我國高校基建的風險與預防

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一、當前高校基建面臨的風險

1.外部風險首先是教育政策的影響。一方面是國家政策變化如教育經費的投入、收費的控制、招生規模的調整等對高等教育產生的風險；另一方面是各省對高等教育的支持、特別是對高校基建規模擴張的態度，都對高校的發展產生巨大影響。比如浙江省由于高校數量較少（77所），單個高校支持的力度就很大，浙江工業大學一次性獲得新校區建設補助就達到7億元，而江蘇省盡管補助總盤子很大，但由于高校多達119所，分到每個高校就杯水車薪了。其次是法律方面的風險。高校基建的經濟犯罪案件呈上升趨勢。2004年底，江蘇省南京市檢察院公布了當年該市檢察機關查處的10起重大職務犯罪案件，其中有4起是高校基建領域的腐敗案件，而且涉案金額全部超過100萬元。2005年廣東省高校基建審計核減達3.09億元，中山大學基建處一下揪出五“蛀蟲”。可見，現在的高校基建并不是一片凈土，這在一定程度上反映了高校的管理制度存在著安全隱患。同時，高校基建出現的法律訴訟案件也越來越多，法律方面的風險也隨之增加，從發生的案例看，高校輸多贏少，是名副其實的“弱勢群體”。

2.資金風險高校基建財務活動具有高度的綜合性，在目前的高校財務管理中居于重要位置。隨著高校的快速發展，資金運作風險逐年增大，更應引起重視。一是資本預算的風險。新征土地、新建校舍、新添設備、超常規的發展速度使高校沒有時間做好規劃，結果導致專項經費挪用、現金凈流量驟減等財務風險的出現，并容易導致資產的重復購置、不良資產大量生成等資源的不良配置。二是資金來源的未來不確定性風險。現階段高校資金來源主要有財政撥款、學費、科研經費沉淀、校辦產業收益、資產置換收益、貸款等，基建投入以貸款為主導致高校在資金來源方面存在不確定的潛在風險。此外，隨著我國高校財政體制改革的進一步深化，今后的撥款機制將逐漸被以高等院校的教育數量、教育質量和辦學效益的綜合指標為依據的真正意義上的產出型撥款機制所取代，這樣高校要想獲得盡可能多的撥款，就必須“多快好省”地培養人才。三是貸款償還風險。受當前經濟發展的制約，國家財政資金的投入和學費的增長在短期內不能滿足高校急需的大量資金，面對高等教育由精英化向大眾化發展的機遇以及高校之間的激烈競爭，各高校都需急劇擴大辦學規模，因此，謀求與銀行合作并爭取銀行貸款就成為高校發展的選擇。日前公布的《2006年中國社會形勢分析與預測》社會藍皮書稱，2005年我國高校向銀行貸款總量約在1500億至2000億之間。四是資金虧空的風險。我國高校凈資產中的部分專用基金通常是歷年收支結余后按國家規定提取，將來以貨幣資金的形式開支。在經費緊張的情況下，就容易產生挪用專用基金所對應的現金凈流量的行為。表面上看，這是一種融資的行為，實際上，這部分虧空必然需要用將來的資金予以填充。這就使高校在資金結構中出現虧空的局面，可能會出現資金鏈斷鏈，對高校將來的運轉形成了潛在的資金壓力。

二、高校基建出現風險的原因

1.對基建風險認識不到位隨著高等教育改革的不斷深入，高等學校將面臨國內外同行的競爭，高校的運營將不可避免地存在錯綜復雜的風險。然而在這樣一種全新的形勢和背景下，不少高校的管理層理念沒有及時更新，甚至個別高校在貸款過程中根本不考慮償還。從金融機構的角度看，由于現行業績評價等原因，高校相對企業來說是個巨大而相對安全的投資市場，銀行往往在未對高校的還款風險加以分析的情況下就向高校提供信用貸款，特別是政府貼息營造了寬松的政策環境，變相為高校貸款提供了政府擔保，這樣，銀行的貸款供給成了高校貸款的外部推動力，使得高校因貸款而改變財務結構，產生籌資風險。

2.發展規模定位不科學原南京大學校長蔣樹聲認為“建設一流大學有‘二忌’：一是辦學目標定得過高，急于求成.二是辦學目標沒有特色，完全雷同”。明確的目標定位是風險管理的前提。幾乎所有的公辦大學的辦學目標里都有“一流大學”字樣。各大學都在追求“跨越式發展”，戰略目標定位過于宏偉。各類高校都有新校區，征地規模越來越大。在發展過程中求快、求大、求全，重規模等數量指標，輕教學、科研等質量指標，重硬件建設，輕軟件建設。從我國高校戰略目標特別是基本建設目標的確定過程來看，發展定位主要是領導班子意志，缺乏公眾參與及公眾認同，戰略定位和規劃目標難以成為學校發展和個人行為共同的思想基礎和行動規范，難以形成凝聚力，難以激勵師生為之奮斗。此外，大學領導層的更換往往影響學校的定位和戰略目標的連續性。

3.領導班子責權利定位不科學目前我國高校實行的是黨委領導下的校長負責制，基建管理體制基本上是學校領導班子和主要部門負責人組成建設委員會，成立建設指揮部，由校領導任總指揮。由于學校領導班子的個人素質、學校內部管理機制等原因，這一體制在運轉過程中，某些高校出現了不團結、不協調現象，出現問題相互推諉，誰都不肯負責，更重要的是，我國沒有在高校領導及校內各層次的管理層之間建立相應的責任和績效考評制度。

4.基建內部控制機制不完善近幾年，高校基建自身在強化管理方面做了大量工作，但還是發生了許多令人震驚的職務犯罪案件，這既說明在制度建設層面仍存在許多有待解決的問題，更多的則反映了制度的執行層面即控制機制的不完善。一方面，基建專業性強，其他職能部門無法深入介入；另一方面，由于目前高校基本上沒有進行成本核算，預算管理嚴重弱化，缺乏對資金使用的統籌安排，導致經常出現資金使用超支，致使內部控制沒能從根本上防范，形如虛設。雖然我國絕大部分高校設立了獨立的內部審計機構，但總的來說對內部審計還不夠重視，對內部審計的認識還很滯后，甚至有些高校是迫于法律規定或行政命令而設立內部審計機構，更有甚者還將內部審計設在財務部門或將其并入紀委、監察合署辦公，致使內部審計工作有名無實，內部審計監督無效果。

三、高校基建風險的控制

1.樹立風險管理理念高校的基建活動主要是由單位領導決定，因此其合法性、合理性更大程度上依賴單位領導的個人素質、道德水準和價值取向。高校有關基建內部控制的各種規章制度雖然也不少，但能否發揮作用，關鍵是校長及管理層是否重視內部控制。高校管理層的管理哲學對單位的影響是巨大的，雖然它并無實體，但這種無形的作用是無法估量的。高校只有找準、確立并不斷提升自身的核心競爭力，形成質量重于規模、內容重于形式、內涵重于外表、軟件重于硬件、“大師”重于“大樓”的局面，才能從根本上降低基建風險。

2.基建風險控制的具體措施

①建立有效的高校組織架構。首先，完善黨委領導下的校長負責制。在當前教育體制形勢下，理順黨委與校長的關系、分委與校長的職責將是高校建立有效的組織架構的基礎。其次，重新定位合理的組織結構，這既是現代高校制度的要求，也是實行科學財務控制、風險管理的前提。高校內部控制機構在組織結構中的定位問題必須重新思考，財務管理部門應由校長直接領導，內部審計部門應由黨委領導并向黨委匯報工作，保證控制機構的獨立性和權威性，同時建立和健全教職工、學生、家長代表大會等在學校決策、執行與監督中的民主參與制度。再次，實現有效的授權和職責分工控制。根據學校經濟活動的需要分設不同的部門和機構，并通過工作分析和崗位設計，明確每一部門及每一崗位應承擔的責任和工作范圍，分別給予相應的授權，保證不相容職務相分離，同時必須定期檢查、監督并建立考核體系，防止越權行為的發生。

②選擇合適的基建項目管理模式。高校工程項目建設以前所未有的速度蓬勃發展，同時項目管理模式也往往令基建部門無所適從。鑒于工程項目的固有特點——單一性和一次性，且投資巨大，選擇合理和高效的項目管理模式成為項目成敗的關鍵之一。高校基建管理部門在選擇管理模式時，應遵循一些普遍適用的原則，如決策科學化、民主化；確保有力實施質量、資金、工期三大目標控制；充分考慮項目基建部門自身的技術力量與管理能力；合理分析資金來源與構成及其他一些能保證各方利益的原則等。要通過重點分析目前國內外通行的幾種項目管理模式，分析它們的結構設置，總結概括出項目管理模式選擇的一般原則。根據擬建項目的類別、投資規模、工期和質量要求和基建部門自身能力特點等，然后遵照這些原則，使得基建管理部門較易掌握選擇管理模式的方法。

3.重點進行高校資金風險的控制①多渠道籌措教育資金，包括：爭取社會捐贈和科研經費、加強產學研合作、推行學生助學貸款制度。高校爭取用最低的資金成本和財務風險籌集到最大的可供使用的資金將是解決高等學校發展的資金“瓶頸”問題，也是降低貸款風險的重要舉措。中國教育部官員透露，教育部部屬學校中有一個高校欠交學費上億元，欠交學費幾百萬、上千萬的學校很多。高校應當積極推行國家助學貸款的工作，一方面保證貧困生接受學習的機會，另一方面解決貧困生拖欠學費的問題，以便及時收繳學費，減輕學校的辦學壓力。

②節約教育資源。第一，要樹立教育成本觀念。在市場經濟條件下，高校要使有限的教育資源獲得最大的效益，就應當確立教育成本觀念，講求成本管理，加強成本核算，杜絕資源浪費、資產閑置、公物私用、職務消費等不良現象和行為，提高投入產出效益。第二，實現校際資源共享。院校之間可以基建人才流動、基建管理系統、基建咨詢服務等方面共享來降低成本。第三，削減費用。削減費用是降低成本的最簡單的辦法。第四，實行基建管理流程再造。刪除多余的、不能增加價值的步驟、程序，組合某些部門和崗位，以達到提高效率、降低成本的目的。第五，通過社會化實現基建部分職能外包。基建管理采用社會化的辦法運營，以達到回避風險的效果，保障今后高等教育的良性發展。

③加強內部控制。第一，加強財務內部控制。首先，財務收支實行統一管理，對基建收支建立有效的財務監督制度，杜絕“小金庫”。其次，對基建財務實行會計委派制，應當明確委派會計人員的職責、權限，學校的財務機構應當監督基建財務機構建立健全財務管理制度和內部控制制度，各項收支必須納入學校總預算和決算。再次，嚴明資金審批權限及支付程序，高校基建應當確保不相容崗位的相互分離、相互牽制，對資金管理的關鍵崗位和薄弱環節實施稽核，對支付任何交易或業務，都必須經過恰當的批準方可進行。第二，加強物資控制。對基建、物資、設備采購等實行公開招標或政府采購，降低成本，節約資金。針對實物人員傷亡的風險購買保險，將合理的保險要求和可執行的賠償條款寫入建筑物修建、服務及商品購買、供給等合同中，由保險公司分擔風險。第三，建立以風險管理為導向的內部審計監督。調整內部審計的定位，建立基建決算內部預審制。推行審計公示制，隨著國家對教育的重視，高等教育不斷發展及管理模式多元化，公眾對高等教育經費的投入使用有不同的問責，客觀上促使高校要通過各種方式向不同的投資主體、學生、家長和一般公眾負責，實行審計公示制已經成為社會需求。第四，推行基建領導干部離任審計制度。從2007年起，教育部規定直屬高校領導干部離職前，必須將“經濟責任審計報告”作為交接內容，說明任期內財務收支及有關重要經濟活動的真實、合法和效益情況；重要經濟指標的真實性及變化情況；各類資產的安全、完整情況；重大經濟決策和經濟事項決定的程序和效果情況；貫徹執行國家財經政策，建立內部控制制度情況。這為在全國高校內部推行干部離任審計指明了方向，也無疑會減少高校基建資金風險，確保資金使用安全。