領導任主任，旅游局和相關局的負責人任副主任或委員，下設有關職能處室及咨詢機構。基本職責是貫徹執行上級機構的管理方針政策，決定本省（市、自治區）旅游業的總體發展戰略，招商引資或創造良好的投融資環境，決定或審批重要的旅游項目并監督實施，處理旅游活動中出現或涉及的重大問題，提出解決意見并監督有關部門執行，協調各地區、各部門之間的關系，保證旅游業的順利發展。另外，各地區都明確旅游管理機構的職能職權以及地位作用，縣以上行政區還沒有成立旅游行政管理機構的要迅速成立。4．2．2大力發展旅游企業，充分發揮其在旅游業發展中的主體作用社會主義市場經濟體制下，企業是市場的主體。一方面，政府將旅游企業完全推向市場，對其進行宏觀調控，一般情況下不干預企業微觀經營。政府應作為行業的監督者和協調者來規范、指導旅游業的發展，而非代替旅游企業發揮其在市場中的資源配置功能。另一方面，由于旅游產品的開發、旅游企業服務質量的提高、服務效率的提升等都需要旅游企業按照市場經濟的規律來辦事，旅游企業應極力實行政企分開、自主經營、自負虧盈、權責分明、管理科學、激勵和約束結合的現代企業管理體制。同時，走集約化經營道路，調整企業結構，構建跨國、區域、行業的集團化大型企業、專業化中型企業、網絡化小型企業的企業格局，實現競爭有力的旅游大市場。此外，旅游企業應積極吸引國際資金、社會資本，建立多元化投入的市場運作機制。4．2．3健全旅游行業協會，發揮行業協會作用隨著我國市場經濟的發展、政府職能轉變和旅游業發展的特殊性，發揮旅游行業協會作用是我國旅游管理體制改革的必然選擇。在新形勢下，國家和地方各級政府應大力支持和促進旅游各行業部門根據自身發展的需要，設立與自己領域相關的行業協會，實行旅游行業協會與政府行政機構脫鉤，完全自收自支的管理體制，為我國旅游業健康、有序的發展做出積極的貢獻。旅游行業協會的機構組織可分為決策機構、執行機構、監督機構三部分［6］。具體來說，決策機構是由會員代表組成的通過會員代表大會作出行業發展的各項決定、制定法規、命令的最高權力機構。執行機構設為理事會，內設服務、管理及經營機構。監督機構設為監事會，能夠對協會進行監督與制約的機構。首先，明確全國性行業協會的職能。一是全國性協會要發揮龍頭作用，加強組織協調，保證省（市、自治區）地方各級協會的規模總量和會員覆蓋率，努力擴大旅游行業協會的影響及職能作用的發揮；二是為行業發展和會員企業創造最好的發展環境（如資金支持、開拓國內外市場、為會員提供國內外本行業的有關信息、資料和咨詢服務等）；三是制定行業發展的有關政策體制、法律法規并貫徹執行，督促會員共同遵守；四是根據行業發展的需要，組織開展有關本行業發展的研討會、經驗交流、業務培訓活動，推動和督促會員單位提高服務質量和管理水平。其次，強化地方各級協會的職能。地方各級協會向會員單位宣傳有關行業發展的政策、法律、法規并協助貫徹執行，發揮社會中介組織作用；向上級協會反映會員單位需要完善的問題和合理需求；根據行業發展的需要，開展業務培訓活動；加強同旅游行業內外有關組織、社團的聯系與合作，對外以民間組織身份開展國際交流與合作；承辦政府主管部門交辦的其他工作。4．2．4建立健全公眾參與制度旅游管理中必須保障公眾的管理主體地位。其一，公眾作為管理主體要行使事前對各級旅游管理部門制定的旅游發展規劃、戰略決策，出臺的新的規章制度、政策措施知情并給予意見和建議的權力，事中對各項政策措施、規章制度的執行或是對旅游管理部門和旅游企業進行監督的權力和事后執行評估、做出決策的權力。其二，公眾的參與不能浮在表面，僅僅是一種意見的表達或信息的了解，而應是決策、執行、監督的實質性參與。其三，參與的方式既有制度化的參與，如訴訟、信訪；也有非制度化的參與，如公眾通過各種傳媒手段提供志愿者服務；政府通過開展咨詢、走訪、公共調查、評議活動等辦法來廣泛聽取群眾的意見，全面、客觀、公正地作出評價，發現問題，及時改革完善。

5結語

在社會主義市場經濟體制日臻完善的背景下，改革我國旅游管理體制，對于推動我國旅游業的健康、快速發展具有重要的意義。要立足于我國的基本國情并不斷借鑒國外先進經驗，改革完善旅游管理體制。本文認為，在進行旅游管理體制改革時應形成旅游行政管理機構、旅游企業、旅游行業協會和公眾共同組成的多元管理主體，共同努力促進我國旅游業的發展。

本文作者：榮榮曲凌雁馬雅方工作單位：華東師范大學