我國公共財政體系改革論文

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摘要：現階段公共財政體系建設的三個側重點對預算會計制度產生了重大影響：部門預算的編制要求現行的預算會計制度提供準確的會計信息，以利于對部門進行績效管理；政府采購導致財政支出確認基礎的改變和總預算會計監控范圍的擴大，對單位（采購實體）會計的影響為單位（采購實體）收支確認基礎的改變；國庫單一賬戶改變了預算資金的流轉程序，將使現行財政總預算會計和行政單位會計面臨又一次改革。

關鍵詞：部門預算；政府采購；國庫單一帳戶；預算會計

改革開放以后，我國開始逐步由計劃經濟向市場經濟過渡。自本世紀初期開始，隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和完善，我國財政管理體制開始進行重大改革，改革的目標是建立與市場經濟體制相適應的公共財政體制，改革的措施包括部門預算、國庫集中支付、收支兩條線、政府采購、效績評價，以及參照國際慣例改革政府預算收支科目等。我國目前公共財政體系建設的側重點是部門預算、政府采購和國庫單一賬戶。

一、目前我國公共財政體系建設的側重點

1.部門預算

部門預算是市場經濟國家普遍采用的預算編制方法，它是由政府各部門編制的一個涵蓋部門所有公共資源的完整預算。編制部門預算的基本要求是將各類不同性質的財政資金統一編制到使用這些資金的部門。實行部門預算可以正確反映一個部門的資金使用全貌，加強對投入產出效果的測量，增加資金使用的靈活性、透明度，有效地抑制腐敗等。可以說，實行部門預算是建設公共財政體系的重中之重。部門預算的編制采用綜合預算形式，部門所有單位的各項資金，包括財政預算內撥款、財政專戶核撥資金和其他收入，統一作為部門和單位的預算收入，統一由財政核定支出需求。按部門編制預算后，可以清晰地反映政府預算在各部門的分布，從而取消財政與部門的中間環節，克服單位預算交叉、脫節和層層代編的現象。

2.政府采購

在財政支出預算管理改革中，政府采購制度應是一項重大的工作。政府采購，也稱公共采購，是指各級政府及所屬實體為了開展日常政務活動和為公眾提供社會公共產品或公共服務的需要，在財政的監督下，以法定的方式、方法和程序（按國際規范一般應以競爭性招標采購為主要方式），從國內、國際市場上為政府部門或所屬公共部門購買所需商品和勞務的行為。實行政府采購后，對于行政單位專項支出經費，財政部門不再簡單地按照預算下撥經費給行政單位，而應當按照批準的預算和采購活動的履約情況直接向供應商撥付貨款，即財政對這部分支出采用直接付款方式。許多國家的實踐證明，現代政府采購制度是強化財政支出管理的一種有效手段。政府采購制度的實質是將市場競爭機制和財政預算支出管理有機結合起來，一方面使政府可以得到價廉物美的商品和服務，實現物有所值的基本目標；另一方面使預算資金管理從價值形態延伸到實物形態，節約公共資金，提高資金使用效益。同時，應積極推行政府采購的招標制度。招標是采用市場化的方式，通過競爭性的招標來引導財政資金的使用，以提高財政資金的使用效益，對所有財政資金實行競爭、擇優、公正、公開、公平的方式進行采購，杜絕財政資金使用的浪費和腐敗，促進全國統一市場的形成。

3.國庫單一賬戶

國庫單一賬戶制度是對從預算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直到資金到達商品或勞務供應者賬戶全過程進行監控的制度。國庫單一賬戶制度是國際上普遍采用的政府財政資金管理辦法。它是市場經濟國家為適應市場經濟體制的要求，加強財政收入管理，解決財政性資金分散支付所存在的弊端而采用的一種財政資金管理制度。其核心內容是集中支付。在國庫單一賬戶制度下，所有財政資金都要通過單一的國庫賬戶和一個總分類賬系統進行收支核算，收入通過銀行清算系統直接支付和財政授權支付，通過銀行將款項支付到商品和勞務供應商或用款單位，財政資金只保存在國庫單一賬戶，對財政資金余額實現現金管理。

實行國庫單一賬戶制度不僅從根本上解決了財政資金管理分散，部門單位開戶混亂的問題，而且增強了財政部門庫款調度的靈活性，從而提高了財政政策的實施力度和實施效果，從而有利于實現財政部門對財政資金的集中管理和統一調度。建立國庫單一賬戶制度后，財政收入將直繳國庫單一賬戶，在很大程度上杜絕了目前收入繳庫過程中普遍存在的跑、冒、滴、漏現象，真正解決財政收入不能及時、足額入庫的問題。對于在預算范圍內的合理支出，財政資金撥付一次到位，不需經過層層劃轉，有利于保證項目資金的及時需求，大大提高了財政資金的使用效率和效益。財務收支程序規范化，資金運作過程透明度高，制約機制更加完善，可以對財政資金的收入、支出實施全過程的有效監督，有利于防治腐敗現象的滋生，促進資金使用單位的黨風廉政建設。

部門預算、國庫單一賬戶、政府采購作為當前我國公共財政體系建設的側重點，三者環環相扣，為了合理構建公共財政框架，積極推進預算管理制度改革，我們有必要對預算會計制度重新進行審視，以達到制度的銜接。

二、公共財政體系建設對預算會計的影響

我國的預算會計是以預算管理為中心的宏觀管理信息系統和管理手段，是核算、反映和監督中央與地方各級政府預算以及事業行政單位收支預算執行情況的會計。隨著中國財政管理體制改革步伐的加快，按照公共財政理論設計的預算管理模式已開始建立，預算編制、執行等環節的管理制度正在發生根本性的變化，我國預算會計環境正在發生重要的變化。

1.部門預算對預算會計制度的影響

部門預算要求反映部門所有的收入和支出，涵蓋所有的預算資金，因此，反映預算執行情況的預算會計，也應以預算資金全貌為對象，應不再有遺漏。其中，基建資金也應和其他資金一樣一起編入部門預算。即部門預算應當涵蓋包括基建預算收支在內的所有收支，真正反映綜合預算。因此，預算會計的科目應重新設計，明細核算應作相應調整。零基預算即預算一切從零開始，各類支出取消“基數加增長”的預算編制方法，按照預算年度所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算每一科目和款項的支出需求。因此，采用零基預算方法，對預算會計信息提出了更高的要求，預算會計不僅要提供收支流量方面的信息，還要提供資產存量方面的信息，從而對會計核算提出了新的要求。而現行的預算會計制度無法為部門預算編制提供準確的會計信息。我國現行的預算會計制度主要側重于財政資金的收支管理與核算，對各單位占用的大量長期資產關注不夠，固定資產的建造和使用在管理上脫節，不能真實、客觀、完整地反映行政事業單位占用和使用經濟資源的實際情況，而這與部門預算所要求的細化性、完整性相違背，故無法為部門預算的編制提供準確的會計信息。同時“績效管理”是世界各國公共管理改革的大趨勢，預算績效評價是有效衡量、改善現代公共事業單位績效的管理工具之一，它將有助于控制支出總量，實現支出配置的效率和公平，并在技術上有效地使用預算資源，最終在可持續的基礎上達到支出效果。而對部門進行績效管理最終還要歸于對部門預算和績效評估、衡量和追蹤上，其不僅要求預算會計客觀地反映政府的投入，更在乎與這些“投入”相應的“產出”，而現行的預算會計制度不利于“績效管理”的實施和政府的科學決策。

2.政府采購對預算會計制度的影響

隨著政府采購制度的展開，政府采購資金運動就成為了預算會計的一個新的重要核算內容。行政事業單位的許多采購項目，既有財政預算資金，又有其他資金，這些采購資金，應集中到財政部門，由財政部門統一支付。因此，也就產生了資金從預算單位（部門）向財政部門流動的現象。另外，會造成預算單位收支過程中價值流轉和資金及實物流轉的脫節。政府采購物品的價值按轉賬通知流入、流出單位，但貨幣資金卻不實際進出單位。為此要改革現行的行政事業單位的會計管理體系和具體操作辦法。現行的操作辦法是按照國家機構的建制和經費的領撥關系確定的，按照主管會計單位、二級會計單位、基層會計單位，層層下撥經費，年度終了又層層上報經費使用情況，匯編決算。實行政府采購制度后，財政部門不再簡單地按照預算下撥經費，而應當按照批準的預算和采購活動的履約情況直接向供應商撥付貨款，由于這部分支出采用直接付款方式，因此，應按照實際支付的“采購合同價”確認本級財政支出，即財政支出的決算也不需要層層上報，財政總預算會計可以根據支出數直接辦理決算。實行政府采購制度后，還要改革單位預算會計制度，行政事業單位即采購品使用者應根據財政部門提供的付款憑據進行資金核算，根據采購入庫情況入賬，在報送會計報表時既要提供資金的收支情況，還要提供采購品的到位情況，從資金和實物兩個方面報告，并與采購部門的結果核對。

政府采購制度的實施，使得財政總預算會計對財政資金支出數的列報口徑又一次面臨改革。在政府采購制度下，凡是列入政府集中采購計劃的商品和勞務一律由政府采購部門集中組織對外采購，財政部門通過國庫直接向供貨商或勞務提供者支付款項。隨著我國政府采購規模的逐步擴大，財政總預算會計對大部分財政資金支出數的列報口徑將以財政直接撥款的科目為基礎。因此，實行政府集中采購對財政總預算會計和單位（采購實體）會計都會產生直接影響。

3.國庫單一賬戶對預算會計制度的影響

國庫單一賬戶制度的實行，改變了預算資金的流轉程序，所以，將使現行財政總預算會計和行政單位會計面臨又一次改革。現行財政總預算會計收到財政收入、總預算會計向行政單位撥出經費、行政單位收到總預算會計撥入經費、行政單位向財政總預算會計上繳預算內外收入、行政單位向下級行政事業單位轉撥經費等業務的發生及其會計核算都將發生根本性的改變。現行行政單位會計的會計基礎———收付實現制將受到挑戰。國庫單一賬戶制度的推行，國庫集中支付改革不僅僅涉及預算單位的預算執行問題，更重要的是國庫運作方式的改變，是對舊的財政國庫管理制度的變革，是適應社會主義市場經濟、建立公共財政框架的必然要求。在現有會計集中核算的基礎上推行國庫集中支付改革，實現兩者的結合，使財政資金的安全和使用效率更有保障。會計委派管理中心承擔起國庫支付的執行職能，使財政資金從預算編制到預算執行，從款項支付到會計核算，均在財政的監控之下，既保證了單位用款方便，又使財政監督職能得到更有效地發揮。