司法審查研究論文

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[英文標(biāo)題]TheAdministrativeEmergencyPowerinJudicialReview：“SteelSeizureCase”forExample[內(nèi)容提要]2004年的憲法修正案通過(guò)后，中國(guó)的緊急狀態(tài)立法正在逐步進(jìn)行之中，對(duì)于國(guó)家緊急權(quán)力，尤其是行政緊急權(quán)力的法律規(guī)制，需要進(jìn)行深入的理論研究。美國(guó)聯(lián)邦最高法院在對(duì)行政緊急權(quán)力進(jìn)行司法審查時(shí)形成了一些具有代表性的判例，如“鋼鐵公司占領(lǐng)案”。對(duì)該案中法院判決意見(jiàn)的分析可以作為健全中國(guó)緊急狀態(tài)法治的借鑒和參考。

[摘要題]理論探討

[英文摘要]Abstract：AfterthepassoftheAmendmentsoftheConstitutionin2004，Chinabeginsthelegislationofemergencyconditions.Thelegalcontroltothestateemergencypower，especiallytheadministrativeemergencypower，needstobetheoreticallystudied.TheFederalSupremeCourtofUnitedStatesdecidedseveraltypicalcaseswhenitreviewedtheadministrativeemergencypower，forexample“SteelSeizureCase”。ThereismuchintheanalysisofthecourtdecisionwecandrawexperiencetoperfectChineselawsystemofemergencyconditions.

[關(guān)鍵詞]緊急狀態(tài)/行政緊急權(quán)力/司法權(quán)/司法審查/鋼鐵公司占領(lǐng)案emergencyconditions/administrativeemergencypower/judicialpower/judicialreview/SteelSeizureCase

[正文]

2004年的憲法修正案將憲法文本中的“戒嚴(yán)”替換為“緊急狀態(tài)”，以及其后“緊急狀態(tài)法”立法工作的逐漸系統(tǒng)展開(kāi)，顯現(xiàn)出對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行深入理論研究的必要性。其中行政緊急權(quán)力作為最具有行動(dòng)能力、效率以及強(qiáng)制力的政府分支的“特權(quán)”，是最需要關(guān)注的焦點(diǎn)。比較研究和實(shí)證研究將是一個(gè)具有啟發(fā)性的角度，它國(guó)的一些相關(guān)憲法理論和判例或許能促進(jìn)我們對(duì)這一問(wèn)題的思考。本文準(zhǔn)備以美國(guó)聯(lián)邦最高法院判決的“鋼鐵公司占領(lǐng)案”①為例，分析司法審查中的行政緊急權(quán)力，以加深我們對(duì)緊急狀態(tài)及其權(quán)力運(yùn)作的理解，為我國(guó)緊急狀態(tài)法律制度的完善提供參考和借鑒。

一、引論：美國(guó)“鋼鐵公司占領(lǐng)案”概述

在美國(guó)憲政史上，“鋼鐵公司占領(lǐng)案”具有較大的影響。聯(lián)邦最高法院在該案的判決中清晰地論證了三權(quán)分立與制衡這一美國(guó)建國(guó)即已確立的，并在兩百年間逐漸由眾多國(guó)會(huì)立法和法院判例完善起來(lái)的憲政基本原則，且詳細(xì)闡釋了對(duì)緊急狀態(tài)和行政緊急權(quán)力問(wèn)題的司法意見(jiàn)。

（一）美國(guó)“鋼鐵公司占領(lǐng)案”的背景與概況

1950年朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，就在戰(zhàn)爭(zhēng)激烈進(jìn)行過(guò)程中的1952年4月，美國(guó)鋼鐵行業(yè)的工會(huì)與資方的談判最終破裂，工會(huì)宣布它準(zhǔn)備從4月9日中午12點(diǎn)開(kāi)始，發(fā)動(dòng)一場(chǎng)全國(guó)性的鋼鐵行業(yè)大罷工。在此情況下，美國(guó)總統(tǒng)杜魯門(mén)（H.Truman）為了保證作為重要戰(zhàn)略物資的鋼鐵的連續(xù)供應(yīng)和其價(jià)格的穩(wěn)定，在4月8日下達(dá)行政命令，要求商業(yè)部長(zhǎng)索耶（Sawyer）介入這起勞資糾紛，占領(lǐng)并運(yùn)作無(wú)法達(dá)成集體勞資協(xié)議的鋼鐵公司的廠房和設(shè)備。次日，杜魯門(mén)總統(tǒng)致函國(guó)會(huì)通報(bào)了他的決定，12天后再次報(bào)告。國(guó)會(huì)沒(méi)有作出任何反應(yīng)。

這些鋼鐵公司的所有者在抗議中服從了商業(yè)部長(zhǎng)的命令，并向聯(lián)邦地方法院提起訴訟，認(rèn)為總統(tǒng)的行政命令缺乏法律基礎(chǔ)，實(shí)質(zhì)上是行使了國(guó)會(huì)的立法權(quán)力，其所運(yùn)用的行政緊急權(quán)力侵犯了私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。最終，聯(lián)邦最高法院判決維持原判，政府必須立即停止對(duì)鋼鐵公司的占領(lǐng)。這些司法意見(jiàn)中包含著關(guān)于分權(quán)制衡與緊急權(quán)力的司法智慧和真知灼見(jiàn)，值得我們?cè)敿?xì)研討。

（二）總統(tǒng)的行政命令和行政部門(mén)的觀點(diǎn)

在的10340號(hào)行政命令中，總統(tǒng)表明了行政部門(mén)的行為依據(jù)：在1950年12月16日總統(tǒng)宣布了緊急狀態(tài)，根據(jù)美國(guó)憲法第二條賦予總統(tǒng)的最高行政權(quán)和合眾國(guó)武裝部隊(duì)總司令的身份，總統(tǒng)有權(quán)根據(jù)行政職權(quán)下令占領(lǐng)并以聯(lián)邦政府的名義經(jīng)營(yíng)這些鋼鐵公司。并且“商業(yè)部長(zhǎng)被授權(quán)制訂與下達(dá)他認(rèn)為執(zhí)行本命令的目標(biāo)所必需或合乎需要的規(guī)章與命令，并且只要認(rèn)為合乎需要，他可進(jìn)一步委代與授權(quán)本命令規(guī)定的職能。”②

在聯(lián)邦法院的審理程序中，司法部副部長(zhǎng)作為總統(tǒng)律師出席了法庭訴訟，為總統(tǒng)行為辯解，闡釋了行政部門(mén)在本案中的理由和見(jiàn)解。除上述在總統(tǒng)命令中已經(jīng)表明的理由外，總統(tǒng)律師主要強(qiáng)調(diào)了這樣的意見(jiàn)，即總統(tǒng)具有廣泛的緊急狀態(tài)權(quán)力。他認(rèn)為，總統(tǒng)只會(huì)在極端危險(xiǎn)的國(guó)家緊急狀況下行使這種不同尋常的權(quán)力?！皯椃ǖ诙l第一款……將所有的行政權(quán)力交給總統(tǒng)……凡是涉及到行政部門(mén)的地方，所有的行政權(quán)力都授予總統(tǒng)?！薄翱偨y(tǒng)只對(duì)這個(gè)國(guó)家負(fù)責(zé)，因而總統(tǒng)的決定就是結(jié)論性的……行政當(dāng)局已經(jīng)獲得了廣泛的授權(quán)，尤其是在國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)之時(shí)，以便其能夠應(yīng)付任何可能危及本國(guó)之國(guó)家安全的局面……在4月8日深夜，這種占用是避免罷工、避免對(duì)于國(guó)家安全和國(guó)防必不可少的鋼鐵生產(chǎn)出現(xiàn)不定期停頓的唯一有效的辦法?！雹?/p>

（三）美國(guó)聯(lián)邦法院的判決意見(jiàn)與結(jié)論

1952年4月29日，哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地方法院法官派恩（JudgePine）判決總統(tǒng)的接管鋼鐵業(yè)命令違憲，本案原告勝訴，并頒發(fā)初步禁令（PreliminaryInjunction），禁止政府占用鋼鐵公司的行為。上訴后，5月3日聯(lián)邦最高法院正式受理本案，5月11日開(kāi)庭，6月2日即宣布判決，歷時(shí)僅一個(gè)月，可見(jiàn)在緊要時(shí)期最高法院行動(dòng)之迅速。最終，聯(lián)邦最高法院以6比3的表決結(jié)果判定原告勝訴，總統(tǒng)命令違憲無(wú)效。④

布萊克大法官代表五位大法官（其中兩位是杜魯門(mén)總統(tǒng)任命的）確認(rèn)并維持禁制令。第六位大法官同意裁決結(jié)論，但不支持布萊克大法官的裁決理由。同意布萊克大法官裁決理由的四位大法官都分別撰寫(xiě)了各自的裁決理由。⑤在本案的判決中，最高法院的文森首法官（ChiefJusticeVinson）和里德、明頓兩位大法官（JusticeReed，JusticeMinton）持有異議，文森首法官代表這三位大法官撰寫(xiě)了反對(duì)意見(jiàn)。⑥

二、司法審查中關(guān)于行政緊急權(quán)力的爭(zhēng)議

在美國(guó)聯(lián)邦最高法院對(duì)本案的審理和判決中，九名大法官對(duì)緊急狀態(tài)和行政緊急權(quán)力的憲法和法律依據(jù)以及總統(tǒng)是否擁有以及應(yīng)當(dāng)如何運(yùn)用此項(xiàng)權(quán)力產(chǎn)生了巨大的分歧。當(dāng)然在最高法院的歷次審判中，這種明顯分歧甚至激烈的意見(jiàn)沖突是經(jīng)常出現(xiàn)的，并非是壞事，甚至是美國(guó)司法審查制度的突出優(yōu)點(diǎn)，許多日后影響巨大的司法意見(jiàn)往往蘊(yùn)涵在贊同意見(jiàn)和反對(duì)意見(jiàn)之中。

（一）贊同限制行政緊急權(quán)力的理論和意見(jiàn)

作為贊同限制總統(tǒng)緊急權(quán)力的正方，布萊克大法官傳達(dá)了法院的判決意見(jiàn)，五名大法官分別以各自不同的依據(jù)和論證推理撰寫(xiě)了各自的贊同意見(jiàn)書(shū)。他們主張和贊同限制總統(tǒng)的行政緊急權(quán)力的理論依據(jù)和推理主要有以下幾個(gè)方面：

第一，法院有權(quán)受理對(duì)行政緊急權(quán)力的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，如此才能對(duì)總統(tǒng)的命令進(jìn)行司法審查，從而才可能制約行政部門(mén)的緊急權(quán)力。在判決意見(jiàn)中，布萊克大法官首先歸納了本案的兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，第一個(gè)便是“鑒于本案議程并未超出初始禁令的范圍，本案是否應(yīng)最終決定總統(tǒng)法令的憲法效力？”美國(guó)聯(lián)邦法院在20世紀(jì)30年代后確立一系列標(biāo)準(zhǔn)限制自身的司法審查權(quán)力，最重要的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)即“成熟原則”。只有當(dāng)訴訟所聚焦的爭(zhēng)議問(wèn)題已經(jīng)在程序上“成熟”，法院才予以審查。本案中布萊克大法官舉了以往判例并進(jìn)行論證后，同意地區(qū)法院的見(jiàn)解，本案的問(wèn)題已經(jīng)成熟。因此，法院可以審理本案的議程。⑦如此，最高法院可以審查，并從而制約總統(tǒng)的緊急權(quán)力。

第二，行政緊急權(quán)力不具有超越憲法的性質(zhì)，總統(tǒng)的行政特權(quán)必須得到憲法的明確授權(quán)，并在憲政框架內(nèi)運(yùn)作。布萊克大法官歸納的本案第二個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，即“占領(lǐng)（Seizure）命令是否在總統(tǒng)的憲法權(quán)力范圍之內(nèi)？”對(duì)此，他闡述道：“如果總統(tǒng)具有任何權(quán)力下達(dá)命令，那么它必須來(lái)自國(guó)會(huì)法案或憲法本身。［但我們找不到任何］立法以明確授權(quán)總統(tǒng)在本案占據(jù)財(cái)產(chǎn)，也不存在國(guó)會(huì)的任何法案能清楚地隱含這類(lèi)權(quán)力……”，⑧并且駁斥了政府關(guān)于“總統(tǒng)權(quán)力應(yīng)被隱含于其憲法權(quán)力的集合體之中”的論點(diǎn)。⑨顯然，總統(tǒng)并沒(méi)有憲法上的依據(jù)頒布這一占領(lǐng)財(cái)產(chǎn)的命令，這一點(diǎn)甚至政府也承認(rèn)了。政府試圖用模糊的、籠統(tǒng)的憲法授權(quán)為總統(tǒng)的行為辯解。但法院的嚴(yán)格審查要求獲得明確的憲法依據(jù)，即緊急權(quán)力不能超越憲法的規(guī)范依據(jù)和憲政框架。

第三，美國(guó)“三權(quán)分立”的政府結(jié)構(gòu)要求總統(tǒng)不得超越其職權(quán)范圍，行使屬于國(guó)會(huì)專(zhuān)有的立法權(quán)限或者超越國(guó)會(huì)法律的授權(quán)，并且應(yīng)當(dāng)遵循國(guó)會(huì)的立法意圖。杰克遜大法官（JusticeJackson）在他的贊同意見(jiàn)中區(qū)分了三種情況，“本案的占領(lǐng)只能在被歸為第三類(lèi)的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)之下得到辯護(hù)；只有在減去國(guó)會(huì)對(duì)該事項(xiàng)具有的權(quán)力之后，任何剩余的執(zhí)法權(quán)力才能為之提供支持?！辈⑶宜安荒芙邮苓@種觀點(diǎn)，即憲法這段文字會(huì)以大批量的方式，去授予所有可見(jiàn)的執(zhí)法權(quán)力……”，這只能是“極權(quán)政府的執(zhí)法權(quán)力”。對(duì)于總統(tǒng)宣稱(chēng)所具有的憲法授予的“戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力”，杰克遜大法官說(shuō)道：憲法僅把宣戰(zhàn)權(quán)力委托給了國(guó)會(huì)，“憲法并沒(méi)有把陸海軍總司令的稱(chēng)號(hào)設(shè)想為國(guó)家、工業(yè)和全體居民的總司令?！菓椃ɑ驀?guó)會(huì)法案明確授權(quán)，國(guó)會(huì)禁止總統(tǒng)使用軍隊(duì)來(lái)執(zhí)行普遍法律……”。司法副部長(zhǎng)的“辯護(hù)詞宣稱(chēng)，實(shí)際情況的需要產(chǎn)生了處理危機(jī)或緊急狀態(tài)的權(quán)力；其未道明的假設(shè)則是：需要不承認(rèn)法律。”立憲者們知道“何為緊急狀態(tài)，知道它們產(chǎn)生權(quán)威行動(dòng)的壓力，也知道它們?nèi)绾螢榇蹤?quán)提供簡(jiǎn)便的托詞……他們懷疑緊急權(quán)力將制造緊急狀態(tài)?！币虼朔ㄔ翰粦?yīng)宣布總統(tǒng)具有“為對(duì)付緊急狀態(tài)所必需的內(nèi)在權(quán)力”。⑩

布萊克大法官還指出，“在1947年考慮塔夫特一哈特列（Taft-Hartley）法案時(shí)，國(guó)會(huì)否決了一項(xiàng)在緊急情況下授權(quán)這類(lèi)政府占領(lǐng)的修正案?！保?1）國(guó)會(huì)意圖已經(jīng)表明了其立場(chǎng)，即反對(duì)總統(tǒng)擁有這種籠統(tǒng)的和沒(méi)有單獨(dú)法案授權(quán)的行政緊急權(quán)力。而在本案中總統(tǒng)的行為背離了國(guó)會(huì)的立法意圖。弗蘭克福特大法官（JusticeFrankfurter）在贊同意見(jiàn)中說(shuō)道：1947年，“國(guó)會(huì)徹底討論并排除了總統(tǒng)為防止將危及國(guó)家‘健康和安全’的停產(chǎn)而去占領(lǐng)工廠的權(quán)力?！薄霸谄胶獾目紤]后，國(guó)會(huì)選擇不把該項(xiàng)權(quán)力置于總統(tǒng)。……在1947年，國(guó)會(huì)甚至未給予總統(tǒng)有限權(quán)力，而是對(duì)他作出下列要求，即在達(dá)到自愿解決的企圖失敗后，如果他認(rèn)為需要行使占領(lǐng)權(quán)力，那么他應(yīng)向國(guó)會(huì)提出報(bào)告……”。（12）因此，只有在得到國(guó)會(huì)的同意后，總統(tǒng)才具有占領(lǐng)私人財(cái)產(chǎn)的緊急權(quán)力，國(guó)會(huì)的這一要求是極其嚴(yán)格的。

（二）反對(duì)限制行政緊急權(quán)力的理論和意見(jiàn)

作為反對(duì)限制總統(tǒng)緊急權(quán)力的反方，首法官文森代表三名大法官寫(xiě)出了本案的反對(duì)意見(jiàn)。他們反對(duì)限制總統(tǒng)緊急權(quán)力的理論依據(jù)和推理主要有下面幾點(diǎn)：

第一，本案事件的發(fā)生的確是處于緊急狀態(tài)的非常時(shí)期，并且鋼鐵公司是出于公共目的而被占用的。文森大法官指出，“凡是提出這是一種涉及超常權(quán)力案件的人士，都應(yīng)該注意到，當(dāng)時(shí)就已經(jīng)處于非常時(shí)刻。”“總統(tǒng)有責(zé)任執(zhí)行立法機(jī)構(gòu)的這一系列計(jì)劃。而他們能否成功地執(zhí)行這些計(jì)劃，取決于是否能夠維持鋼鐵生產(chǎn)，鋼鐵價(jià)格是否穩(wěn)定?！币虼?，總統(tǒng)在緊急時(shí)期的占用行為是依據(jù)了國(guó)會(huì)意圖和計(jì)劃的。（13）

并且，“在本案中援引的政府征用［財(cái)產(chǎn)］權(quán)力，乃是主權(quán)的基本特征，并早已被承認(rèn)為聯(lián)邦政府的權(quán)力。［第5修正案并不禁止這類(lèi)占領(lǐng)，因?yàn)槿绻碱I(lǐng)并不非法，原告肯定能夠收到所要求的公正補(bǔ)償。］”根據(jù)立憲者的意圖，“總統(tǒng)一職被處心積慮地設(shè)計(jì)為獨(dú)立的實(shí)權(quán)職位。”（14）所以，從美國(guó)憲法的精神來(lái)說(shuō)，總統(tǒng)有權(quán)出于公共目的的需要而占用私有財(cái)產(chǎn)。

第二，從行政活動(dòng)的歷史考察，總統(tǒng)有在危機(jī)時(shí)刻主動(dòng)采取行動(dòng)的職權(quán)甚至職責(zé)，并且總統(tǒng)在占用命令后的當(dāng)天早晨已向國(guó)會(huì)報(bào)告。“不論是否有立法明確授權(quán)，在對(duì)付全國(guó)緊急狀態(tài)時(shí)，總統(tǒng)應(yīng)迅速與果斷行動(dòng)以實(shí)施立法方案，或至少保存它們，直到國(guó)會(huì)能夠采取行動(dòng)為止?！蔽纳蠓ü倥e出了美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期的林肯、第一次世界大戰(zhàn)時(shí)期的威爾遜和第二次世界大戰(zhàn)時(shí)期的羅斯福等總統(tǒng)在緊急時(shí)刻所采取的迅速有力的行動(dòng)，特別是占用國(guó)內(nèi)私人財(cái)產(chǎn)的措施，這些行動(dòng)都得到了國(guó)會(huì)的事后追認(rèn)甚至贊許。（15）

“總統(tǒng)是負(fù)責(zé)留意‘大量法律’得以執(zhí)行的憲法官員。為應(yīng)付緊迫局面，執(zhí)行方式的靈活性是實(shí)際必需的事情……作為一種實(shí)施立法方案的手段，占領(lǐng)并未被法律禁止。國(guó)會(huì)從未表明，如果法律不能由其他方式執(zhí)行，總統(tǒng)就不可在支付公正補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，通過(guò)占取私有財(cái)產(chǎn)來(lái)執(zhí)行法律”。“本案記錄所透露的惟一總統(tǒng)目的是如實(shí)執(zhí)行法律，并采取行動(dòng)以在緊急狀態(tài)下維持現(xiàn)狀，從而在國(guó)會(huì)能夠行動(dòng)之前防止立法方案的崩潰……因此，沒(méi)有證據(jù)表明，總統(tǒng)有任何目的違抗國(guó)會(huì)或以任何不合立法意志的方式行動(dòng)”。“憲法本身就是在嚴(yán)重危機(jī)下產(chǎn)生的。盡管緊急狀態(tài)并不創(chuàng)造權(quán)力，它可以為權(quán)力的行使提供場(chǎng)合?！保?6）

第三，原告未能證明1947年的《勞資關(guān)系法案》包含著禁止占用的規(guī)定，多數(shù)判決的六位大法官理由各異，并沒(méi)有提到權(quán)威的判例，所依據(jù)的都是先前判例中的異議，完全沒(méi)有考慮到表明緊急狀態(tài)之緊迫性及占用措施之臨時(shí)性的不容爭(zhēng)辯的事實(shí)。一方面，“總統(tǒng)采取臨時(shí)占領(lǐng)鋼鐵工廠［的行動(dòng)］，乃是其所能采取的惟一手段，以符合其留意法律得到如實(shí)執(zhí)行的責(zé)任?！绷硪环矫?，“從本案事實(shí)來(lái)看，任意行動(dòng)、無(wú)限權(quán)力或?qū)?guó)會(huì)權(quán)力的專(zhuān)制篡取等宣稱(chēng)，乃是缺乏根據(jù)的。與此相反，貫穿我們歷史的司法、立法和執(zhí)法先例證明，總統(tǒng)在本案中的行動(dòng)和他的憲法責(zé)任完全一致?！保?7）因此，首法官文森代表三名大法官要求推翻聯(lián)邦地區(qū)法院的禁令。

（三）對(duì)兩種意見(jiàn)之爭(zhēng)議的分析與評(píng)價(jià)

在本案的眾多法官意見(jiàn)中，并沒(méi)有形成旗幟鮮明的兩派。在具體論證合憲性的方法上，布萊克大法官的憲法解釋方法從范式上看是“尊重文本”（textual），即文本主義的解釋方法。菲利普，鮑比特教授指出，“其基本思想是憲法的命令可直接源于憲法文本的原意，”與之對(duì)立的是“審慎的論證方式”，這種方法是“根據(jù)裁決時(shí)的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境局勢(shì)提出合憲性理由。因而審慎學(xué)派一般都主張，在國(guó)家實(shí)行緊急狀態(tài)的時(shí)期，即使是對(duì)明確的憲法約束也可以被忽視”，如果公共利益需要這樣的話(huà)。舉例來(lái)說(shuō)，本案的多數(shù)裁決理由說(shuō)，建國(guó)之后歷史上形成的慣例是不相干的，而其他大法官則在他們獨(dú)立的多份裁決理由中充分考慮了這些慣例。（18）

從根本上來(lái)說(shuō)，最高法院的九位大法官在對(duì)本案情況的論證中，主要還是建立在緊急狀態(tài)的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)上進(jìn)行考慮和分析的。且不考慮方法論上的差異，多數(shù)判決的結(jié)果表明了聯(lián)邦最高法院的明確態(tài)度和立場(chǎng)，即司法可以對(duì)行政緊急權(quán)力進(jìn)行制約，而這一制約的依據(jù)來(lái)自憲法和國(guó)會(huì)的立法法案或者立法意圖。

三、行政緊急權(quán)力的司法制約

緊急狀態(tài)并不創(chuàng)造權(quán)力，只是為權(quán)力的行使提供合適的場(chǎng)合。行政緊急權(quán)力在運(yùn)行中必須受到政府其他分支的制約，即立法制約和司法制約。而在憲政體制發(fā)達(dá)的國(guó)家，立法制約最終是要由司法制約來(lái)實(shí)現(xiàn)的。司法制約具有中立性和最終性。我們必須關(guān)注對(duì)行政緊急權(quán)力的司法制約。

（一）司法對(duì)行政緊急權(quán)力的制約功能

韓大元教授認(rèn)為，“國(guó)家緊急權(quán)有兩種類(lèi)型：一是緊急命令、戒嚴(yán)等事先可以預(yù)見(jiàn)的非常事態(tài)下的緊急狀態(tài)；二是憲法上完全無(wú)法預(yù)見(jiàn)的緊急狀態(tài)，有些學(xué)者稱(chēng)之為‘超憲法的、憲法外的國(guó)家緊急權(quán)’”。（19）美國(guó)學(xué)者DavidBonner認(rèn)為國(guó)家緊急權(quán)力的一個(gè)主要特征是：它是屬于行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，不受憲法規(guī)范的約束。（20）因此，在國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界不少學(xué)者都認(rèn)為“超憲性”是行政緊急權(quán)力的重要特征或性質(zhì)，即行政緊急權(quán)力一定程度上具有超越憲法規(guī)范行動(dòng)的權(quán)力。

國(guó)內(nèi)其他一些學(xué)者則有不同的觀點(diǎn)，如徐高和莫紀(jì)宏教授認(rèn)為：“所謂緊急權(quán)就是為一國(guó)憲法、法律和法規(guī)所規(guī)定的，當(dāng)出現(xiàn)了緊急危險(xiǎn)局勢(shì)時(shí)，由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和個(gè)人依照憲法、法律和法規(guī)規(guī)定的范圍、程序采取緊急對(duì)抗措施，以迅速恢復(fù)正常的憲法和法律秩序，最大限度地減少人民生命財(cái)產(chǎn)損失的特別權(quán)力”。（21）楊海坤教授認(rèn)為“合憲性原則”是行政緊急權(quán)力的重要原則，“我國(guó)憲法已經(jīng)有‘緊急狀態(tài)’的規(guī)定，行政緊急權(quán)力最終必須經(jīng)受憲法的檢驗(yàn)?！保?2）筆者認(rèn)為，行政緊急權(quán)力絕不能超越憲法的規(guī)范依據(jù)和憲政的運(yùn)行框架。雖然在百余年前，立憲者在制定憲法時(shí)很難明確把握對(duì)緊急狀態(tài)和緊急權(quán)力的規(guī)范。但在今日，立憲和行憲者們已能夠在理論和實(shí)踐發(fā)展的基礎(chǔ)上理性地應(yīng)對(duì)制定憲法和相關(guān)法律中對(duì)“緊急狀態(tài)”和“緊急權(quán)力”的規(guī)范需要。美國(guó)聯(lián)邦最高法院關(guān)于“鋼鐵公司占領(lǐng)案”的判例以及其他關(guān)于總統(tǒng)行政特權(quán)的判例，都表明了行政緊急權(quán)力及其他行政特權(quán)應(yīng)受司法審查的制約。

行政權(quán)，尤其是具有特權(quán)性質(zhì)的行政緊急權(quán)力接受司法的控制，有助于防止和減少政府趨向于專(zhuān)橫擅斷，甚至專(zhuān)制獨(dú)裁的危險(xiǎn)。德國(guó)在一戰(zhàn)后制定的魏瑪憲法，從局部而言不失為一部良好的憲法，許多關(guān)于公民社會(huì)、經(jīng)濟(jì)權(quán)利的規(guī)定成為二十世紀(jì)世界各國(guó)憲政走向的先鋒；但是從總體上來(lái)說(shuō)，該憲法存在一些致命之處，從而很大程度上間接地為德國(guó)走向法西斯軍國(guó)主義道路提供了條件，其中關(guān)鍵一點(diǎn)就是關(guān)于“緊急狀態(tài)”和“行政緊急權(quán)力”的規(guī)定過(guò)于寬松，缺乏必要的制約。如果公共安全和秩序受到嚴(yán)重威脅，總統(tǒng)有權(quán)在未獲議會(huì)的同意下，暫時(shí)中止公民權(quán)利。在總共13年中這一條款被運(yùn)用了超過(guò)250次，最后希特勒說(shuō)服總統(tǒng)興登堡中止公民基本權(quán)利，并再也沒(méi)有恢復(fù)，魏瑪憲法實(shí)質(zhì)上也就此破滅。各國(guó)的行政部門(mén)通常會(huì)以應(yīng)付國(guó)家緊急需要為借口，爭(zhēng)取更多的憲法和法律之外的自由裁量權(quán)。但是，應(yīng)付國(guó)家的緊急狀態(tài)是整個(gè)政府的任務(wù)和職責(zé)，行政部門(mén)只是政府中的一個(gè)分支，它在行使行政緊急權(quán)力時(shí)仍須受到其他政府分支的制約。因此，在緊急狀態(tài)下仍應(yīng)重視保障人權(quán)的問(wèn)題，而來(lái)自司法的制約在其中發(fā)揮著重要和不可或缺的作用。（23）

（二）行政緊急權(quán)力司法制約的界限

然而司法的制約不是無(wú)限的，對(duì)行政緊急權(quán)力的司法制約如同對(duì)其他類(lèi)型行政權(quán)力的制約，具有一定的界限，甚至界限更窄小。美國(guó)憲法的“三權(quán)分立”原則，的確是要求政府的三大分支之間應(yīng)保持各自工作的獨(dú)立性，避免相互不應(yīng)有的干涉。只有在憲法和憲政的架構(gòu)下，某一政府分支才能對(duì)其他分支進(jìn)行權(quán)力制衡。因此分權(quán)與制衡是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，缺一不可。而且在司法實(shí)踐中，美國(guó)法院總是力圖避免對(duì)總統(tǒng)或其他政府高級(jí)官員的行為直接采取制約措施。正如馬伯里訴麥迪遜案中，馬歇爾大法官之所以選擇對(duì)國(guó)會(huì)制定的《司法法》進(jìn)行違憲審查，一定程度上就是為了避免與行政部門(mén)發(fā)生直接的沖突。在“鋼鐵公司占領(lǐng)案”中，最高法院只是禁止商業(yè)部長(zhǎng)的占領(lǐng)行動(dòng)，而并非直接判決總統(tǒng)的行政命令違憲無(wú)效。這不僅是一種司法技巧，更是司法理陛的表現(xiàn)。

從美國(guó)憲政史來(lái)看，聯(lián)邦法院，特別是聯(lián)邦最高法院對(duì)立法和行政兩部門(mén)的司法審查，總是游走于司法能動(dòng)主義和克制主義之間，隨著歷史發(fā)展時(shí)期的不同，因應(yīng)社會(huì)情勢(shì)的變遷而偏向兩個(gè)幾乎對(duì)立的方向。司法能動(dòng)主義主要是指法院可以借助案件，以實(shí)現(xiàn)正義為目標(biāo)，以憲法原則和精神為依歸，為政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)問(wèn)題定軌立制。（24）司法克制主義也稱(chēng)為“司法謙抑”，指的是普通法院在進(jìn)行憲法意義上的司法審查時(shí)，對(duì)議會(huì)的立法，行政機(jī)關(guān)的行政法規(guī)、決定、命令、行為等表現(xiàn)出最大限度的謙抑與敬意。（25）其主張法院在國(guó)家政治結(jié)構(gòu)中應(yīng)扮演消極被動(dòng)的角色，司法審查的范圍應(yīng)作嚴(yán)格的限制，其中回避政治問(wèn)題的裁決是司法克制主義的典型表現(xiàn)。

要在保持行政權(quán)力的能動(dòng)性與效率和對(duì)行政權(quán)的法律規(guī)制之間保持適當(dāng)?shù)钠胶狻７芍饕肆⒎ㄖ萍s和司法制約。而司法權(quán)的制約是裁決性和最終性的。但司法應(yīng)保持合適的能動(dòng)與自我克制之間的平衡?？梢哉f(shuō)司法對(duì)行政緊急權(quán)力制約的界限就是司法的自我克制，但這一“克制”應(yīng)是有限度的，也即界限是有限度的。在人民的自由權(quán)力受到行政權(quán)力的威脅時(shí)，司法部門(mén)不能以克制主義回避自身維護(hù)社會(huì)正義的使命。在沃倫（Warren）擔(dān)任首法官的積極能動(dòng)主義時(shí)期（1953年—1969年），美國(guó)聯(lián)邦最高法院作出的一系列關(guān)于民權(quán)的判決，積極推動(dòng)了美國(guó)憲政和人權(quán)保障的巨大進(jìn)步。（26）

余論：對(duì)完善中國(guó)緊急狀態(tài)法治的幾點(diǎn)啟示

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”。沒(méi)有限制的權(quán)力必然遭到濫用，作為行政特權(quán)的行政緊急權(quán)力更是如此。雖然在“鋼鐵公司占領(lǐng)案”中，總統(tǒng)也許的確是出于保衛(wèi)國(guó)家安全和公共利益的善良目的，但是正如本案判決意見(jiàn)和贊同意見(jiàn)所表明的，行政部門(mén)的緊急權(quán)力必須受到制約。美國(guó)“三權(quán)分立”的特殊憲政結(jié)構(gòu)使得本案的發(fā)生和判決成為可能。然而這并不說(shuō)中國(guó)在建立具有自身特色的緊急狀態(tài)法律制度時(shí)，無(wú)法參考與借鑒美國(guó)在這個(gè)問(wèn)題上的經(jīng)驗(yàn)。筆者認(rèn)為，在一般的憲政意義上，“鋼鐵公司占領(lǐng)案”的判決對(duì)完善中國(guó)緊急狀態(tài)法治具有以下幾點(diǎn)啟示：

第一，緊急狀態(tài)下的緊急權(quán)力不是政府某分支的獨(dú)有或?qū)Ｓ袡?quán)力，而是作為整體的政府的權(quán)力，分權(quán)制衡的憲政原則必須得到強(qiáng)調(diào)，行政緊急權(quán)力必須受到來(lái)自其他政府部門(mén)的制約。因此，在我國(guó)已將“緊急狀態(tài)”列入憲法之后，就需要通過(guò)全國(guó)人大制定的“緊急狀態(tài)法”對(duì)行政緊急權(quán)力的原則、來(lái)源、使用前提、條件、程序規(guī)則、行使限制和損害補(bǔ)償?shù)纫幌盗芯唧w問(wèn)題作出詳盡的規(guī)范。

第二，在緊急狀態(tài)上，特別是行政緊急權(quán)力上，立法部門(mén)不應(yīng)以單一法律的形式，籠統(tǒng)地給予行政部門(mén)“一攬子”權(quán)力，而應(yīng)逐次逐項(xiàng)地進(jìn)行有效的控制。因此，除了上述的“緊急狀態(tài)法”的一般性規(guī)定外，中國(guó)人大還應(yīng)在“緊急狀態(tài)法”中制定特殊規(guī)則，即政府在需要采取緊急狀態(tài)并行使涉及公民人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的緊急權(quán)力時(shí)，應(yīng)向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告并獲得決議的授權(quán)許可。

第三，加強(qiáng)司法部門(mén)的地位和能力，建立、健全對(duì)行政緊急權(quán)力的司法審查制度。這就需要建立一套完善的憲法訴訟機(jī)制，也即法學(xué)界最近幾年關(guān)注的憲法監(jiān)督司法化。如果行政部門(mén)在行使緊急權(quán)力乃至整個(gè)緊急狀態(tài)命令都存在違反憲法或“緊急狀態(tài)法”，損害了國(guó)家、社會(huì)的公共利益或者公民的權(quán)益，就應(yīng)由有關(guān)部門(mén)或公民提起相關(guān)的訴訟，由法院對(duì)行政部門(mén)的行為進(jìn)行違憲審查，以糾正錯(cuò)誤和彌補(bǔ)損失，維護(hù)憲法尊嚴(yán)和社會(huì)正義。

［導(dǎo)師陳云生教授點(diǎn)評(píng)］

這篇“司法審查中的行政緊急權(quán)力——以美國(guó)‘鋼鐵公司占領(lǐng)案’為中心”，選題入時(shí)。在2004年通過(guò)憲法修改，使“緊急狀態(tài)”提升到憲法地位以后，中國(guó)面臨加緊緊急狀態(tài)立法的立法任務(wù)。通過(guò)對(duì)外國(guó)有關(guān)立法和實(shí)踐的研究，可以為中國(guó)立法提供必要的參考和借鑒，從而提高這方面的立法質(zhì)量。

本文通過(guò)一個(gè)典型的美國(guó)判例的較詳盡的介紹和分析，使我們進(jìn)一步了解了美國(guó)的司法機(jī)關(guān)是基于什么樣的憲法理由，以及如何和怎樣實(shí)現(xiàn)對(duì)行政緊急權(quán)力的司法制約的，從而從一個(gè)側(cè)面表明了對(duì)行政緊急權(quán)力進(jìn)行司法制約的必要性、重要性和可行性。這對(duì)中國(guó)的有關(guān)立法和實(shí)際無(wú)疑具有啟迪作用。

本文對(duì)行政緊急權(quán)力的司法制約的法理探討，以及對(duì)完善中國(guó)緊急狀態(tài)法治的幾點(diǎn)啟示，在有關(guān)的立法理論和實(shí)踐上都有一定的參考價(jià)值。

文章結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，語(yǔ)言流暢，思路清晰，理論明白，是一篇有較高學(xué)術(shù)水平的論文。

注釋?zhuān)?/p>

①YOUNGSTOWNSHEETTUBECO.ETAL.v.SAWYER，343U.S579（1952）直譯為“揚(yáng)斯頓鋼板和鋼管公司訴索耶案”，一般根據(jù)案件內(nèi)容和性質(zhì)譯為“鋼鐵公司占領(lǐng)案”。本文對(duì)該案判決書(shū)的引用和翻譯參考了張千帆《西方憲政體系》（上冊(cè)·美國(guó)憲法第二版）和［美］布萊斯特等編著，張千帆等譯《憲法決策的過(guò)程：案例與材料》（上冊(cè)）兩書(shū)中的相關(guān)譯文部分。

②張千帆：《西方憲政體系》（上冊(cè)·美國(guó)憲法第二版），中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第112頁(yè)。

③［美］布萊斯特等編著，張千帆等譯《憲法決策的過(guò)程：案例與材料》（上冊(cè)），中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第672-673頁(yè)。

④參見(jiàn)陸潤(rùn)康：《美國(guó)聯(lián)邦憲法論》，書(shū)海出版社2003年版，第201-202頁(yè)。

⑤參見(jiàn)前引布萊斯特書(shū)，第673頁(yè)。

⑥下文將詳細(xì)分析聯(lián)邦最高法院判決書(shū)中的多數(shù)判決意見(jiàn)、贊同意見(jiàn)和反對(duì)意見(jiàn)。

⑦前引案例343U.S.579，585-586（1952），前引張千帆書(shū)，第113頁(yè)。

⑧前引案例343U.S.579，586（1952），前引張千帆書(shū)，第113頁(yè)。

⑨前引案例343U.S.579，58S（1952），參見(jiàn)前引張千帆書(shū)，第114頁(yè)。

⑩前引案例343U.S.579，636-655（1952），參見(jiàn)前引張千帆書(shū)，第115-120頁(yè)。

（11）前引案例343U.S.579，587（1952），前引張千帆書(shū)，第113頁(yè)。

（12）前引案例343U.S.579，599-604（1952），前引張千帆書(shū)，第122-123頁(yè)。

（13）前引案例343U.S.579，669，680（1952），前引布萊斯特書(shū)，第682-683頁(yè)。

（14）前引案例343U.S.579，681-684（1952），前引張千帆書(shū)，第124-125頁(yè)。

（15）前引案例343U.S.579，684-701（1952），參見(jiàn)前引張千帆書(shū)，第125-126頁(yè)。

（16）前引案例343U.S.579，702-704（1952），前引張千帆書(shū)，第126-127頁(yè)。

（17）前引案例343U.S.579，705-710（1952），前引張千帆書(shū)，第127頁(yè)。

（18）參見(jiàn)前引布萊斯特書(shū)，第686頁(yè)。

（19）韓大元：《保障和限制人權(quán)的合理界限》，載許崇德主編《憲法與民主政治》，中國(guó)檢察出版社1994年版，第237-238頁(yè)。

（20）DavidBonner.EmergencyPowersinPeacetime，SweetMaxwell，1985，P10-15.轉(zhuǎn)引自郭春明《論國(guó)家緊急權(quán)力》，《法律科學(xué)》2003年第5期。

（21）徐高、莫紀(jì)宏：《外國(guó)緊急狀態(tài)法律制度》，法律出版社1994年版，第68頁(yè)。

（22）楊海坤：《公關(guān)危機(jī)與行政緊急權(quán)力法制化》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》第302期。

（23）參見(jiàn)郭殊《論緊急狀態(tài)下的人權(quán)保障問(wèn)題》，載徐顯明主編《人權(quán)研究》（第四卷），山東人民出版社2004年版，第365-380頁(yè)。

（24）龐凌：《法院如何尋求司法能動(dòng)主義與克制主義的平衡》，《法律適用》2004年第1期。

（25）陳云生：《論司法謙抑及其在美國(guó)司法審查制度中的實(shí)踐》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲社版）2005年第5期。

（26）參見(jiàn)［美］霍維茨著，信春鷹、張志銘譯《沃倫法院對(duì)正義的追求》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版。