高校采購績效管理體系研究

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【摘要】隨著政府對預算績效關注度的提高，政府采購績效評價的重要性逐漸在理論界被提及。高校在政府采購績效管理體系建設方面尚有諸多需要面對和解決的問題，如績效管理理論和實踐欠缺、監管方向偏差導致績效評估難實現、績效評價主體不明確導致績效評價體系難以建立等。文章建立高校政府采購績效管理體系指標框架，拓寬政府采購績效管理體系建設的思路，將績效評估宏觀思想引入高校政府采購績效體系建設的微觀實踐，構建多角度績效評價體系以適用于不同評價主體，并將采購監管要點融入績效管理體系設計中，嘗試對政府采購績效評價指標做規劃設計，進一步對高校政府采購績效管理體系構建提出建議。

【關鍵詞】高校；預算；政府采購；績效管理；評價體系

一、引言

黨的報告提出，深化財稅體制改革的核心工作之一是要“健全現代預算制度，全面實施績效管理”。《預算法》也明確規定“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”。2018年《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》明確提出“創新預算管理方式，更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束，力爭用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化”。政府采購作為財政預算支出的主要方式，通過系統性指標和科學方法對該項支出進行公正客觀的績效評價，實質上既是規范和完善政府采購工作的需要，也是推動預算績效管理體系建設的需要。然而，我國政府采購現狀是采購規模逐年增長，但政府采購績效評價體系建設卻未能與采購規模相匹配[1]。高校作為納入財政部門預算范圍的預算單位，也是財政支出預算績效評價的主體，但高校政府采購績效管理體系尚不完善。因此，本文從高等院校這一政府采購微觀主體的視角，針對高校政府采購的績效管理體系建設進行探討，嘗試構建高校政府采購績效管理體系建設的框架思路和評價指標的設計規劃，提出高校政府采購績效管理體系建設方面的相關建議。

二、高校建立政府采購績效管理體系的重要性

政府采購制度在高校全面推行實施起步較晚，但政府采購規模卻增長迅速，2019年高校政府采購預算金額已接近千億元。高校政府采購預算執行是否合理有效是政府公共事業財政支出是否合理有效的局部反映，也是高校自身辦學事業發展是否高效的客觀反映，高校采購管理應進一步增強對改革方向的科學性、系統性認識，注重差異化管理和人性化服務[2]。然而，諸多評價機構對政府采購預算績效優劣的判斷仍停留在采購資金節約率高低的認知水平，以這種認知去評判高校預算績效將對高校辦學和發展產生不利影響。一是簡單將績效理解為經費節約績效，將與政府采購項目建設的初衷和目標偏離，容易導致“花錢不一定有效”的問題；二是政府采購監管不全面[3]，將導致政府采購預算編制不規范，可能存在“亂估算”的問題；三是對預算績效評價理解的偏離不利于建立有效的發展激勵機制。事實上，政府采購預算執行是一項系統性工程，科學化的預算管理是保證從源頭上杜絕腐敗滋生的有效手段[4]。高校的政府采購項目通常是高校為保障教學和科研實施的項目，績效評價的一個重要方向應該是其對辦學以及社會發展的貢獻性[5]，這些社會效益將有利于激發預算實施主體更好地服務于項目建設。因而，對高校政府采購預算績效的評價是需要通過建立系統完善的績效管理體系來加以實施的，建立政府采購績效管理體系是高校實現預算績效評價的必要條件和必然要求[6]。

三、現有高校政府采購績效管理體系建設的主要問題

（一）高校政府采購績效管理理論和實踐欠缺。西方國家于20世紀90年代開始重點關注政府采購績效評價，最初的政府采購績效評價已將經濟性、效率性等方面運用于績效評價實踐中，可謂開辟了政府采購績效評價的先河。此后，還有西方國家提出了績效評價應該細化到單個政府采購項目中。到了21世紀，西方國家對政府采購績效評價體系構建進行了更合理的指標體系劃分，內容涵蓋成本、業績、內部管理三個方面。我國學者對政府采購評價體系提出了諸多建設性改進意見。有研究認為我國在政府采購績效評價時對定性指標、采購預算和社會效益的重視程度不夠[7]，應該加強該方面的認知及制度的建設。針對報告中提出的“全面實施績效管理”觀點，學界對我國現有政府采購績效評價體系建設提出新的要求，包括對采購人滿意度、采購質量和效率的重視等。而高校近幾年才開始全面實施政府采購，實踐經驗不足，相關理論研究多集中在政府采購行為方面[8-9]。隨著政府采購預算問題關注度的提升，少數學者逐漸將視角轉向預算績效，也逐漸關注到高校政府采購績效評價[6，10]，并對政府采購績效評價問題開始了探討，但探討的視角和重點主要集中在高校政府采購績效評價方式方法上，對預算績效體系建設的研究普遍缺乏。可以看出，我國學術界和實務界對政府采購績效管理體系建設的研究處在探索階段，各地、各行業的政府采購績效評估側重點和評估方法不盡相同。高校對自身的預算績效評估更是處在初步建設階段，甚至還沒納入管理體系建設范疇。（二）監管方向偏差導致績效評估難實現。高校對政府采購工作基本實行了職能分離，大多建立了業務職能部門、采購職能部門、計劃財務部門分工的單位內部政府采購機制。其中，業務職能部門主要對所申購項目提供需求指標及后期驗收，采購部門負責具體采購程序的履行，計劃財務部門則主要負責前期預算、后期支付，在這種三足鼎立的高校政府采購管理模式中，監管的重點往往落在政府采購程序合規性上，也就是放在采購職能部門，而忽視了前期需求立項管理和后續的績效評價。實際上，隨著各地政府采購信息化平臺的建立及完善，采購程序是信息化平臺可控的環節，如果監管仍然對準老方向，沒有跟上信息化步伐，就無法觸及政府采購的核心環節。另外，高校在現行各類績效管理體系建設中，監管色彩濃厚，績效評價往往淪為行政監管，高校對政府采購活動的監管方向引領了政府采購績效管理體系建設中績效評估的方向，而沒有從政府采購需求即預算績效源頭開始監管，深層次的績效評估無法實現。高校對政府采購監管方向的偏差，使政府采購風險加大[11]，將直接導致高校在政府采購績效管理體系建設中設置績效管理體系框架和績效評價指標時以合規性作為評價標準導向，這無疑會造成整個績效管理體系不合理，評價結果效益低下。（三）績效評價主體不明確，導致績效評價體系難以建立。高校政府采購項目績效評價由誰來主導應該根據項目屬性來確立。總體而言，以績效評價的不同層面和不同內容確定不同的參與評價主體是主流。高校的政府采購績效評價主體同政府采購主體基本一致，也就是高校遵從國家財政支出績效，它自身通常就是評價主體。如高校內部公共基礎設施或公共服務項目，受益主體主要是廣大師生，那么項目的績效評價主體以采購人即學校為主導；部分專項的科研項目，可能是為滿足不同層面的需求，那么其評價主體可能是多方甚至第三方。而高校作為評價主體又有自身的特點，因學校內部職能分工交叉或分離，由誰來負責組織實施政府采購績效評價也存在爭議。由于績效評價主體的不明確，可能導致評價的視角多樣化，增加了建立績效評估體系的難度。也正因如此，高校政府采購雖然已全面推開，但很少有高校對自身政府采購做出全面、系統的績效評價，已有的政府采購績效評價也并沒有深入到政府采購全流程具體工作中，大多只是停留在表面或者片面的分析。（四）高校政府采購的復雜性加大了績效評價難度。高校政府采購受到其運行特點的影響，較為復雜，這也加大了高校對政府采購績效進行評價的難度。一方面，因高校辦學專業涉及領域廣，許多教學科研方向的政府采購品目具有種類多、專業性強的特點，科研儀器設備采購有專門的政策支持，自主創新產品采購也有其特殊的政策，還有相當一部分采購具有時效性要求等，諸如此類，高校的政府采購無論規模還是采購標的特點，都極具復雜性。復雜的采購導致其采購前期論證和后期驗收等工作難度更大，因而在建立績效管理體系時，需要有針對性的專項指標或者指向性的政策把握，這無形中增加了績效評價指標設置的難度[10]。另一方面，高校政府采購預算編制受高校運行制度的影響較大，通常高校的整體財務計劃是在每年年初，采購預算編制隨部門預算通常在9月份，預算編制時間和財務計劃編制時間不一致，這也容易造成按招生規模和事業計劃所確定的政府采購預算與實際需求脫節。此外，政府采購預算關系到績效評價，應該是一項系統工程的一個重要環節，需要深入調研，但由于部門預算編制給政府采購預算編制的時間很緊，大部分高校還未形成未雨綢繆的項目預算思維，因此往往在政府采購預算編制上倉促了事，這也加大了政府采購預算編制工作的隨意性，對績效評價帶來不利影響。

四、高校政府采購績效管理體系建設的框架思路

（一）將績效評估宏觀思想引入高校政府采購績效體系建設的微觀實踐。當前我國對財政支出項目績效評估尚停留在摸索、嘗試和試點階段，高校政府采購績效評價體系可以在消化吸收財政支出項目績效考核指標體系的基礎上，建立自身切合實際的評價體系，嘗試從建立評價指標體系到完善績效管理體系實行漸進實踐，這一微觀實踐的操作是可實現的。高校進行政府采購績效評價，目的是通過制定的績效標準來對照擬評價對象，對其績效記錄進行科學比較，以對學校政府采購工作進行測定，并將績效評價結果反饋給學校管理層和廣大師生。因此，高校在進行政府采購績效管理體系建設時，應該在宏觀上融入以下四個要素：1.保持體系先進。關注政府采購的發展趨勢和理論研究成果，樹立績效引導和制衡意識，結合采購監督和監管力度，通過建設合理的績效評價體系來引領學校政府采購行政性職能轉變。2.保證體系適用。高校政府采購績效管理體系建設應以多元指標為基礎。一方面，要具備發展觀。績效評價既要考慮經濟因素，也要注重社會效益，指標既要涵蓋財務數據，也不可忽視環境影響力的可持續發展，還要關注教學科研發展動態，考慮辦學的可持續發展。另一方面，要對現有的績效管理理論加以消化吸收。現行的績效評價方法主要有兩種，即“3Es”法[12]和綜合評價法[13]。“3Es”是指將財政支出績效評價的考核指標分為Economy（經濟性）、Efficiency（效率性）、Effectiveness（效益性）三個要素，目前國內有理論認為考核指標應擴充到“4Es”甚至“5Es”。本文認為，增加的公平性要素在現有政府采購制度關于多樣化采購方式的描述中容易產生誤解，因此傾向于原有的“3Es”法，而所謂的綜合評價法即類似于政府采購評審辦法中的綜合評價法。到底哪種方法更適用于高校政府采購績效管理體系建設，還需根據學校具體的機制以及項目的不同類別來加以應用。3.兼顧科學包容性。堅持評價指標體系的科學和全面。高校政府采購范圍廣，影響面大，在設計績效評價指標體系時，要全面審視采購制度對高校內部采購單位的影響和對社會外部的影響，可以廣泛借鑒其他行業的經驗，通過開展評議活動，將管理和服務對象納入評估體系，實現多視角，避免片面性。4.確保統一和諧高校在建立政府采購績效管理體系時應該注意客觀性指標和主觀性指標兼具。政府采購的成效除了學校自身評判，還要依靠外部社會評價來判定，具體服務對象和社會的判定甚至更加能夠反映采購績效。因此高校在設計采購績效評價指標體系時，不僅需要考慮設定客觀、量化的評價指標，還要兼顧設定部分主觀、定性的指標，根據高校自身特點加入個性化指標[14]，最大程度上實現政府采購績效評價指標體系的客觀公正與合理性，從而實現績效評價的初衷和目的。（二）構建多角度績效評價體系以適用于不同評價主體。高校對政府采購績效的評估首先應就可能的評估主體做出分類，根據績效評價的不同層面和不同內容確定可能存在的不同評價主體，確立合適的評價指標，構建適用的多層次績效管理體系。高校績效評估主體主要含兩種：采購人（即高校自身）主導（圖1）和第三方主導（圖2）。以采購人主導的績效管理體系構建，鑒于高校政府采購績效評價基本遵從政府公共財政支出績效評價，因此其績效評估體系構建在實際執行中可能存在內部組織實施和外部組織實施。內部組織實施由校方組織，外部組織實施通常可能是專業機構、師生或評審專家等。通常情況下，對于重大或高難度支付采購項目，以委托專業機構或專家評審為妥，有利于提出改進建議。總體而言，不管由誰組織實施，采購人主導的績效管理體系在評價指標設計上都可按評估目標實施階段劃分為前期績效、過程績效、后期績效。前期績效主要關注采購前期立項機制的完備性和預期效果的可實現性；過程績效主要關注采購流程的執行度與采購行為的直接績效和間接影響；后期績效主要關注績效目標的實現程度。不管前期績效、過程績效還是后期績效，對其進行評估都可以從經濟性、效率性及效益性角度入手。當然，高校都有各自獨特的校情，采購項目可能有各自的特殊性，對政府采購項目進行績效評價涉及的內容和側重點可能也會不同，但對各階段績效的衡量仍需在經濟性、效率性、效益性三方面著手。高校以第三方主導的政府采購績效評價項目主要產生于非自籌資金項目。可以認為，如果由高校自身對此類項目進行績效考評則多會以效益性為重。當然，盡管此類項目無需高校對其進行獨立評價，但從加強管理的角度出發，仍有必要建立通用的績效管理體系，這類管理體系可將第三方績效評估結果納入其績效管理大框架內轉化為項目的管理績效要素，另外還可從項目資金到位率和節約率、采購過程規范性、產生的效益等角度設立相應指標。（三）將采購監管要點融入績效管理體系設計。當前，大部分高校按照“管采分離”原則利用業務、崗位分工來實現監督和制約，形成了財務、采購、需求三方協同制約并存的采購業務內控機理。總體上，財務部門負責預算、支付，采購部門負責采購流程，需求部門負責需求參數和驗收，這種“管采分離”一定程度上規范了采購行為。但多頭管理容易造成“責、權、利”失衡，體現為監督重點往往放在采購程序的合規性上，忽視了這種模式帶來的管理成本加大、辦事效率低下問題，也忽略了對采購項目預算的管理和績效考核問題。因此，績效評價有效要從實現全過程有效監管開始，核心是在可控的前提下構建具有高度先進性、適用性、兼容性的績效管理體系。要真正實現“預算和績效管理一體化”，高校在設置政府采購績效評價指標時，建立行之有效的預算管理辦法，需要從政府采購預算編制開始，并將監管工作滲透其中，將采購監管融入績效評價全過程，在執行預算績效評價時，引入監管機構參與。

五、高校政府采購績效評價指標的設計規劃

高校政府采購績效管理體系建立的核心要素是構建一套行之有效的績效評價指標體系。通過前文分析，研究認為：高校在設計政府采購績效評價指標時，可以參照“3Es”原則，根據不同評價主體、不同實施階段，結合本校實際情況，通過一系列基礎性工作，包括對相關人員的問詢、文獻查閱、對評價要素的論證篩選，以此確定框架指標。后文重點解析高校在政府采購項目實施績效評價中的作為。（一）把握政府采購績效評價指標的方向。管理學家彼得•德魯克曾經說過，如果不能評價，就無法管理[15]。合理的評價指標選擇是績效評價體系確立的關鍵。對各高校而言，雖然采購績效評價的內容不同，但指標確定步驟總體上大同小異。通常應把握以下四個方面：一是在選取指標時，要結合考核目標以及被考核對象的工作崗位和性質來描述評價要素，避免追求面面俱到，而應重點考慮關鍵要素，以做到主次分明；二是應梳理分析采購相關工作流程，只有在具體工作流程中留意考核對象的職責及其所處的層級關系，才能更好地把握績效評價指標；三是要借助分析要素的績效特征，判定是否定性或定量可衡量以及可操作程度，以便后續進行權重分配；四是要借助績效評價相關理論對照參考，進行檢驗分析，以此確保選取的指標更科學合理。（二）設計優化政府采購績效指標體系。高校政府采購績效評價是一個多層次多目標的綜合評價體系，涉及許多綜合因素，借助統計學工具對采購項目績效優劣進行評價具有較強的可操作性和科學性。目前，理論和實務中對采購績效評價所采用的方法，大都以平衡計分卡為理論基礎[16]，結合主成分分析法和層次分析法[10]，這也形成了高校政府采購績效綜合評價指標體系的基本模式。本文對高校政府采購績效評價指標的設計總體也是基于上述理論方法的啟發，并結合大部分高校采購績效評價者實際操作層面的技能水平做出合理中肯的選擇。1.確定績效評價指標高校產出的內容決定了高校預算績效管理的基本框架[17]。高校在具體設計評價指標時，需要對前期績效、過程績效、后期績效的評估進行分階段實施，對應區分為投入指標、過程指標、產出指標三大一級指標。投入指標主要是對政府采購活動立項和資金落實角度進行評價，具體可以從立項規范性、目標合理性、指標明確性以及資金到位率等角度細化。這類指標主要反映的內容包括：項目的申請、設立過程是否符合相關要求；所設定的績效目標是否依據充分，是否符合客觀實際；依據績效目標設定的績效指標是否明確細化并且可衡量；實際到位資金與計劃投入資金的比率等。過程指標主要是對采購業務執行過程、財務管理過程進行評價，具體涉及采購流程規范實施、項目建設過程監理及財務開支過程，其中采購流程在政府采購信息化下已經不難實現，項目建設過程監理則是該階段指標設置以及監管的一個重點。這類指標主要反映的內容包括：管理制度是否健全、制度執行是否有效、資金使用是否合規、財務監控是否有效。產出指標主要是對項目產出和項目效益的評價指標，通過一系列對采購結果定量指標和定性要素評定來實現。定量指標主要體現產出績效，通常包括：（1）項目的完成率，主要反映項目產出數量目標的實現程度，通常等于實際產出數/計劃產出數；（2）質量達標率，主要反映項目產出質量目標的實現程度，通常是項目完成的質量達標產出數與實際產出數的比率；（3）成本節約率，反映和考核項目的成本節約程度，通常為實際節約成本與計劃成本的比率。定性指標主要集中在項目效益方面，包括經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響及社會公眾或服務對象滿意度等。這些要素側重于反饋項目實施對高校教學或科研活動、社會發展等直接或間接相關要素帶來的影響，廣大師生或社會服務對象對項目實施效果的滿意度，對學校后續辦學運行以及成效發揮的可持續影響程度。高校政府采購項目績效評價指標體系見表1。以上是本文基于理論探討并結合實踐工作經驗所篩選的評價要素，高校可根據自身情況明確各自績效評價的實際需要，參考或選用這些指標，當然也可根據實際需求進行增刪。通常情況下，績效評價指標體系構建后，需要對其進行合理性咨詢。建議合理性咨詢工作可以借助專家評議，通過問卷調查或現場評審方式。高校可以在確立所有明細指標后進行專家評議，也可以在一二級指標確立后，三級細化指標借助專家建議來敲定。所有的指標體系確定后，專家咨詢和問卷調查方式的審定環節不可忽視。此外，具體績效評價體系擬實施于各個采購項目，還應加強對需要的各項指標數據進行有效采集。2.績效評價指標權重在指標設計框架內，指標權重賦值和指標評價方式是關鍵因素，在對績效評價指標進行運用時，其最終績效得分將會與指標的權重直接相關。實踐中，高校往往存在將不同領域評價體系互相參照滲透、指標設置和指標權重賦值隨意的現象，這嚴重影響指標體系的科學性。本文認為，政府采購項目應根據不同項目特點分類設置指標權重，并需要根據投入、過程、產出不同階段做詳盡調研，在此前提下，再根據自身的機構設置和管理特點做進一步賦值設計。通常情況下，在確定了績效評價指標的賦值后，還應對賦值合理性進行咨詢或征求意見，這一環節操作可參照上文的指標確認環節。這一過程需要注意提高調查問卷和指標賦值的關聯度，也可以通過對問卷答案選項賦分值，利用調查問卷匯總的分值作為指標賦值依據。當然，高校本身就是一個擁有專業化人才的地方，無論指標設計還是指標賦值的評審工作，通過學校本身相關專業的師生來實現也是可行的，并且值得推廣。3.績效評價體系應用以上分析表明，高校的政府采購績效評價實際上就是實現其對自身政府采購實施過程以及實施效果的綜合評判，當然，這一評判是借助一套合理的指標體系和評價標準實現的。高校在績效評價指標體系建立后，通過對不同的數據采集與整理、分類與分析，還可以選擇合適的技術方法或建立合理規范的模型體系進行科學測算，使績效評價體系得到有效應用。實踐當中，可以通過綜合評分法，也可以借助數學建模實現。無論績效評價體系在實踐中如何操作，一套具有實際可操作性的、客觀合理、兼顧定性和定量指標的評價方法都是必要的。作為績效管理體系建設的核心，采購績效評價是高校發揮政府采購內在作用、提升采購效率的有效方式，同時也可以促進高校內部各部門加強溝通。通過采購績效評價，政府采購各環節的職能單位以及相關崗位人員可以發現現有工作中的長處和不足，揚長避短；學校職能機構可以更加清晰地掌握學校政府采購工作的現狀，有利于加強管理，同時還可以實現有效的監督和監管。

六、對高校政府采購績效管理體系構建的進一步建議

以上通過對高校政府采購績效管理體系整體構建的指導思想、評價主體、設計要點等思路梳理，進行了采購績效評價體系設計，旨在實現科學高效的績效管理，早日實現預算和績效管理一體化。良好的績效評價指標體系以及科學合理的評價技術是高校形成政府采購績效管理體系的前提，而績效管理體系是否完善有效，高校還需強化其運行機制建設。（一）堅持公開、公平、公正原則。在實施政府采購績效評價過程中，高校無論從管理的角度還是監督的角度，都需要堅持公開、公平、公正的原則，對績效評價體系做到公開透明，對評價過程保持公正客觀，對評價結果予以公正對待。在采購績效評價過程中，還要對發現的問題追本溯源，以問題為導向，解決相應環節的難點或矛盾點，疏導相應環節的不良因素，同時要及時反饋問題，要意識到績效評價本身不是目的，最終目的是解決問題，優化管理，進而實現良好的財政資金投入功能價值，推動整個管理鏈條機制良性運行。（二）以績效目標思維為導向。發揮政府采購績效管理的導向作用，高校在執行政府采購績效評價過程中應遵循“實質重于形式”“因項目制宜”的原則，把握好合規性和合理性兩大方向。高校在績效評價過程中應以績效目標思維為導向，以績效目標的實現程度為側重點。當前政府采購的相關法律法規相對完善，各高校基本也在各級政府采購法律法規的基礎上制定了其相應的政府采購管理規定，可以認為，高校在建立其政府采購績效管理體系過程中，合規性指標并不缺乏，而合理性指標的應用程度則有待提升。因此，高校應充分考量合理性評判指標，關注采購各流程主觀能動性發揮程度，對自由裁量空間大的流程，應加大績效考評力度。例如立項績效考評是從項目立項的合規性和合理性角度進行評判，合規性角度評判主要考量立項流程是否合規，是否符合相關規章制度的規定；從合理性角度評判相對復雜，立項的合理性實質上是需求的合理性，需要關聯采購行為和部門職能配置的匹配度，另外還要關注立項資料的可靠度，這就相當于從源頭開始抓效率，對提高整個政府采購項目效益性起決定性的作用。毫無疑問，此類績效考核就應充分提高其合理性指標。（三）加強績效評價結果應用。高校加強采購績效管理機制建設，可以通過設立專門評價組織，促進評價結果落到實處。高校將政府采購績效評價信息通過現行的政府采購信息化手段進行披露是可實現的，應借機建立完善的政府采購績效評估信息交流和溝通機制，讓廣大師生甚至社會公眾廣泛了解其整體采購活動，這樣能更有效地促進其提升政府采購工作績效。此外，高校還應加強績效評價結果的應用，將績效評價結果推廣應用于項目建設，建立獎懲機制，形成激勵機制。

作者:陳鳳 單位:福建江夏學院資產管理處