我國石油儲備成本控制論文

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內容摘要：我國石油儲備的資金應通過財政支持和利用社會資本兩種渠道來籌集。政府儲備資金應以國家投資為主，并廣開融資渠道，利用政策性貸款、發行債券等多種方式予以解決。法定儲備的資金以企業為主解決，政府提供一定的支持；商業儲備的資金應完全由企業自行解決。同時，還應通過市場化運作、引入商業保險等方式來控制石油儲備的成本，防范風險。

關鍵詞：石油儲備，資金保障，成本控制

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石油儲備建設投資巨大，資金籌集和成本控制問題始終是各國石油儲備體系建設的焦點和難點，石油儲備制度成熟的國家也積累了不少好的做法，值得借鑒。

一、其它國家石油儲備的資金保障與成本控制

(一)石油儲備的資金籌集方式

石油儲備建設需要巨額資金投入，各國籌集儲備資金的渠道方式不盡相同。

1.美國石油儲備資金的籌集

美國政府戰略石油儲備的建設資金和石油收儲資金主要來自財政撥款。到2000年，戰略石油儲備共花費215億美元，其中儲備設施建設和操作費用53億美元，購買石油及運費159億美元。

為了減輕石油儲備的財政負擔，從1995年起，美國政府利用其富余的石油儲備設施開展商業化運作，不僅向國內企業出租，還向國外用戶提供儲備服務，包括：(1)出租轉讓尚未充分利用的儲備設施；(2)在戰略石油儲備基地開辟外貿分區，為境外石油消費國和生產國提供儲備石油的服務；(3)利用戰略石油儲備基地過剩的能力為商業儲備提供有償的儲存空間。

2.日本石油儲備資金的籌集

日本的政府石油儲備主要由石油公團(后改革為資源機構)投資和管理。國家石油儲備基地的資本金由石油公團出資70%，另外30%由民間石油公司出資。建設投資一部分是政府通過預算直接撥款，其余部分由石油公團通過政府擔保、發行政府擔保債券(政府補助利息)和非公開債券等方式，向金融機構貸款，然后無息貸款給國家石油儲備公司(即儲備基地)。國家石油儲備的收儲資金，由石油公團通過政府擔保、發行政府擔保債券和非公開債券，以及承兌債券等方式，向金融機構貸款支付給國家石油儲備公司，政府通過預算對貸款利息進行補助。政府石油儲備的運營管理費用，全部由政府通過預算安排給石油公團，再由石油公團支付給國家石油儲備公司。財政資金主要是依靠1978年設立的石油稅來籌集的，這個稅對所有的原油和進口的油品征收。

企業石油儲備資金是由各企業將儲備成本納入產品價格之中籌措。同時，政府還提供一定的支持：一是為私營石油公司購買儲備用油提供低息貸款；二是日本開發銀行和沖繩開發財團為儲備設施建設提供低息貸款。

3.德國石油儲備資金的籌集

德國以機構儲備為主，并由儲備聯盟(EBV)來實施管理。EBV石油儲備的費用來自銀行貸款和會員交納的會費，政府不提供補助。

1978年，EBV成立時所需資金全部來自銀行貸款，總額為25億歐元。到2001年3月底，貸款額增加到36億歐元。EBV不需償還這些銀行貸款，但需支付貸款利息。在EBV因國家法律修改而解散的情況下，其債務由政府承擔。

德國法律規定，所有煉油廠、石油進口和經銷公司是EBV的法定會員。會員須在每月底前向協會申報本月進口或生產的數量和品種，并于下月底前繳納相應的會費。會費標準的制定和修改由會員大會決定后經聯邦經濟部長與財政部長批準。逾期交費需支付比歐洲央行借貸利率高3%的滯納金。EBV的會費收入主要用于石油銷售經營、支付銀行利息及儲備設施的租金。

德國法律允許EBV會員將其繳納的會費納入石油商品售價，只需在發票上注明“此價格含法定儲備費用”，并列出具體數目，各銷售環節均按此開具發票。因此，EBV會員繳納的會費實際上由最終消費者承擔。

德國的商業石油儲備費用由企業自負。

可以看出，各國國情不同，儲備資金的籌集渠道也各不相同，但總的趨勢是政府、企業和民間組織共同負擔，只是各國的比例不同而已。

(二)石油儲備成本控制的主要經驗

1.石油儲備成本的構成

石油儲備的直接成本主要包括三項：建立存儲設施的建筑成本、管理維護成本和購買成本。前兩項成本所占比重較小，也相對容易控制，各國政府工程招標都有嚴格的程序和審計，一般都是在行政部門公開技術標準的情況下向全球各地企業公開招標，事后由獨立的審計機構進行審計。

購買原油的成本比其它兩項成本要高出很多，也很難控制，傳統的審計和監督也很難發揮作用。儲備油并不是一次性購買的，而是在幾十年中逐漸購買的，否則哪一屆政府都支付不起這么大的賬單，而且一次購買太多原油，會攪亂整個原油市場，自己的成本也會升高。因此，如何盡量地降低儲備油的購買成本是各國石油儲備實施中的重大問題。

此外，還有風險成本，包括收儲過程中的價格風險，建設維護過程中的自然風險，投放過程中的運輸風險等。為了避免和降低損失，必須對各個環節可能產生的風險進行防范。

2.主要國家石油儲備成本的控制——以美國為例

在已有的石油儲備大國中，美國在石油儲備成本控制上的做法比較科學，也有一定代表性，其經驗概括起來主要有以下幾條：

一是奉行“成本最低”原則。美國石油儲備的第一原則是“成本最低”。美國政府認為，盡管影響美國經濟安全的石油供應中斷的可能絕對存在，但這種中斷的數量和嚴重性幾乎無法預測。如果國家受到全面攻擊，煉油廠和運輸管道必然是攻擊的對象，如果這些設施被摧毀，即使有再多的原油也毫無用處。美國能源部給石油儲備辦公室的指示是“成本最低”，因為這個指標最好衡量和控制。

二是根據成本效益分析確定石油儲備方式。例如，鹽穹儲油技術是目前世界上成本最低的石油儲藏技術，在美國修建鹽穹儲庫的成本大約是每桶1.5美元；每桶儲備石油的日常運行和維護費用是25美分。如果采用地上儲罐設施，每桶的設施投入需要15~18美元，至少是鹽穹的10倍。而美國具有得天獨厚的石油儲備條件，墨西哥灣附近的路易斯安那州和得克薩斯州境內集中分布著500多個鹽穹，靠近石油化工產業帶。美國政府利用這些鹽穹建成了4個大型儲備基地，既臨近碼頭，又距大型煉廠不遠，還有發達的管道設施可以快捷地把儲油傳輸到用戶手中，大大節約了成本。

三是堅持市場化操作。一般來說，各屆美國政府會根據自己的計劃對石油儲備辦公室發出購買指令，加入提交國會的政府預算。為了降低購買成本和避免對市場價格的沖擊，儲備石油的購買采取公開競標方式。在實施購買行動時，首先由能源部戰略石油儲備辦公室提前向社會公開購買計劃(包括數量、品種、交貨地點、時間等)和競標時間，擬參加競標的公司須向戰略石油儲備辦公室出具銀行信用證等資質證明，經審核同意后方可參加競標。在競標中報價最低者中標。另外，招標規定還允許中標的公司推遲交貨。這樣做的好處是，可以讓中標的公司擁有很大的靈活性來決定何時采購、如何交割、如何進行套期保值等，降低報價。而且，市場上的其他參與者也摸不到中標公司什么時候會到市場上去買油或補充存貨，所以也無法操縱市場。

四是選擇好采購方式和采購時機。招標采購中，40%來自與墨西哥國家石油公司簽訂的長期供應合同，其余是市場現貨招標采購。通常選擇價格低迷時采購，既要避免引起市場價格波動，又要防止造成石油儲備資金損失。

五是實施“礦產資源特許費換石油”，即允許租用聯邦政府外大陸架的公司用直接向國家戰略石油儲備提供石油的方式代替繳納礦產資源特許費。從1999年克林頓政府開始到現在的歷屆美國政府，都通過這種方式來增加石油儲備的庫存，減輕財政負擔。

二、我國石油儲備的資金保障措施

我國石油儲備的各類資金應通過財政支持和利用社會資本兩種渠道來綜合保障。政府儲備資金應以國家投資為主，并廣開融資渠道，利用政策性貸款、發行債券等多種方式予以解決。法定儲備的資金以企業為主解決，政府提供一定的支持；商業儲備的資金應完全由企業自行解決。

(一)財政資金支持

1.建立石油儲備基金

為了加快石油儲備基地的建設，保證穩定的資金來源，可考慮建立石油儲備基金，在國家預算中專戶管理。其資金來源應以政府撥款為主，政府和民間多渠道籌集。政府資金可以通過開征相關稅收或附加費的辦法籌集。社會資金可通過貸款、發行債券等方式獲取。

可在國家石油儲備基金項下，設立“石油儲備資金”和“石油儲備建設與運營資金”兩個賬戶，由財政部委托國家石油儲備中心管理。石油儲備資金實行封閉運行，收入包括國家財政逐年投入的資金、動用儲備石油收回的資金等；支出包括支付收購油料的貨款、運雜費等，必要時還可平衡財政預算。石油儲備建設與運營資金的收入，包括國家財政投資、銀行貸款、出租儲運設施的收益及運營收益等，支出包括石油儲運設施建設費用、石油基地管理維護費用。

2.動用外匯儲備

我國的外匯儲備目前已經超過12000億美元，居世界首位。從國際匯市情況看，這樣大規模的外匯儲備也孕育著巨大的市場風險。如果將石油資源視為一種新的儲備資產，那么石油儲備可以成為外匯儲備投資的對象。在國家外匯投資公司成立之后，外匯儲備轉化為石油儲備的可能性大大增加。

將外匯儲備轉化為石油儲備的一種方式是，如之前匯金公司對國有商業銀行注資一樣，由國家外匯投資公司直接增加國家石油儲備中心的資本金。所用外匯主要在國際市場購買儲備油，不在國內進行二次結匯。另一種方式是由國家外匯投資公司或主要石油企業、民營石油資本共同在海外組建石油產業投資基金，基金主要投資于海外石油資源，為石油儲備提供穩定的油源。外匯儲備以購買基金的方式間接轉化為石油儲備。

3.開征石油特別消費稅

可結合我國將要進行的交通和車輛稅費改革，設立石油特別消費稅，在每升石油消費中提取一定的比例作為國家戰略石油儲備資金。如果我國在每升石油產品中加收1分錢，對消費者影響不大，但每天就可以有近千萬元的收入，1年就是36億多元。

石油的消費者是石油儲備的直接受益者。按照“誰受益，誰交費”的原則，為建立國家石油儲備而設立特別石油消費稅是合理的，從其它國家來看，也是有先例的。石油儲備特別消費稅可以成為石油儲備設施建設、石油儲備收購及其維護的主要資金來源。

4.對企業法定儲備給予支持

企業因承擔國家義務而額外增加的法定儲備，會增加企業的成本，政府應給予一定的支持。這方面可以借鑒日本政府的經驗：為企業購買儲備用油提供低息貸款，免征儲備油進口環節稅，鼓勵國家開發銀行為企業儲備設施建設提供低息貸款等。

5.實施若干免稅措施

目前，國家已對國家石油儲備基地建設中涉及的營業稅、城市維護建設稅、教育費附加、城鎮土地使用稅、印花稅、耕地占用稅和契稅予以免征。這一政策應拓展到其它所有參與石油儲備的市場主體，包括民營企業。同時，對企業法定儲備的進口石油返還或免征進口環節稅。

(二)利用社會資本

1.發行特別債券

在建立國家石油儲備的初期，固定資產投資的任務重，石油消費稅的積累不足，為加快國家石油儲備體系的建設，盡早使國家石油儲備發揮作用，必須另外求資金來源，發行國家石油儲備債券就是籌集資金的一種有效方式。國家石油儲備債券由國家石油儲備中心發行，用石油特別消費稅作為擔保，主要發行長期投資債券，發行的對象主要是中長期投資者。國家石油儲備債券除了在國內發行外，還可以向國外發行。由于國家石油儲備債券有石油特別消費稅作擔保，風險極小，是真正的“金邊債券”，預計將有廣泛的市場。我國居民的儲蓄率一直很高，近兩年資金流動性過剩問題嚴重，這一措施具有很大的可行性。

2.開放儲備市場

石油儲備資金籌集，還有一個重要方面就是開放市場，允許民營資本進入，鼓勵民營企業建立儲備基地，國家租用。還可以由政府以特別許可的形式，委托具有資格的民營企業代替政府運營政府石油儲備。這樣既可以減少國家的財政負擔，也可以提高運行效率。同時，在時機成熟時，也可利用政府石油儲備基地富余的儲備能力為商業儲備提供有償的儲存空間。儲備設施還可以由民間建設，政府租賃，長期使用。

3.建立規范的儲備聯盟會員交費制度

我國石油儲備體系的終極目標是要建立政府、機構和企業結合的儲備結構。國家應在適當的時候，鼓勵企業組建儲備聯盟，并規定好聯盟的會員交費制度。國家根據儲備義務企業上年的經營量和全國機構儲備量，確定其本年度需要交納的會員費用。對于從事多種業務的一體化石油公司，要分別計算各業務板塊的會員費，匯總計算其會員費。國家對儲備聯盟的各種收益應予以免稅，當儲備聯盟遇到資金困難時，應提供財政貼息貸款。

三、我國石油儲備的成本和風險控制

石油儲備的成本控制包括采購成本控制、儲存成本控制、動用成本控制，以及必要的風險防范措施。

(一)采購成本的控制

石油采購成本的影響因素主要包括采購方式和采購時間。在長達30多年的過程中，發達國家的政府逐漸摸索總結出了一套原則和實踐操作程序。這些經驗包括：讓市場決定購買行為模式；在市場低迷的情況下購買；如果市場價格總體偏高不下，則利用各種衍生工具推遲交割時間；購買行為本身考慮到穩定市場。我國石油儲備的采購應充分利用這些經驗，主要做好以下工作：

1.堅持市場化運作

對于已確定的儲備石油的收儲和投放任務，要堅持按市場經濟的規則運作，要引入競爭機制，做到公開、公平、公正。進口原油和成品油時，原則上采用招標的方式，通知相關的外貿企業參加投標。委托中標企業訂貨、運輸等。在國內市場收購時，以直供用戶價配置。特殊情況下可以由政府確定收購價格。在采購工具上，應盡量使用長約，并配合以石油期貨套保業務，鎖定價格。

2.合理選擇采購時機和采購數量

采購時機選擇的原則是在市場低迷的情況下購買。這需要對國際原油價格的走勢做出準確的分析，但這是一件非常困難的事情。預測不準，反而會錯過時機，抬高成本。為分散風險，各國都采取了分步實施的方法，通過較長的時間達到儲備目標規模。

在采購時，控制每次的采購規模，并提高透明度，避免自身的采購造成國際原油價格的上漲。有關人士分析，如我國一周買進50萬桶用于石油儲備，國際石油市場是不會有大波動的。采購頻率的安排，還要和我國財政支付能力結合起來。在既定的預算之下，要盡量減少資金成本。

3.早期以份額油為主

所謂份額油是指我國在國外的石油建設項目中參股或投資，每年從該項目的石油產量中分取一定的份額，而不是從國際原油市場上直接采購的方式。這種方式并不能降低采購價格，但是會減輕對國際油價的沖擊，減小價格波動風險。

上述措施要發揮作用，必須具備一個前提條件，即石油儲備主體具有成本意識和市場意識。由于我國石油企業均已建立了現代企業制度，因此對于企業儲備來說，問題不大，關鍵是政府儲備。所以，不論采用何種管理體制，國家石油儲備管理中心都應該成為一個獨立核算的機構。

(二)儲存成本的控制

為了節約儲存成本，可以采取動靜結合的“三三制”，即對石油儲備規模作如下三種分割，形成具有一定保值功能的儲備結構：

1/3儲備油必須保質、保量存儲于庫況最為優良的油庫中。該倉儲企業有保管之責，無架空輪換之權。即這部分儲備油的輪換更新必須先進后出，而不允許反其道而行之。對這一部分儲備油，每年必須安排輪換不少于1/2的數量。對此，應專門制定輪換費用的補貼標準，確保政府一旦需要動用，真正做到調得動、用得上。

1/3儲備油可考慮實行年度總量控制，即在保質保量保值的前提下，可由倉儲企業結合現貨市場交易吞吐吸納、輪換更新。特別應鼓勵和倡導庫場結合，建設石油市場，以便通過市場機制，實現儲備油低成本輪換更新。對這一部分儲備油可以適當允許架空輪換，但輪空期一般不得超過兩個月。遇特殊情況需經批準，最長不得超過三個月。輪換以后的儲備油質量只能提高，不得降低。如有增值，增值部分的1/2繳入石油儲備基金專戶，1/2留歸倉儲企業。但如通過市場化運作輪換后發生虧損，其虧損金額由倉儲企業全額賠付。如發生數量、質量不符合規定要求，或輪空期未經批準超過3個月以上，則應視情節輕重予以處罰，直至取消存儲資格并追究有關責任人的相關責任。

1/3儲備油可考慮以等額資金參與石油期貨市場的套期保值運作。對這一部分儲備油的承儲運作可另行制定專門制度，進行招投標，以確保中標倉儲企業或其他有條件承攬此項業務的企業，有必備的經營水平和能力在石油期貨市場上嚴格按套期保值的要求進行操作。如因違規操作和其他違紀運作造成損失的，應由承儲企業全額承擔經濟損失，并視情節性質和程度進行處罰，包括取消承儲資格，直至追究責任人的民事、刑事責任。

與上述“三三制”相適應，儲備油庫中既有以靜為主，在任何一個時點上都保質、保量的儲備油；也有參與市場吞吐運作，特別是通過庫場(石油市場)結合，實現低成本輪換更新的儲備油；還有配合期貨市場交易的周轉庫與交割庫。這一動靜結合的庫存結構，有助于盡可能減少與杜絕存“死”油的情況，從而有助于相應減少財政補貼，也在相當程度上順應了社會主義市場經濟發展的客觀要求。

(三)動用成本的控制

石油儲備動用時原則上采用競價銷售，通知相關企業參加競購。儲備管理中心向石油公司招標，再由石油公司按市場價格銷售，回收資金交財政部的石油儲備基金專門賬戶，用來補充石油儲備。不能競價銷售的參照當時國際上同品種油價，附帶相應的費用和損耗確定價格。在特殊情況下可以由政府確定銷售價格。

(四)風險防范措施

國家石油儲備體系的建設涉及到儲備基地建設、石油采購、儲藏、運輸等多個環節，每一個環節都存在巨大的風險。因此，非常有必要在石油儲備體系建設過程中引入商業保險來分散風險。實際上，在公共項目中引入商業保險來分散風險也是發達國家正在大力推行的做法。

我國已經開始建立石油儲備體系，但從有關信息來看，引入商業保險來分散風險的內容幾乎沒有提及，反映出有關方面和人員風險意識和商業保險意識還不是很強。因此，當前的首要任務是提高政府和儲備管理機構、儲備公司的商業保險意識?？赏ㄟ^《石油儲備條例》等法規，對儲備基地建設、石油采購、儲藏、運輸等多個環節引入商業保險做出強制規定。鼓勵石油承儲單位在預測各種管理風險的基礎上，積極主動對庫存儲備進行財產保險或采取其它防范措施，要求并鼓勵運輸單位進行貨運保險，將風險進行分散和轉移。

同時，政府應對石油儲備保險提供政策性支持。一是在石油儲備預算中設立專項資金，對投保人(儲備機構)的保費進行補貼；二是對經營石油儲備保險的金融機構實行特殊的優惠政策，如減免稅等。