淺析稅務征收管理社會化

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論文關鍵詞：征管社會化；政府公共管理；現代稅收

論文摘要：稅收征管社會化是現代稅收管理的三大特征之一，是政府公共管理社會化的一項重要內容，是稅收現代化的重要標志。相對于稅收征管社會化而言，稅收征管專業化的提法容易使人產生誤解，值得商榷。提出并促進稅收征管社會化，是順應歷史潮流、促進社會發展、推動現代稅收征管民主、公平、法治的重要措施，是建設公共財政、建設和諧社會的一個重要方面。

一般認為“稅收征管社會化”主要是針對個體私營稅收征管和基層協稅護稅問題的。其實，稅收征管社會化概念有著更為深刻的內涵，它是順應歷史潮流、促進社會發展、推動現代稅收征管民主、公平、法治的重要措施，在新一輪稅制改革中具有重要意義。

一、稅收征管社會化是政府公共管理社會化的一個方面

稅收征管社會化是指稅務部門在稅收征收管理過程中將一部分征管事項的決策權、執行權和監督權歸還納稅人，積極發揮社會中介組織、公民和其他機構在稅收征管中的作用，充分調動社會力量參與稅收征管，以提高稅收征管效率、降低征管成本、建設和諧征納關系的行為或過程。它是政府公共管理行為社會化的一個方面，是全球性政府職能社會化趨勢和我國政府職能轉變的結果。稅收征管社會化包含對基層個體私營經濟中零星稅源管理、稅收代征代管和社會化協稅護稅等方面的內容，但不僅局限于這些方面的內容，它還包含有更廣泛的外延和更深刻的內涵。

(一)當代世界性的政府公共管理社會化趨勢

當代世界性的政府公共管理社會化趨勢是一種不可阻擋的時代潮流。所謂政府公共管理社會化，是指政府調整公共事務管理的職能范圍和履行職能的行為方式，將一部分公共職能交給社會承擔并由此建立起政府與社會的互動關系以有效處理社會公共事務的過程。

政府公共管理社會化是一種世界性的趨勢。20世紀70年代以來，在經濟全球化、政治民主化和社會信息化浪潮的沖擊下，政府行政改革已成為一股不可阻擋的世界性潮流。這場轟轟烈烈的改革運動對傳統的行政模式造成了巨大的沖擊，不論是發達國家、發展中國家還是轉型國家，幾乎都被卷入了這一潮流。在這場重塑政府的革命中，形成了一種全新的行政理念。這種新的行政理念包括：政府行政應以顧客或市場為導向。政府應開放公共服務領域，實現公共管理和政府職能社會化；注重提供公共服務的效率和質量。政府的管理職能應是掌舵而不是劃槳；政府的工作模式中應引入市場化機制等。在這種理念的指引下，西方國家的政府行政改革幾乎都是圍繞著如何更好地提供公共服務而展開的。能夠提供最好的公共服務的政府就是好政府的觀念深入人心。與此同時，政府公共服務的社會化也就順理成章地成為政府職能發展的趨勢。

(二)稅收征管社會化是政府公共管理社會化和我國政府職能轉變的結果

政府公共管理社會化與政府職能的轉變是密切聯系在一起的。從亞當·斯密的“守夜人”到凱恩斯的政府干預理論；從現代的“委托一”和契約理論到公共選擇理論，政府管理經濟和社會的方式和職能已經發生了明顯變化，過去傳統的強制性行政命令型管理已逐漸轉變為現代的指導和服務型管理，政府職能的社會化趨勢越來越明顯。不但在西方國家如此，在我國也一樣，政府職能社會化是當代中國政府職能發展的一個顯著特點，其呈現四個基本趨向，即政府職能市場化趨向、增強公民自主性的趨向、拓展社會組織自治空間的趨向以及強化和優化社會管理職能的趨向。

在計劃經濟時代里，我國逐漸建立起了一個全能政府的治理模式，市場被取消，政府的權力滲透到城鄉社會的各個領域和個人的諸多方面，最終導致政府整合社會能力下降、行政組織運轉低效、社會成員生產積極性受到抑制等制度性危機。20世紀80年代以來，我國政府適應改革開放和社會經濟發展的需要，開啟了轉變職能的進程，也由此拉開了政府職能社會化的序幕。進入20世紀90年代以后，隨著社會主義市場經濟的不斷發展，政府職能社會化的步伐逐漸加快。然而，時至今日，不少人對于政府職能社會化還存在著一些模糊的認識，其表現之一就是對政府職能社會化的基本趨向不甚明確，甚至出臺了一些逆向的措施，從而制約了政府職能轉變的進程。

二、稅收征管社會化是現代稅收管理的三大特征之一

(一)現代稅收管理的三大特征

現代稅收管理的三大特征是法治化、信息化和社會化。稅收征管法治化是指稅收征管中法制建設越來越完善，征管方面立法、執法、司法越來越規范，在征管體制、管理程序、稅收文化建設中，越來越講求法治思想、遵循法治思維、運用法治方法。稅收征管信息化主要是指計算機網絡在稅收征管中的應用，是指稅收征管手段的現代化。目前各國都把計算機網絡建設擺在了稅收征管改革的重要位置，大大提高了稅收征管的質量與效率。而全社會共同參與稅收管理活動的趨勢就是稅收征管社會化。法治化是稅收管理制度建設和目標，信息化是改良征管工具和手段，而社會化則是稅收征管制度發展的

一種外在表現形式。稅收征管社會化是稅收現代化的重要標志之一。

(二)稅收征管社會化的主要表現

1．征管決策社會化。主要表現在稅收征管立法方面。我國是人民民主國家，一切權利歸于人民，稅收征管也如此。征管法的修改要經過反復調研座談、廣泛征詢意見、最后還要經全國人民代表大會討論批準。這是征管決策社會化的表現。

2．申報征繳社會化。主要表現在申報繳納方面。新的征管法要求納稅人自行申報，自行到銀行劃撥，實行“三自繳納”，特別是對高收入者和對個人收入的支付，還要求支付單位代扣代繳，稅務機關只起“監繳”的作用。稅銀聯網和“稅銀庫一體化”的建設，更加方便和完善了這些功能。

申報征收社會化首先確立了納稅人在納稅中的主體地位，還納稅權利、義務、責任于納稅人。它從法制的角度明確了不按時申報和不如實申報納稅是違法行為，納稅人必須承擔相應的法律責任，納稅人由過去的被動納稅變為現在的主動納稅。通過推行自行申報納稅，取消專管員制度，把專管員從過去的繁瑣事務中解脫出來，繼而轉向強化征管和監督檢查的各項工作中去，使稅收征管走上良性循環的軌道。目前，我國企業和個人自我納稅申報率已達100％，按期申報率企業穩定在95％左右，個體工商戶也達到了80％以上。

3．管理鑒證社會化。即稅源管理和涉稅鑒證方面社會化。就涉稅鑒證社會化而言，國家稅務總局2005年12月30日《注冊稅務師管理暫行辦法》規定，注冊稅務師“可承辦”“企業財產損失所得稅稅前扣除的鑒證”和“企業所得稅匯算清繳納稅申報的鑒證”，并且于2007年2月2日出臺了這兩項鑒證業務的“試行”準則。也就是說，納稅人是否按期交了稅、是否依法交足了稅，都要由社會中介機構鑒證，出具審計鑒證意見書。此外，國家稅務總局還在考慮進一步拓展注冊稅務師行業的其他法定鑒證業務。

4．培訓服務社會化。主要是指涉稅培訓和納稅服務社會化、以及政府采購稅務師事務所服務方式的探索。《“十一五”時期中國注冊稅務師行業發展的指導意見》指出：大力“開展政府職能轉換和行政審批制度改革條件下發揮注冊稅務師行業職能作用的研究；開展拓展涉稅服務和涉稅鑒證業務領域和以政府采購購買稅務師事務所服務模式的可行性研究；開展稅收改革對注冊稅務師行業發展影響的研究等等，為注冊稅務師行業的發展提供堅實的理論基礎。”

5．稅務中介組織的興起壯大。主要是指稅務機構等非政府組織的興起。非政府組織的廣泛興起是政府公共管理職能社會化趨向的重要反映。非政府組織，有的西方學者稱之為既不同于公營部門、政府，也不同于私營贏利公司、企業的“第三部門”，具體說來，包括研究咨詢服務機構、各種商會、各種行業協會、會計師事務所、律師事務所、公證機構以及各種各樣的機構等。據權威資料顯示，我國注冊稅務師行業快速發展，至2005年年底，全國有稅務師事務所2893家，取得注冊稅務師資格的人數共66866人，執業注冊稅務師21000多人，從業人員近10萬人。

6．稅收宣傳和民眾對稅收征管的關心和參與意識迅速上升。稅收宣傳和民眾對稅收征管的關心和參與意識迅速上升，這也是稅收征管社會化的表現之一，從近幾年媒體和民眾對稅案的關注度便可看出。

當然，也有一些事項是不能社會化的，如稅收征管中的行政處罰和強制執行措施等。

三、稅收征管專業化的提法值得商榷

稅收征管專業化，即稅收征管專業化分工管理，是指在稅法規范的前提下，征管由全職能轉變為按征管業務職能進行組織機構分工，實行專門化管理。國家稅務總局在“十五”期間征管改革的奮斗目標中指出：“通過進一步完善新的征管模式，初步建立以信息化和專業化為主要特征的現代化稅收征管體系”，即在信息化支持下的征收、管理、稽查專業化分工管理體制，即征、管、查相分離的管事制。信息化加專業化，就是科技加管理。實行專業化管理的一個突出特點就是減少職能的重復設置，能夠分清責任，便于以業務內容來劃分崗責，建立相互制約和更加透明的崗位責任制，有利于考核和進行責任追究，從機制上解決“疏于管理，淡化責任”的問題。國家稅務總局將稅收征管職能劃分為征收職能、管理職能和稽查職能，并按業務范圍分為24個涉稅事項，它的運作原理是通過成立三個專業機構進行權力制約，三者之間既明確分工又有機聯系。總之，稅收征管專業化講的是稅務機關內部的機構分工問題、即征、管、查相分離的征管格局。

但是，相對于稅收征管社會化的趨勢而言，稅收征管專業化的提法容易使人產生誤解。即：容易使老百姓誤認為稅收征管是稅收專業人員的事情，與普通老百姓無關。由于稅收征管專業化講的只是稅務機關內部的機構分工，而稅收征管社會化才反映了現代稅收征管發展的一種實質特征或標志。因此，筆者建議，今后應盡量少提稅收征管專業化，多提稅收征管社會化，突出現代稅收管理“法治化、信息化、社會化”的三大特征，消除老百姓心目中對稅收征管發展趨勢的誤解。

四、順應歷史潮流，促進稅收征管社會化

(一)進一步轉變政府職能，大力建設服務型政府

首先，稅務機關要解放思想，更新觀念，正確理解全球性的政府公共管理社會化的趨勢，正確理解稅收征管社會化的概念；其次，要順應歷史潮流，積極轉變機關職能，正確處理好政府與社會(市場)的關系，把該讓社會和市場去辦的事情交還社會和市場，政府(稅務機關)搞好監督，當好裁判，搞好服務；第三，大力建設服務型政府，進一步健全法律制度，進一步培養中介機構，進一步發展社會組織，促進征管社會化的發展。

(二)大力發展稅務機構等中介行業

進一步培養中介機構，進一步發展和健全社會組織，對稅務行業來講，就是要進一步規范和發展注冊稅務師行業，進一步建立納稅人協會、民間評稅協會等民間組織，促進律師事務所、會計師事務所等中介機構和納稅人自身對納稅事項的參與，積極維護國家和納稅人雙方的合法權益。在我國，大力發展稅務機構等中介行業，促進稅收管理和服務活動社會化，既有利于降低稅收征管成本、提高征管效率和質量、促進稅收公平公正，也有利于我國稅收征管與國際慣例接軌。

(三)進一步把納稅人權利和職責交還給納稅人

當前應界定好稅務機關與稅務中介組織的服務界限，要還相關的權責予稅務中介機構，給其相應的發展空間，加強監管，促其走上健康發展軌道；其次，是充分利用社會資源，界定好稅務機關與其他社會相關部門的服務界限。進一步發揮納稅人協會、民間評稅協會等民間組織、律師事務所等其它中介機構和納稅人自身在稅收征管中的作用。

首先，在我國各類納稅人中，大企業、大公司少，中小企業和個體戶居多，對后者的管理與服務會耗費稅務部門相當大的行政資源，而效果并不令人滿意。因此，讓稅務中介機構發揮作用，使大部分中小企業的納稅事項通過中介機構，稅務部門集中精力管好大企業、大公司，這樣既降低征稅成本，又提高工作效率。據悉，我國工商企業委托稅務機構的還不到5％，而日本和美國這個比例高達85％和50％以上。

其次，進一步拓寬注冊稅務師在納稅申報環節的服務作用。要仿照國際慣例，使對納稅申報環節的監管從稅務機關逐步轉移到稅務中介機構。從國際上看，一般發達國家只有極少數納稅人自行上門申報或郵寄申報納稅，大多數納稅人(包括企業和個人)都是委托稅務人進行納稅申報的。如美國大約有40％的申報表是發給律師、會計師等申報人的，德國的幾乎全部納稅人都委托職業會計(稅務)師代行納稅申報。

第三，進一步拓寬注冊稅務師進行社會鑒證的范圍。如我國原來每年一次的財稅大檢查都是充分發揮中介機構的作用進行的，取得了相當好的效果。而同樣，目前我國僅靠稅務機關的力量也無法完成對千千萬萬企業和納稅人的監督檢查任務。因此，發揮社會力量的作用，進一步拓寬注冊稅務師進行社會鑒證的范圍至各類納稅人、各稅種和各種納稅事項，使納稅人相互監督，是一種很好的方式。如反避稅轉移定價APA(預約定價協議)的鑒證、增值稅一般納稅人的認定、企業納稅評估、股權轉讓涉稅鑒證、資產轉讓及重組并購的涉稅鑒證，等等。

第四，進一步發揮注冊稅務師在其他涉稅服務方面的作用。如增值稅發票代開、稅收培訓、稅法宣傳、納稅服務等等，也可以通過政府采購招標向稅務師事務所采購勞務和服務等。