我國城市飲用供水改革的趨勢研究論文

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摘要:中國加入WTO后,民營化已經成為中國自來水行業改革的新取向。公共選擇理論和新公共管理理論、政府規制和政府再造理論的不斷發展和完善為自來水行業民營化改革提供了理論基礎,而現行自來水行業存在的主要弊端、民營化改革的優勢和法律法規的不斷完善,不僅使民營化改革已經成為一種必然趨勢,更加快了自來水行業的民營化進程。

關鍵詞:自來水行業;民營化;政府改革

中國自來水行業作為公用事業,一直以來被稱作經濟體制改革尚未觸及的最后一個自然壟斷領域,是市場經濟的“邊疆”。近幾年來,隨著改革的不斷深入,市場制度和民營部門開始不斷進入從前被國有部門壟斷的一個個領域。從2001年底中國加入WTO之后開始,國家相繼出臺了多項推動自來水等公用事業行業市場化、民營化政策,中國開始了自來水行業民營化的進程。特別是黨的十六屆三中全會進一步提出“要大力發展和積極引導非公有制經濟”、“放寬市場準入、允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域”,更加快了中國自來水行業民營化的進程。可以說當前以特許經營模式為主的自來水行業民營化和市場化改革正在逐步展開。

1相關概念的界定

經濟學基本理論認為,公用事業(pubicutilities)是指郵政、電信、供電、供水、供熱和公共交通等為公眾提供產品、服務或由公眾使用的業務或行業。其中,自來水行業是典型的公用事業行業,它是和人們生產和生活密切相關的基礎性產業,其業務主要包括自來水的生產和供應、排水和污水處理等,這些業務形成了一個相對封閉的產業鏈。自來水行業屬于自然壟斷性行業,與一般競爭性行業相比,具有不可替代性、消費上的兼容性、地域性、公益性、規模性等基本特征。

自來水行業民營化,廣義上可以界定為自來水行業“更多依靠民間機構、更少依賴政府來滿足公眾的需求。”民營化主要是針對自來水行業只能由國家來生產和經營的傳統觀念,強調民間資本也應該可以進入該領域,將國有公營的自來水行業的所有權或經營權轉移到民間,在公用事業領域引入真正的市場機制。

要正確理解民營化的概念,還必須搞清楚非國有化、市場化、產業化等幾個基本概念。非國有化主要是為了避免政治上的麻煩,不直接使用“私有化”這個概念。自來水行業的產品和服務本應由政府來提供,即使將部分所有權或經營權轉移到民間由民間直接經營,政府還要有重要的監管責任,因此,叫非國有化,而叫私有化顯然是不恰當的。市場化主要針對以往自來水行業的產品和服務完全靠國家計劃統一安排和提供,轉向強調通過市場競爭的方式,提供產品和服務、提高服務水平和生產效率。而產業化主要是針對自來水行業的產品和服務價格機制僵硬,政府、企業、消費者之間缺乏互動機制,強調購買、交易、成本、投入產出等觀念。民營化、非國有化、市場化、產業化等概念雖然不同,但其實質卻可以簡單地概括為“政府引導、社會參與、市場運作”。

自來水行業民營化只是世界各國民營化進程中的一部分,之所以對自來水行業民營化給予特殊關注,是由自來水行業本身的特點決定的。一是自來水行業是民眾所必須,特別是水質好壞關系民眾健康,需要審慎對待;二是作為計劃經濟的最后領地,自來水行業民營化改革相對于其他領域的改革相對滯后;三是人們在討論民營化時總是小心翼翼的,討論的民營化含義也是狹義的,主要是指將國有公營的自來水行業的所有權或者經營權全部或者部分地向民間轉移,從而引入市場機制;四是民營化改革所需要的法律制度保障方面的改革才剛剛起步,在民營化改革過程中顯得依據不足。可見,民營化改革是自來水行業改革的必然趨勢,需要我們積極探索改革的有益方式,并給予特別關注。

2公用事業民營化改革的理論基礎

自來水行業等公用事業民營化的理論基礎是由米爾頓?弗里德曼奠定的,他的《資本主義與自由》、《自由選擇》兩本捍衛自由市場的力作,為自來水行業民營化改革提供了強有力的理論支撐。20世紀七八十年代以來,彼得?德魯克、薩瓦斯(美國“民營化”大師,公用事業民營化理論的直接倡導者和先驅)、普爾、斯潘等人的研究和著作,都對自來水行業民營化改革起到了推動作用。

2.1自來水行業既具備生產階段引入競爭所需要的條件,又具備供給階段進行壟斷經營的基礎,這為民營化提供了可能。

不可否認,作為特殊的自然壟斷產業,自來水行業具有獨特的契約問題——因巨額專用投資產生的沉淀成本削弱了市場競爭的功效。但自來水行業提供的商品或者服務所具有的排他性、消費公平性、生產環節可分性以及現代人民生活必需性,使其與一般商品的生產與消費、供給與需求完全相同。這說明,自來水行業具備引入民間資本和市場競爭的必要條件:一方面,自來水行業提供的產品和服務可以定價,經企業按照商業原則和實際需求作出生產或消費的決策和選擇,只要預期可以獲利,企業(包括民營企業)就可以生產和提供自來水產品和服務;另一方面,低廉的價格、良好的服務是消費者的永恒追求,一般消費者都會選擇資質較好、價格低廉、服務滿意的企業,自來水行業也不例外。但需要強調一點,政府允許自來水行業民營化,決不意味著政府在此方面責任的讓渡。由于自來水行業依靠固定的管線網絡提供產品和服務,加之自來水與百姓生活密切,政府必須對自來水的生產和供給進行有效的監管,以避免民營化后給社會經濟以及人民生活帶來負面影響。

2.2公共選擇理論和新公共管理理論的不斷發展是自來水行業民營化改革的直接理論來源。

公共選擇理論和新公共管理理論是當代公共行政管理改革的主導理論。公共選擇理論(publicchoice)揭示了與市場選擇相對的公共領域的選擇問題,并試圖從政府與社會的互動關系中尋求公共產品生產問題的答案。該理論認為,沒有任何理由可以證明自來水行業提供的產品和服務必須由政府和機構來提供,政府應盡量不直接干預企業的微觀經濟活動,而應該更多地發揮市場機制的調節作用。也只有這樣,才能解決市場失靈和政府失靈的問題。總之,“公共選擇運動指出了官僚組織的某些問題,提出了一種可供選擇的方法,它為公共部門退出某些生活領域提供了理論依據。”

新公共管理理論是20世紀70年代末西方經濟學界興起的一個新的研究領域,它為自來水行業民營化改革提供了又一理論支持。該理論最顯著的特征是將市場機制引入政治領域。該理論認為,公共部門和私人部門之間的管理不存在實質性的差異,主張將市場機制引入政府內部,并將在私人部門被證明行之有效的成功經驗引入政府部門,提高政府部門的管理績效和水平。該理論主張應打破由公共部門壟斷公共產品和服務的局面,讓更多的民營部門參與公共產品和服務供給,從而提高公共產品的質量和效率。正如薩瓦斯所說:“它是一系列創造性改革的通用標簽,其最顯著的特征就是將市場機制引入政治領域。民營化顯然屬于新公共管理理論的主流,體現了新公共管理理論的所有特征。從這個意義上說,民營化就是新公共管理理論。”

2.3政府規制、政府再造等政府改革基本理論的不斷發展和完善為城市公用事業民營化改革提供了直接理論依據。

現代政府改革理論最具有代表性的就是政府規制理論和政府再造理論。其中,現代政府規制理論主張政府應該不斷放松規制,在自來水行業將大量的經營性職能以承包合同、特許經營等方式外包給私人企業,在其生產和經營過程中不斷引入市場機制,管理方式也由直接管理轉向間接管理。而政府再造理論則主張在政府管理中引入市場導向的價值觀,以為公民提供優質的服務為目標。其典型代表,一是奧斯本?蓋布勒提出的企業化政府模式,核心是把市場機制引入政府管理,可以說是用市場機制重塑政府形象的典范;二是彼得斯提出的未來政府的幾種戰略構想和模式,即市場化政府、參與式政府、彈性化政府,這幾種未來的政府模式的核心要素都是降低政府,尤其是職業公務員在社會中的作用;三是第三部門理論主張由不以盈利為目的的民間組織承擔公益性的社會服務職能,建立位于政府和私人之間的非政府組織;四是公私伙伴關系理論,主張將政府與私人的管理與被管理關系轉變為平等的合作伙伴關系。可見,這些政府改革的基本理論的實質與民營化的實質是一致的,即政府引導、社會參與、市場運作。

3城市公用事業民營化改革的現實要求

自新中國成立以來,我國一直把自來水行業視為公益性事業,與長期以來的低工資政策相適應,自來水行業一直采取的是“多虧多補、少虧少補、不虧不補”的低價格、高財政補貼的機制,價格基本上不受供求關系和成本變動的影響。隨之而來的績效不佳現象也日漸顯現,如生產效率低下、產品和服務質量低下、資本投入不足、管理方法落后等,一度使我國自來水行業的發展陷入舉步維艱的境地。自來水行業民營化改革勢在必行。這主要是由以下兩個方面的因素所決定的,一是現行自來水行業存在的主要弊端;二是民營化改革在吸納投資、提高資本運營效率等方面表現出來的強大優勢。

3.1現行自來水行業存在的主要弊端

第一,虧損經營,財政補貼沉重。目前,我國自來水行業普遍存在虧損運營的現象。其主要原因有自來水行業不合理的價格形成機制,原材料、燃料、勞務成本上升較快,經營管理不善,設備老化更新較慢等,加之自來水行業一般都具有一定的福利性和公益性特征,使得自來水行業自身的改革舉步維艱。為了維持社會穩定,地方政府和財政無可奈何地背負起了補貼虧損的沉重包袱。據統計,2002—2005年,自來水行業實現的銷售利潤率均為-1%左右,全行業凈資產收益率為-0.15%左右,有將近50%的企業虧損。另外,當前我國自來水行業投資融資主體單一,雖然近幾年國家對自來水行業投資力度不斷加大,但還是難以滿足社會經濟發展和改善人民生活的需要。對于自來水行業來說,資金不足仍然是最主要的問題,企業虧損狀況得不到根本扭轉,加之政府財政近幾年投入不足,使得自來水行業經營更加困難,尋求新的投融資渠道是當務之急。

第二,自來水行業缺乏積極性、主動性、創造性,導致企業生產效率低下,服務質量差。自來水行業原則上屬于自然壟斷行業,其生產、經營、投資等重大企業活動和決策都必須由政府安排;產品和服務的價格也完全由政府制定,企業沒有任何的自主權;經營者由代表政府意志的公用事業局委派和考核;虧損也通過公用事業局獲取財政補貼……也就是說,當前的自來水行業還籠罩著濃厚的計劃經濟色彩。其直接結果就是嚴重壓抑了自來水企業和職工群眾的積極性、主動性、創造性,服務質量較差。部分自來水企業只把滿足最基本的供求作為經營目標,企業不敢也不愿多投入,不愿擴大經營規模,不愿進行技術創新,寧可讓現有的生產設備閑置,從而導致企業生產效率低下。加之,政府介入、政府壟斷、缺乏競爭、冗員過多以及缺乏責任機制、監督機制和激勵機制,從而導致自來水行業擔負了一些本不該擔負的責任,導致生產效率低下、服務質量低劣。

3.2自來水行業民營化改革的優勢

第一,吸納社會閑置資金,拓寬自來水行業投融資渠道,減輕國家財政負擔。在中國經濟發展過程中,有兩個明顯的趨勢:一是城鎮化發展速度,預計到2030年我國將有50%的人口變成城鎮人口;二是建設小康社會,黨的十六大明確提出,到2020年全面建設小康社會,這時的小康社會不僅是城鎮的小康,更重要的是農村的小康,農村也將逐步建立和城鎮一樣的自來水基礎設施。現有的自來水行業很難滿足我國城鎮化建設和小康社會建設不斷加快的需要,這就需要不斷加大自來水行業建設和投資的力度。從目前情況而言,單靠政府融資是遠遠不夠的,應當充分利用民間存在的大量閑置資金,一方面拓寬了自來水行業的投融資渠道,解決了政府投入不足、資金緊張的問題;另一方面也為廣大的民間資本提供了發展機遇。自來水行業雖是自然壟斷行業,利潤不高,但市場廣闊且收益穩定,風險比較低,民間資本可以進入且有利可圖,發展前景比較廣闊。九屆人大一次會議上,憲法修正案把非國有經濟成分當作社會主義經濟的重要組成部分寫進了憲法,這為民間資本參與自來水等公用事業提供了法律上的保障,而自來水等公用事業的改革又為民間資本的參與提供了現實的契機,這無疑極大地調動了民間資本參與自來水行業的積極性。公務員之家

第二,民間資本的參與,可以提高企業的運營效率和服務質量。民營資本的參與,意味著在自來水行業引入了有效的競爭機制,徹底打破了“公共物品”的壟斷性供給,徹底改變了政企不分的格局,使自來水行業的產權明晰化,特別是價格機制的引入、通過政府職能轉換、風險的合理分配機制,可以有效保證投資運營效率的提高。同時,自來水行業民營化后能夠為公民提供更好的服務。因為自來水行業民營化能增強自來水經營主體的競爭意識,對現有的自來水行業帶來一種無形的壓力,并迫使它們提高產品和服務的質量,改善服務態度,提高服務質量。特別是在構建小康社會的過程中,隨著人們生活水平的不斷提高,人們越來越追求高質量的服務,這也要求自來水行業改變其現有的服務狀況,提高服務的質量和客戶對企業的忠誠度。

4自來水行業民營化改革的法律依據

相關法律、法規、政策紛紛出臺,為自來水行業民營化創造了條件。例如,2001年12月11日,國家計委發出了《關于印發促進和引導民間投資的若干意見的通知》,指出要“逐步放寬投資領域。”“除國家有特殊規定的以外,凡是鼓勵和允許外商投資進入的領域,均鼓勵和允許民間投資進入;鼓勵和引導民間投資以獨資、合作、聯營、參股、特許經營等方式,參與經營性的基礎設施和公益事業項目建設。”2002年1月,國家計委發出《“十五”期間加快發展服務業若干政策措施的意見》,指出要積極鼓勵非國有經濟在更廣泛的領域參與服務業發展,放寬公用事業等行業的市場準入。國家計委在2002年3月4日公布新的《外商投資產業指導》中,原禁止外商投資的電信和燃氣、熱力、供排水等城市管網首次被列為對外開放領域,國家在城市公用事業及基礎設施行業擴大開放政策逐步到位。中華人民共和國建設部2002年12月27日出臺的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》要求,以促進市政公用行業發展為目的,加快推進市政公用行業市場化進程,引入競爭機制,建立政府特許經營制度,盡快形成與社會主義市場經濟體制相適應的市政公用行業市場體系,推動全面建設小康社會。鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式,參與市政公用設施的建設,形成多元化的投資結構。以上這些政策、法律和法規的出臺為自來水行業民營化改革打開了廣闊通途,從此,自來水行業的民營化改革走上了有法可依的健康發展道路,在實踐中也逐步形成了深圳模式、長沙模式、沈陽模式等民營化改革的具體方案,為自來水行業的民營化改革提供了豐富的實踐經驗。

總之,自來水行業民營化改革已經成為一種必然趨勢。但我們也應該清楚地看到,自來水行業民營化改革又是一項系統的工程,是一個涉及面極廣的需要更多的改革配套運行的復雜的動態系統工程,需要科學的指導,需要全社會的共同努力,需要政治、經濟、社會、文化等方面的互動和相互促進,這就決定了我國自來水行業民營化改革是一個漸進和緩慢的過程,需要有計劃有步驟的推進。