監(jiān)察委員會刑事調查管轄制度分析

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監(jiān)察委員會刑事案件管轄權（以下簡稱監(jiān)察管轄權）是各級監(jiān)察委員會在犯罪調查和處置上的權限和分工，主要解決監(jiān)察委員會與其他偵查機關之間管轄分工，以及各地、各級監(jiān)察委員會的管轄分工。對監(jiān)察機關的管轄范圍作明確規(guī)定，既可以有效避免爭執(zhí)或推諉，又有利于人民群眾控告、舉報，推動反腐敗工作，其意義十分重大。目前，監(jiān)察法并沒有具體的管轄規(guī)定，監(jiān)察管轄制度還較為疏漏，規(guī)定了監(jiān)察管轄制度的主要是《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》，僅規(guī)定了國家監(jiān)察委員會管轄的案件范圍，地方各級監(jiān)察委員會管轄不能直接適用該規(guī)定。但是，基于我國監(jiān)察體制改革頂層設計、強力推進的特點，《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》由中紀委、國家監(jiān)察委員會制定，體現(xiàn)了改革者試圖建立的監(jiān)察管轄制度，可以預判上述管轄規(guī)定多數(shù)會轉化成監(jiān)察委員會正式的管轄規(guī)定，本文以其作為分析依據(jù)和評價對象是合適的。由于監(jiān)察體制改革仍然在試點之中，許多問題亟待規(guī)范，作為監(jiān)察體制改革重要內容的監(jiān)察犯罪調查管轄制度，必將成為正式立法的重要組成部分，本研究具有較大的理論價值與現(xiàn)實意義。

一、我國監(jiān)察委員會刑事管轄制度的解讀

《監(jiān)察法》第3條規(guī)定：各級監(jiān)察委員會“有權對行使公權力的公職人員的職務犯罪進行調查”，采取了“公職人員+職務犯罪”的雙層模式。監(jiān)察法第11條規(guī)定了監(jiān)察機關職能管轄的案件范圍：監(jiān)察委員會“對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪進行調查。”上述規(guī)定搭建了我國監(jiān)察管轄制度的基礎規(guī)范，但缺乏可操作的具體內容。關于管轄具體范圍，此前理論界有不少爭論，《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》制定后，明確國家監(jiān)察委員會刑事管轄6大類88個罪名，占刑法全部罪名的近五分之一強，既包括貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等各類犯罪案件，也包括公職人員在行使公權力過程中發(fā)生的重大責任事故和其他犯罪案件。但是，其他三級監(jiān)察委員會管轄范圍有待明確。筆者認為，根據(jù)管轄法定原則，管轄范圍應當由法律加以確定，否則會導致管轄權混亂。目前，監(jiān)察委員會管轄刑事案件的法律規(guī)范不足，地方各級監(jiān)察委員會的管轄案件范圍并不明確，未來應當通過立法加以明確。目前，根據(jù)監(jiān)察法與《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》，我國監(jiān)察委員會調查的管轄具有如下特點，未來應當完善后將其寫入正式立法。其一，監(jiān)察管轄對象主要以公職人員為對象。監(jiān)察委員會主要以公職人員為監(jiān)察對象，一般而言，對于一些非公職人員不涉及職權行為的犯罪不屬于其管轄。但監(jiān)察委員會調查所涉犯罪主體，與監(jiān)察對象具有一定的分離性。一方面，監(jiān)察管轄對于與公職人員共同犯罪的非公職人員，以及部分非公職人員犯罪，比如非公職人員涉嫌行賄罪，也屬于其管轄范圍。非公職人員涉嫌非國家工作人員受賄罪仍由公安機關管轄。另一方面，監(jiān)察委員會對單位犯罪是否有權管轄存在疑問。我國很多職務犯罪表現(xiàn)為單位犯罪，比如單位行賄罪、單位受賄罪。事實上，國家監(jiān)察委管轄罪名中包括了單位行賄罪和向單位行賄罪等單位犯罪。同時，我國刑法對單位犯罪可以采取雙罰制，處罰單位和負責的主管人員。筆者認為公職人員涉嫌單位犯罪的，也應當屬于監(jiān)察管轄的范圍。此時，不僅公職人員，單位也屬于監(jiān)察管轄范圍。各級監(jiān)察委員會也應當以此為標準，將上述職務犯罪導致的單位犯罪納入管轄范圍。其二，監(jiān)察管轄罪名涵蓋主要職務犯罪罪名，體現(xiàn)了具有權威高效的特點。我國刑事管轄主要以罪名為區(qū)分標準，監(jiān)察管轄也主要以罪名為標準，涵蓋了幾乎所有的職務犯罪罪名。比如，國家監(jiān)察委員會管轄的罪名主要有88個罪名，以刑法規(guī)定的貪污賄賂瀆職等罪名為主，不僅將之前檢察院管轄的職務犯罪罪名都納入其職權，同時也將許多公安機關管轄的職務犯罪罪名納入囊中。相反，對于公職人員未利用其職權實施的盜竊、故意殺人等非職務犯罪，不屬于監(jiān)察委管轄的范圍。監(jiān)察委員會查辦案件必須在其管轄的案件范圍內，對于其他機關管轄的案件，監(jiān)察委員會不能管轄。從88個罪名的來源來看，不僅包括檢察院查辦的貪污賄賂類、瀆職類犯罪案件，也包括公安機關管轄的職務犯罪類刑事犯罪案件。雖然檢察院保留了部分職務犯罪偵查權，但是并不排除監(jiān)察委員會對該類案件的管轄權。同時，根據(jù)相關規(guī)定監(jiān)察委員會甚至可以并案管轄，將其他機關管轄的罪名直接納入其管轄，體現(xiàn)了權威高效的特點。其三，監(jiān)察管轄體現(xiàn)分別管轄原則。我國刑事案件立案管轄采取分別管轄原則。辦案機關各司其職、各盡其責的前提是管轄明確，責任清晰。我國刑事案件的偵查權分屬于公安機關、檢察機關、國家安全機關、軍隊保衛(wèi)部門、監(jiān)獄等機關。刑事訴訟法賦予這些機關以特定案件的偵查管轄權，一般不規(guī)定同一案件由兩個機關同時有權管轄。監(jiān)察管轄制度也應當遵循該理念，以分別管轄為原則，以共同管轄、并案管轄等特殊管轄制度為例外。因為，多數(shù)案件中，被追訴人不僅僅從事某個單一的犯罪行為，特別是瀆職犯罪往往建立在賄賂犯罪的基礎上，由于檢察機關不能同時偵查賄賂犯罪，而不得不人為地將案件切割，導致程序上極大地不便，比如在詢問瀆職犯罪行為時能否訊問賄賂犯罪，實際上兩者關系密切，會導致案件事實無法查清。此時，立法規(guī)定了兩種機制。一種是，監(jiān)察機關與檢察機關溝通之后，建立監(jiān)察機關調查為主，檢察機關偵查配合的辦案機制。另一種是認為全案由監(jiān)察機關調查更為合適時，將全案材料和線索移送監(jiān)察機關調查，即并案管轄制度。其四，規(guī)定了獨特的級別管轄與地域管轄制度。監(jiān)察法第16條規(guī)定各級監(jiān)察委員會按照干部管理權限對本轄區(qū)內的監(jiān)察對象依法進行監(jiān)察。根據(jù)“黨管干部”原則，監(jiān)察調查以公職人員的行政級別作為其級別管轄的主要標準。比如，國家監(jiān)察委員會管轄中管干部所涉監(jiān)察事項，省級監(jiān)委管轄本省省管干部所涉監(jiān)察事項等，以此類推。同時，監(jiān)察法改變了刑事訴訟法以犯罪行為發(fā)生地確定其地域管轄的制度。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》將地域管轄原則上定為犯罪嫌疑人工作單位所在地，這是因為這類案件不存在犯罪學意義上的犯罪現(xiàn)場，偵查工作從貪污、賄賂事件的發(fā)生地并不能獲取對案件有決定意義的證據(jù)，單位所在地更有助于當?shù)氐臋z察機關展開調查[1]。監(jiān)察法也沒有以犯罪行為發(fā)生地確定地域管轄，而代之以轄區(qū)管轄制度。《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》規(guī)定，“對于工作地在其他地區(qū)，而干部管理權在主管部門的公職人員犯罪，由派駐該單位的紀律檢查組調查”，還是屬于單位所在地的監(jiān)察委員會。監(jiān)察法第16、17條還規(guī)定了監(jiān)察辦案一體化的很多制度，比如規(guī)定上級監(jiān)察機關可以依法提級管轄下級監(jiān)察機關的管轄案件，也可以通過指令管轄的方式實現(xiàn)管轄權的轉移。現(xiàn)有監(jiān)察管轄制度還規(guī)定了管轄沖突解決辦法。《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》第20條規(guī)定：“幾個省級管轄機關都有管轄權的案件，由最初受理的監(jiān)察機關管轄”，必要時才由主要犯罪地的監(jiān)察機關管轄，這與刑事訴訟中管轄規(guī)則相似。其五，落實異地管轄制度。由于高級別官員對抗調查的能力極強，司法實踐中，為克服職務犯罪案件查處中的阻力，很多案件由異地查辦，比如著名的“慕馬案”。目前，我國已經(jīng)形成了高官職務犯罪的異地管轄制度[2]。然而，由于刑事訴訟法規(guī)定審判管轄以犯罪地為主要標準，如果異地調查管轄的案件異地審理，在移送起訴時，需要指定管轄確定檢察院、法院。監(jiān)察管轄制度也應對此作出類似規(guī)定。《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》第26條規(guī)定，國家監(jiān)察委在調查中指定異地管轄，需要再異地起訴、審判的，應當在移送審查起訴前與人民檢察院、人民法院協(xié)商指定管轄等相關事宜。此外，在我國，刑事案件與民事案件在管轄上有很大不同，民事管轄賦予了當事人提出管轄權異議的權利，而刑事管轄并未成為當事人的一項訴訟權利，確定管轄主要考慮的是哪個主管機關更有利于案件查辦。監(jiān)察管轄也適用該原則，在制度設計時不賦予被調查人提出管轄權異議的權利。

二、監(jiān)察委員會刑事管轄與檢察機關偵查的共同管轄

監(jiān)察體制改革的目標是要建立集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體制，因此監(jiān)察管轄的案件一般排除其他機關管轄。監(jiān)察機關管轄的88個罪名中，多數(shù)屬于監(jiān)察機關的專屬管轄，比如刑法第八章貪污賄賂罪。同時，監(jiān)察委員會不與公安機關共同管轄。監(jiān)察機關管轄的88個罪名中，有些也是公安機關管轄的罪名，比如非法拘禁罪。需要明確的是，刑事訴訟法規(guī)定，其他機關不管轄的案件才由公安機關管轄。所以，該管轄仍然是分別管轄，因為其建立在主體不同和是否職務行為不同的基礎上，并不是對同一案件，兩個機關都有管轄權。也就是屬于公職人員在行使公權力過程中實施的犯罪，由監(jiān)察機關管轄；反之，則由公安機關管轄。監(jiān)察體制改革過程中出現(xiàn)了分別管轄的例外，存在監(jiān)察管轄與檢察機關偵查管轄共同管轄案件的共同管轄現(xiàn)象。為了保障檢察機關法律監(jiān)督的剛性和監(jiān)督能力，2018年10月26日刑事訴訟修改保留了檢察機關對部分案件的自偵權，根據(jù)刑事訴訟法第19條第2款①，人民檢察院的自偵權具有以下特點：一是檢察機關只能對訴訟活動法律監(jiān)督中特定犯罪進行偵查。二是犯罪主體必須是司法人員，包括法律規(guī)定有偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責的工作人員，從而排除監(jiān)察人員實施的犯罪。據(jù)此，監(jiān)察人員在調查過程中的職務犯罪仍然由監(jiān)察機關自行調查，以此保障監(jiān)察體制的集中統(tǒng)一性，但也由此帶來外部制約不足的問題。三是根據(jù)《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《檢察院偵查規(guī)定》），可以立案偵查的案件范圍主要涉及侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，包括非法拘禁罪、濫用職權罪、玩忽職守罪、徇私枉法罪、刑訊逼供罪等14個罪名。四是法律規(guī)定該類案件“可以”由檢察機關管轄，而不是“必須”。該類案件“可以”由檢察機關管轄，也可以由監(jiān)察委員會管轄。第一次出現(xiàn)了“共同管轄”的現(xiàn)象，必然產(chǎn)生一系列新問題。首先，從現(xiàn)有法律解釋的角度，可以認為其確立了檢察機關的“優(yōu)先管轄權”。這可以從兩個角度論證，一方面正如時任最高人民檢察院副檢察長撰文指出，刑事訴訟法用“可以”一詞，一方面暗含著條文的政策導向性，即由檢察機關優(yōu)先偵查，因為檢察機關更貼近訴訟，更容易發(fā)現(xiàn)訴訟過程中司法人員相關職務犯罪，同時，由檢察機關立案查辦這些案件更為便捷，也有利于及時判斷證據(jù)合法性，保障訴訟順利進行。[3]另一方面國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定明確監(jiān)察委員會管轄的88個罪名中，明顯地排除了刑事訴訟規(guī)定由檢察機關管轄的案件，同時在該規(guī)定中出現(xiàn)了與刑事訴訟法類似的條文，顯然有意將該類案件明確給檢察機關管轄。.由于刑事訴訟法要求人民檢察院僅對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的犯罪展開偵查，容易誤解為僅能對主動發(fā)現(xiàn)的犯罪展開偵查，從而不當限縮管轄案件范圍。筆者認為，該發(fā)現(xiàn)也可以理解為事后發(fā)現(xiàn)，比如其他機關移送線索。同時，監(jiān)察調查的案件一旦移送審查起訴審判，檢察官、法官成為制約監(jiān)察調查權濫用的重要主體。為了保障法官、檢察官擁有相對獨立的辦案空間，此類涉嫌職務犯罪的案件應當優(yōu)先由檢察機關偵查。其次，不能對監(jiān)察管轄的案件采取機動偵查權。根據(jù)刑事訴訟法第19條第2款，對于公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。該規(guī)定限制了2012年刑事訴訟法機動偵查的范圍，將其主體限制在“公安機關管轄”的案件，因此檢察院行使機動偵查權時，只能將公安機關管轄的該類案件由省級人民檢察院批準后立案偵查，不能對監(jiān)察機關管轄的案件采取機動偵查措施[4]。再次，以“罪名”為主的管轄模式下，檢察機關可能偵查部分監(jiān)察管轄的職務犯罪“行為”。根據(jù)最高人民檢察院出臺的規(guī)定，檢察院管轄的案件都是以罪名的方式體現(xiàn)，而國家監(jiān)察委員會的管轄規(guī)定也明確以犯罪罪名為主，這就產(chǎn)生一個問題，很多罪名可能會因為我國刑法上的從一重罪處斷原則、吸收原則等規(guī)定，而并入其他的犯罪罪名。比如，多數(shù)賄賂犯罪會與瀆職犯罪數(shù)罪并罰，但是有一個特殊的罪名——徇私枉法罪，采取了從一重罪處斷的原則。根據(jù)刑法第399條第4款，司法工作人員收受賄賂，有徇私枉法罪、民事、行政枉法裁判罪、執(zhí)行裁判失職罪、執(zhí)行裁判濫用職權罪行為的，同時又構成受賄罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰。因此，如果受賄犯罪輕于徇私枉法罪的，處徇私枉法罪，在此種情況下，法律授權檢察機關偵查徇私枉法罪，就意味著其可以直接偵查該賄賂犯罪行為。最后，由于兩個機關可以同時管轄，在缺乏溝通的情形下，容易出現(xiàn)兩個機關同時對某人立案的現(xiàn)象，造成管轄沖突與調查資源的浪費。因此，應當建立內部溝通制度，當某機關對該類案件立案時，應當按照管轄權通知對方，避免重復立案。

三、監(jiān)察委員會刑事調查并案管轄的規(guī)范適用

根據(jù)分別管轄原則，各類案件按照一定的標準規(guī)定為某個機關管轄，其他機關不能管轄。早期觀點認為，即使是一人犯數(shù)罪、共同犯罪等互相牽連，也應當嚴格按照刑事訴訟法規(guī)定的管轄分工分別立案偵查。[5]這種劃分看似標準清晰、管轄明確，但實踐中有時并不具有可操作性，并不能滿足辦案需要。有學者指出牽連案件的分案管轄制度對國家機關偵查職責的劃分絕對化，在實踐中造成公、檢部門都不愿背負越權嫌疑，最終造成既無“偵查”也無“配合”的后果，同時，其忽略了偵查工作本應具有的效率性要求，出現(xiàn)了不同的偵查主體對牽連案件的共同涉案情節(jié)重復偵查、反復取證的情況。[6]我國的刑事訴訟法法典一直沒有規(guī)定并案管轄制度。并案管轄最早出現(xiàn)在1997年最高人民檢察院的《人民檢察院實施〈刑事訴訟法〉規(guī)則（試行）》第11條，“人民檢察院在偵查直接受理的案件過程中，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人的其他犯罪，可以并案偵查”。該并案偵查制度將檢察院的偵查范圍延伸至本屬于公安機關管轄的案件之中，引起公安機關不滿。而且，該規(guī)定作為最高人民檢察院的規(guī)范性文件，實際上突破了1996年刑事訴訟法關于立案管轄的規(guī)定，實踐中很少適用。取而代之的是堅持分案管轄制度，1999年正式出臺的人民檢察院刑事訴訟規(guī)則第12條刪除并案管轄內容，規(guī)定檢察院不能并案管轄其他機關管轄的犯罪，應當“將屬于公安機關管轄的刑事案件移送公安機關”，并建立后文所述的主從配合偵查模式。實踐中，并案管轄的需要仍然存在。2012年刑事訴訟法修改之后，當年12月6日六部委頒布的《關于實施刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》第3條正式確立了并案管轄制度：一人犯數(shù)罪的；共同犯罪的；共同犯罪的犯罪嫌疑人、被告人還實施其他犯罪的；多個犯罪嫌疑人、被告人實施的犯罪存在關聯(lián)，并案處理有利于查明案件事實的，人民法院、人民檢察院、公安機關可以在其職責范圍內并案處理。然后，最高人民檢察院通過刑事訴訟規(guī)則，在第12條第2款增加并案管轄，區(qū)別在于，刪除“共同犯罪的犯罪嫌疑人、被告人還實施其他犯罪的”的并案管轄情形，且不要求“在職責范圍內”并案處理。實踐中檢察機關在瀆職犯罪偵查中大量運用并案管轄條款，比如偵辦騙取稅收補貼的犯罪，先獲取騙稅者的供述，同時查辦提供幫助的瀆職犯罪，取得較好地辦案效果。在監(jiān)察管轄中，也需要規(guī)定并案管轄制度。一是當前職務犯罪往往是窩案、串案等牽連性犯罪，并案管轄對于窩案、串案的打擊更為有效，從上述并案管轄的確立過程來看，其確實是職務犯罪查辦實踐的需求。二是域外也是如此。有學者指出，兩大法系國家對職務犯罪與前提罪、事后罪的牽連犯罪，統(tǒng)一劃歸職務犯罪案件偵查機關管轄，提高了偵查主體揭露、證實職務犯罪的能力。[6]三是我國對牽連案件規(guī)定了不同的管轄機關，造成辦案不便。比如，涉嫌徇私枉法罪前提罪的案件屬于公安機關偵查管轄；與貪污賄賂等職務犯罪案件有關的偽證罪、窩藏、包庇等妨礙司法犯罪，作為事后罪也由公安機關管轄，辦案過程中存在諸多不便，影響辦案成效。四是我國《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》已經(jīng)出現(xiàn)了并案管轄的條款，第20條第2款規(guī)定：“具有下列情形之一的，國家監(jiān)察委員會可以在職責范圍內并案調查:一人犯數(shù)罪的；共同犯罪的；共同犯罪的公職人員還實施其他犯罪的；多人實施的犯罪存在關聯(lián)，并案處理有利于查明事實的。”未來應當將其完善，寫入正式的法律之中。目前，監(jiān)察并案管轄僅有《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》的該條授權條款，沒有操作的規(guī)范程序，對于并案管轄可能出現(xiàn)的問題沒有進行充分的反思與規(guī)制。比如其對傳統(tǒng)分別管轄原則造成很大沖擊，辦案機關得以介入其他機關的辦案權限，隱含著破壞原有的制度設計而帶來濫權問題。特別是，刑事偵查程序與在監(jiān)察調查程序設計理念上截然不同，前者注重辯方權利保障，強化權力的外部制約，后者注重權力的自我約束。并案管轄也使得本來可能適用刑事訴訟法進行偵查的犯罪行為，選擇適用監(jiān)察法調查，而不同的辦案程序可能對犯罪嫌疑人權利產(chǎn)生非常大的影響，比如調查期間犯罪嫌疑人將無法獲得律師幫助，還可能被采取留置措施。為了防止濫用并案管轄權，需要注意以下幾點：其一，明確并案管轄的案件適用條件。首先，案件要具備關聯(lián)性。監(jiān)察管轄的規(guī)定也界定了幾種主要情形：一是某一犯罪嫌疑人除了涉嫌監(jiān)察機關管轄的貪污賄賂、瀆職犯罪外，還涉嫌其他機關偵查管轄的其他普通刑事案件；二是公職人員與非公職人員共同犯監(jiān)察管轄的罪名；三是涉嫌共同犯罪的公職人員涉嫌其他犯罪。其小于刑事訴訟法的規(guī)定，不包括非公職人員涉嫌的其他共同犯罪；四是多人實施的犯罪存在關聯(lián)，是指案件事實上的牽連，比如某些犯罪的成立需要以其他犯罪事實的成立為前提，再如為職務犯罪嫌疑人提供條件，實施窩藏、包庇、偽證等妨礙司法的普通刑事犯罪。其次，應當遵循必要性原則，只有在不并案管轄案件難于破獲的情況下才能并案，也就是該類案件具有并案的必要性。最后，遵循適當性原則。之前在確定分別管轄時主要考慮了辦案主體的能力優(yōu)勢，打破該管轄有可能削弱該優(yōu)勢，因此必須考慮并案管轄的可行性，所以國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）第20條第2款規(guī)定“并案處理有利于查明事實的”，即只有在并案管轄更有利于案件查辦情況下，才能并案管轄。其二，監(jiān)察機關擁有單向并案權與強制并案權。根據(jù)2012年六部委解釋，各辦案機關都有并案偵查權，實際上會造成管轄沖突，如果某一機關并案時另一個機關不同意怎么辦，或者都要將對方管轄的案件并入，該如何處理，法律并未規(guī)定后續(xù)程序。之前，在檢察機關并案管轄制度的改革建議之中，有學者提出，對于職務犯罪的“原案”“后案”以及與其他刑事案件的“互涉案”，都應由檢察院統(tǒng)一行使偵查管轄權。[7]實際上，是要賦予檢察機關單向并案權和強制并案權。這種思路在監(jiān)察機關的并案管轄制度中得以實現(xiàn)。監(jiān)察法第34條第1款規(guī)定，對于監(jiān)察機關管轄的案件，其他機關只能移送監(jiān)察機關①。因此，其他偵查機關一般不允許對監(jiān)察管轄的案件并案管轄。實質上，形成了只有監(jiān)察機關單向并案管轄的局面。同時，根據(jù)上述條款，賦予了監(jiān)察機關強制并案權，并不需要其他機關同意。其三，適當限制并案管轄的案件范圍。對于監(jiān)察調查犯罪管轄而言，“職責范圍內”的表述應當理解為為了更好地打擊公職人員職務犯罪，而不能理解為只能在管轄的88個罪名中并案管轄，否則該規(guī)定就沒有體現(xiàn)出并案管轄的價值。并案管轄應當僅限于刑事案件，不能將違法案件也采取并案管轄的方式。同時，至少應當限制兩類案件的并案管轄。一是我國出現(xiàn)對辯護人進行報復性追訴的現(xiàn)象。為了抑制該現(xiàn)象，刑事訴訟法第44條第2款規(guī)定，律師從事辯護活動涉嫌犯罪，“應當由辦理辯護人所承辦案件的偵查機關以外的偵查機關辦理”。因此，調整職務犯罪案件與牽連案件的偵查管轄，也應當正視辯護人被隨意追訴偽造證據(jù)、妨害作證罪的刑事風險問題。在并案管轄時避免將律師辯護活動涉嫌的犯罪并入管轄，以免對辯護制度造成重大沖擊。二是如前所述，司法所人員辦理監(jiān)察案件涉嫌職務犯罪，應優(yōu)先由檢察機關偵查，不適宜并案由監(jiān)察機關管轄。其四，并案管轄應當遵循較為嚴格的審批程序。在法律尚未明確規(guī)定并案管轄制度之前，監(jiān)察機關對本無管轄權的牽連案件進行并案管轄，容易因為取證主體爭議而面臨合法性質疑。我國已經(jīng)有類似案件因為取證主體爭議，而觸動非法證據(jù)排除規(guī)則，最終被判無罪。特別是，監(jiān)察調查并入其他部門管轄案件時，可能對被告人權利造成實質性的影響。因此監(jiān)察并案管轄應當更加慎重，輕易不能啟動并案管轄程序。監(jiān)察管轄規(guī)定，監(jiān)察委員會并案管轄僅是“可以”，而并非“必須”，也是賦予其一定的自由裁量權。監(jiān)察機關并案管轄應當采取嚴格的內部審批程序。監(jiān)察委員會應當采取領導集體審批模式，審查是否符合并案管轄的條件，作出并案管轄的決定還應當報請省級監(jiān)察委員會的審批同意。同時，并案管轄后，適用特定對象的調查措施，比如留置，不能隨意擴大到并案管轄的被調查人，當然根據(jù)監(jiān)察法“對涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員”，監(jiān)察機關可以依法采取留置措施。由于并案管轄會導致其他機關管轄的案件被并入監(jiān)察機關，變相剝奪了其他機關的案件管轄權，因此應當充分尊重其他單位的意見，雖然不一定要其許可，但應充分聽取、考慮其意見，避免缺乏溝通，而導致同時立案，浪費司法資源。特別是，監(jiān)察機關要將其他機關已經(jīng)立案的案件合并調查的，“應當向其他偵查機關發(fā)出統(tǒng)一管轄的協(xié)調通知，其他偵查機關應當及時給予回復。若其他偵查機關不同意移送案件的，應當報請共同的上級機關協(xié)調確定”。①四、分案管轄主從配合模式的程序銜接監(jiān)察法第34條第1款規(guī)定，被調查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監(jiān)察機關為主調查，其他機關予以協(xié)助。可見，其在分案管轄中采取主從配合模式，但獨具特點。其一，采取了不區(qū)分主從犯罪，一般以監(jiān)察機關為主調查的規(guī)則。這解決了主從犯罪難于區(qū)分的問題。2012年六部委《關于實施刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》規(guī)定，刑事案件互涉時，秉持分案處理的思路，由主罪的偵查機關為主，次罪偵查機關予以配合。實踐中產(chǎn)生了一系列的問題：立案前一般難以區(qū)分主罪與次罪，而且隨著偵查的深入，主罪與次罪可能轉化；同時，因為公安機關和檢察院分別立案、偵查取證，在很多程序問題上難于協(xié)調。[8]監(jiān)察機關為主調查帶來的新問題是，如果被調查人還涉嫌其他嚴重刑事犯罪，比如為掩蓋職務犯罪涉嫌故意殺人罪，后罪偵破專業(yè)性極強，不適宜由監(jiān)察委員會牽頭。未來仍需要考慮特殊案件特點，例外適用公安機關偵查為主，監(jiān)察委員會協(xié)助的辦案模式。其二，其對主從模式進行嚴格限制，僅限制在被調查人涉嫌的其他犯罪，如果是非被調查人的共同犯罪人、行賄人涉嫌的其他違法犯罪行為，直接移送其他機關立案偵查，不采取主從配合模式。其三，對于符合并案管轄條件，需要并案管轄的，可以采取并案管轄措施，不采取主從配合模式。盡管立法賦予檢察機關部分司法人員的瀆職犯罪偵查權，但是該類案件多數(shù)涉及賄賂犯罪，且由于檢察機關在調查該類案件上的難度，可以預見，將來有很多案件檢察院會主動商請監(jiān)察委員會介入，正如檢察院曾經(jīng)熱衷于邀請紀委聯(lián)合辦案一樣，必然出現(xiàn)較多的主從配合管轄模式。由于監(jiān)察調查和刑事訴訟程序在執(zhí)法依據(jù)、程序設計上的重大不同，在具體程序運作中，必然出現(xiàn)很多的程序銜接問題。同時，由于“捕訴合一”改革之后，內部制約機制弱化①，主從配合模式面臨如何強化檢察事后制約功能的問題。其一，強制手段不能同時適用。分別管轄的案件，監(jiān)察調查過程中可以適用留置措施，在刑事偵查中可以適用強制措施，但兩種措施同時適用會有沖突。比如，監(jiān)察調查采取了留置的強制調查手段，如果其他偵查機關同時也對犯罪嫌疑人采取強制措施，由于留置是一種剝奪犯罪嫌疑人人身自由的調查措施，此時犯罪嫌疑人無法滿足各種強制措施的法定義務，比如必然無法履行刑事訴訟法規(guī)定取保候審在傳訊的時候及時到案的義務，無法滿足在拘留逮捕之后立即送看守所羈押的程序要求，以及拘留逮捕后必須在看守所訊問的程序要求，同時，也無法滿足監(jiān)視居住等強制措施必須由公安機關執(zhí)行的要求，因為留置由監(jiān)察機關執(zhí)行，具有非常大的保密性和封閉性，不允許公安機關等刑事訴訟中法定機關介入對被調查人監(jiān)管。因此，主從配合模式中，不能同時采取留置和刑事訴訟中的強制措施，但在整個調查過程中，可以通過監(jiān)察留置措施和強制措施的先后銜接滿足辦案需要。比如，在監(jiān)察調查留置之后，解除留置措施，在其涉嫌其他刑事案件符合逮捕條件時，由公安機關逮捕犯罪嫌疑人。在調研過程中，遇到一個問題。公安機關在偵查過程中，將職務犯罪線索移送監(jiān)察委員會，監(jiān)察委員會立案后希望對已經(jīng)被逮捕的犯罪嫌疑人采取留置措施，以避免羈押在看守所帶來的保密不足問題。然而，對于已經(jīng)采取逮捕等強制措施的案件，沒有法定理由并不能隨意解除。筆者認為，此時逮捕的證據(jù)條件、刑罰條件并未變化，但逮捕必要性即社會危險性條件可能發(fā)生變化，比如案件即將采取留置措施，足以防止發(fā)生社會危險性，從而沒有繼續(xù)羈押必要性可以成為解除逮捕的理由。同理，其他強制措施更可以據(jù)此解除，比如取保候審，法律規(guī)定可以而不是必須采取，從而解除的理由更加充分。其二，主從配合不是并案管轄，前提是各自立案查辦。在主從配合模式下，仍然存在不同管轄權限范圍內職權的行使范圍，不同的機關只能對其管轄范圍的案件事實展開調查，不能越權介入其他機關調查的案件范圍。需要澄清的是，為主偵查“并不是指涉嫌主罪的機關去辦理另一機關管轄的犯罪，從而代替另一機關的工作，而是指由為主偵查的機關負責溝通、協(xié)調。”[9]因此，該模式下監(jiān)察機關不能對其不承擔調查職能的案件采取調查措施。其三，主從配合模式，可以有限打破偵查、調查范圍的界限。根據(jù)現(xiàn)行刑事訴訟法的規(guī)定，偵查內容、證據(jù)應當保密，不能隨意將案件事實對外透露，否則可能構成泄密，甚至涉嫌犯罪。但是在配合模式下，可以適當阻隔偵查秘密原則的效力，辦案機關可以及時溝通調查與偵查過程中所獲證據(jù)和事實，以使整個窩案、串案，多次關聯(lián)犯罪事實明晰，避免犯罪事實證據(jù)之間的矛盾。同時，根據(jù)管轄權的界分，一個法定機關一般不對其他機關管轄的事實展開調查。因此，辦案機關不能在訊問中問及其他機關管轄的犯罪，獲取的證據(jù)也不具有證據(jù)能力。但在主從配合模式下，可以訊問其他機關管轄的事實，這也可以認為屬于調查中的配合形式。但是，不允許一個辦案機關采取另一機關采取的強制措施，比如監(jiān)察機關不能采取刑事訴訟手段，偵查機關不能采取監(jiān)察調查措施。其四，主從配合也要充分保障被調查人辯護權利。在配合模式下，不能因為案件由監(jiān)察機關為主調查，而限制犯罪嫌疑人所涉及非監(jiān)察調查案件的律師辯護權。即使在被調查人被留置后，仍應當保障其所涉嫌非監(jiān)察案件的辯護權，此時律師有權到留置地點會見犯罪嫌疑人，但其辯護僅限制在非監(jiān)察調查案件，而不能對監(jiān)察調查的案件提供辯護。其五，建立溝通機制。主從配合中“為主”的核心是主動溝通、協(xié)調而不是指揮。協(xié)調包括辦案進度上的協(xié)調，以大致相同的時間完成犯罪查辦，以避免在移送審查起訴時，時差過大而影響案件處理。根據(jù)《檢察院偵查規(guī)定》，人民檢察院立案偵查犯罪時，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人同時涉嫌監(jiān)察委員會管轄的職務犯罪線索的，應當及時與同級監(jiān)察委員會溝通，一般應當由監(jiān)察委員會為主調查，人民檢察院予以協(xié)助。經(jīng)溝通，認為全案由監(jiān)察委員會管轄更為適宜的，人民檢察院應當撤銷案件，將案件和相應職務犯罪線索一并移送監(jiān)察委員會；認為由監(jiān)察委員會和人民檢察院分別管轄更為適宜的，人民檢察院應當將監(jiān)察委員會管轄的相應職務犯罪線索移送監(jiān)察委員會，對依法由人民檢察院管轄的犯罪案件繼續(xù)偵查。人民檢察院應當及時將溝通情況報告上一級人民檢察院。溝通期間，人民檢察院不得停止對案件的偵查。線索移送對象也很重要。特別是，在掃黑除惡等專項行動中，對于線索的處置非常重要，不移送相關線索可能構成嚴重后果。基于線索的保密需要，相關案件應當直接移送有管轄權的檢察院，而不通過同級檢察院或者同級監(jiān)察機關移送，對于公安機關的線索移送也是如此。根據(jù)《檢察院偵查規(guī)定》，檢察院自偵案件由市一級人民檢察院管轄，監(jiān)察機關對于該類案件應當移送有管轄權的檢察院，而不是對應的基層檢察院。在移送線索前，不能對自己沒有管轄權的案件調查或者初查。

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作者:謝小劍 單位:江西財經(jīng)大學法學院