我國違憲審查制度模式研究論文

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「中文摘要」完善我國的違憲審查制度，關鍵在于改革我國現行的違憲審查體制。代表機關監督憲法的實施是一種不完全的違憲審查體制，增設憲法監督的專門委員會也難以保證其有效性；而普通法院違憲審查體制并不適合我國的實際情況和需要。專門機構違憲審查模式可以為我國的政治體制所兼容，有利于在堅持人民代表大會制度的原則基礎上，健全依法行使權力的制約機制。建議設立獨立的憲法委員會，把最高國家權力機關的憲法監督與憲法委員會的專門違憲審查結合起來，實行以憲法委員會為主的違憲審查體制。

「關鍵詞」違憲審查制度，違憲審查模式，選擇，憲法委員會

如何完善我國的違憲審查制度，是依法治國、建設社會主義法治國家的一項重要內容。多年來，法學界對此進行了廣泛的探討，并對我國違憲審查制度的基本框架提出了各種設想和見解。筆者認為，構建符合我國國情和實際需要的、富有實效的違憲審查體制，實質上也是對我國現行政治體制的改革和完善。因此，我們既要從我國的實際出發，又要堅持改革與開放的觀點，吸取和借鑒其他國家的有益經驗，改革和完善我國的違憲審查制度。本文擬對法學界提出的違憲審查的幾種主要的模式進行分析，并著重闡述實行憲法委員會式的專門機構違憲審查模式的可行性及其框架結構。

一、設立憲法監督的專門委員會難以保證違憲審查的有效性

健全和完善我國的違憲審查制度，有必要設立專門的憲法監督機構，這已經成為學者們的共識。那么應當設立什么樣的憲法監督機構呢？不少學者傾向于在不改變現行的違憲審查體制的基礎上，增加設立專門委員會性質的“憲法監督委員會”或“憲法和法律委員會”。[1]（為敘述的方便，本文統稱為“憲法監督委員會”）持這一主張的學者認為，設立憲法監督委員會的主要理由和優點是：第一，設立這樣的機構符合我國實行人民代表大會制度的體制和基本原則，并不影響最高國家權力機關的法律地位；第二，現行憲法中對專門委員會的設置、法律地位及職權都作了明確的規定，增加一個新的專門委員會不涉及憲法的修改，有利于憲法的穩定，在操作上也較為簡便；第三，憲法監督委員會作為一個常設性的機構協助全國人大及其常委會專事憲法監督，可以從根本上克服全國人大及其常委會自身組織上的局限，有利于實現我國憲法監督的權威性和經常性。上述主張把現行違憲審查制度的不完善簡單地歸結為只是缺乏一個常設性機構和具體的操作規程，而忽略了違憲審查的有效性與違憲審查體制的內在聯系。設立憲法監督委員會固然符合我國人民代表大會制度的現行體制，也不涉及憲法的修改，在操作上比較簡便，然而也正因為這一方案未涉及現行憲法監督在體制上的改革，不能從根本上克服我國違憲審查的軟弱無力狀況，以保證其有效性。

把憲法監督機關從全國人大擴大到全國人大常委會，是現行憲法在完善違憲審查體制上的一個重要舉措。在現行憲法的起草過程中，對違憲審查制度予以了相當的關注，最終確定采取由全國人大及其常委會監督憲法實施的體制，同時通過全國人大及其常委會下設立的專門委員會的輔助作用，以保證違憲審查的權威性和有效性。[2在現行憲法第67條中明確規定：全國人大常委會有權監督國務院、中央軍委、最高人民法院和最高人民檢察院的工作；撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令；撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。憲法第62條還規定：全國人大有權改變撤銷全國人大常委會不適當的決定。同時，《全國人大組織法》第37條規定：各專門委員會審議全國人大常委會交付的被認為同憲法、法律相抵觸的國務院的行政法規、決定和命令，國務院各部委的命令、指示和規章，省、自治區、直轄市的人大及其常委會的地方性法規和決議，以及省、自治區、直轄市的人民政府的決定、命令和規章，提出報告。憲法和法律的上述規定不可謂不明確、不具體。然而，從現行憲法頒布和實施至今，十多年過去了，這一制度并未像當初設想的那樣發揮作用，而理論界則仍在為怎樣完善這一制度、并使其真正落實而爭論不休。為什么憲法如此完美的設計不能付之于實施，這難道還不值得我們深思嗎？難道我們還不應考慮如何擺脫這一怪圈嗎？這決不是一個缺乏具體工作機構和操作規程所能解釋的。

由立法機關實施違憲審查的體制始創于英國。英國奉行“議會至上”的原則，奠定了由議會行使違憲審查權的基礎。雖然英國至今仍然實行這一體制，但由于英國是實行不成文憲法的國家，在形式上沒有高于普通法律的憲法，構成憲法組成部分的憲法慣例和成文法都是可以為新的憲法慣例以及議會的新的立法所改變的。在英國實際上不存在法律違憲的問題，其體制和經驗，自然缺乏普遍意義。事實上，20世紀中期以來，在西方國家中，許多原來實行立法機關審查制的國家紛紛改變原體制，轉而采取普通法院違憲審查制或憲法法院等專門機構違憲審查制。違憲審查機構的專門化，已成為當代世界違憲審查制度發展的趨勢。[3]

社會主義國家由最高國家權力機關實施違憲審查的體制，起源于1918年的蘇俄憲法。然而在社會主義國家的憲政實踐中，也未見其發揮有效的作用。我國多數學者傾向建立專門委員會性質的憲法監督委員會，主要是借鑒了羅馬尼亞的做法，原羅馬尼亞的最高國家權力機關（大國民議會）是憲法監督的主管機關。在1965年憲法中規定設立“憲法委員會”，1975年改為“憲法和法律委員會”，作為大國民議會的專門性輔助工作機構。憲法和法律委員會沒有獨立的裁決權，它對法律和有關政府行為是否符合憲法進行審查，向大國民議會提出報告和意見，而由后者作出決定。這在很大程度上限制了憲法和法律委員會的作用的發揮。羅馬尼亞的這一做法是否有效，缺乏實際的例證。而在1989年的劇變之后，羅馬尼亞本身也未保留這一體制，而是實行憲法法院型的專門機關監督制。[4]

前蘇聯在解體前，也已開始對違憲審查體制實行改革。1977年的前蘇聯憲法確立了由最高國家權力機關及其常設機關共同監督憲法實施的體制。鑒于這種由權力機關例會監督的形式難以適應憲法監督的需要，在1988年、1989年二次修改憲法，規定設立憲法監督委員會作為違憲審查的專門機關，并在1989年制定了《蘇聯憲法監督法》。蘇聯憲法監督委員會以協助最高國家權力機關履行憲法監督職能為主，同時它也擁有一定程度的獨立的憲法監督權限，可以主動實施憲法監督；它所通過的關于蘇聯人民代表大會的法律和其他文件違憲的結論意見，如未能由蘇聯人民代表大會以全體代表的2／3以上多數通過決議否決，即發生效力。[5]盡管在違憲審查的體制上，前蘇聯仍然是最高國家權力機關監督制，然而隨著憲法監督委員會的設置，它實質上已經發生了變化，表現出一種向專門機關違憲審查體制過渡的傾向。值得我們注意的是，在東歐劇變和蘇聯解體以后，東歐各國和獨聯體的各成員國中，大多數原來實行最高國家權力機關違憲審查制的國家都改變了原體制，轉而實行憲法法院型的專門機關審查制，即使是由前蘇聯中獨立出來的各國，幾乎沒有一個國家保留前蘇聯的憲法監督體制的。[6]盡管前蘇聯、東歐事變有其深刻的政治、經濟和文化背景，各國在政治體制上也均發生了極大的變化，然而從違憲審查監督的體制上看，最高國家權力機關違憲審查模式的局限性以及其難以適應現代社會法治的要求，不能不說是一個重要的因素。我國建設中國特色的社會主義的改革，在性質上不同于前蘇聯和東歐國家，然而前蘇聯和東歐各國在違憲審查體制上所發生的變化，卻是值得我們思考的。

我國能否在堅持最高國家權力機關違憲審查體制的基礎上，通過設立憲法監督的專門委員會和制定憲法監督法，構建適合中國國情的、具有實效的違憲審查體制？違憲審查制度，就其形式意義上說，是要通過對立法和行政行為是否符合憲法進行審查，對違憲行為予以糾正和制裁，以保證憲法的實施，維護憲法的尊嚴；就其所追求的價值目標來說，是通過對違憲行為的審查和處理，以保障公民權利和自由的實現，保證國家權力的運行符合憲法和人民的利益，維護憲法確立的國家政治、經濟和社會生活等方面的基本制度和基本活動原則得到遵守。其核心在于，要建立一套行之有效地對違憲行為進行審查和糾正的機制。不對現行的最高國家權力機關違憲審查體制實施改革，而單純地采取增設專門委員會性質的憲法監督委員會的措施，至多只是一種變通的權宜之計。它不能從根本上解決憲法監督的有效性，以達到健全和完善我國的違憲審查制度的目的和要求。

第一，從專門委員會的地位和作用來看，設立憲法監督的專門委員會在違憲審查中的作用是相當有限的。在我國的人民代表大會體制下，專門委員會只是全國人民代表大會內部的輔助性工作機構，不是獨立行使職權的國家機關。它只能在受全國人大常委會委托的前提下，并只能在有限范圍內對憲法爭議進行審查，提出審查報告；既不能主動受理憲法爭議案件，也不具有獨立的裁決權。當發生憲法爭議時，尤其是法律本身的合憲性發生爭議時，要使這類爭議取得全國人大常委會的認可，以交付憲法監督委員會進行審查，幾乎是不可能的。如果賦予專門委員會可以直接受理憲法爭議案和一定范圍的裁決權，這實質上是改變了我國的專門委員會的地位及其運行機制。

第二，從違憲審查的對象和內容來看，立法機關違憲審查制實質上是排除了法律違憲及其審查，因而是一種不完全的違憲審查制度。立法機關違憲審查制主要盛行于奉行“議會至上”原則的國家。在立法機關審查制下，法律的合憲性，主要是通過立法機關對法律的立、廢、改來保證。在英國，“議會在通常的立法和修改法律的過程中，忠實地保護了憲法的各項基本原則免受普通法律的侵犯。”[7]法律的違憲性似乎是難以成立的。對立法機關來說，只要是依據立法程序通過的法律，必然是合理的和符合憲法的，不存在違憲的判斷。因而有學者斷言：實行“議會至上”、“議行合一”的國家，一般不存在法律違憲的問題。[8]在我國國家最高國家權力機關的立法和監督活動中，實際上也是將法律違憲的可能性排除在外的。[9]

在當今世界違憲審查制度的發展與完善中，法律的合憲性已成為違憲審查的一項重要內容。而我國現行憲法也明確規定：一切法律、行政法規和地方性法規都不得與憲法相抵觸；一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。因此，法律違憲的可能性及其補救措施，理當成為完善我國的違憲審查制度的一項重要內容。在我國，大量的立法工作是由全國人大常委會承擔的，而由其來裁決自己通過的法律違反憲法，顯然是不現實的。在現行的違憲審查體制下，通過增設憲法監督的專門委員會，可以在一定程度上促進對行政法規、地方性法規和規章的違憲性審查，卻難以解決法律的合憲性審查問題。

第三，從違憲審查的性質來看，它是一種適用憲法的專門活動。因此違憲審查機構的設置及其組織應當適應憲法適用的需要，具有適用憲法的資格和能力。一方面，違憲審查機關是憲法的“守護者”，應當具有較高的權威；另一方面，違憲審查也是解決憲法爭議的活動，又具有司法裁判的性質。這就要求實施違憲審查的機關具有一定的專門性，其組成人員應當具有較高的專業素質，具有對法律和其它規范性文件是否符合憲法進行判斷的能力。實行最高國家權力機關違憲審查體制和增設憲法監督的專門委員會，固然保證了違憲審查機關的最高權威性，然而卻難以滿足違憲審查具體適用憲法的專門性和專業性要求。

筆者認為，我國的人民代表大會實質上是人民意志的表達機關，不是也不應當成為憲法爭議的裁決機關。人民代表大會作為代表人民行使國家權力的機關，它的組織和活動實質上在于代表和表達人民的意志和利益，全國人大及其常委會的立法活動，就是表達人民意志的突出體現。無論是全國人大或是全國人大常委會，事實上都難以有效地承擔違憲審查的職責，也不適宜成為憲法爭議的裁決機關。現行憲法頒布十多年來，全國人大及其常委會的實踐已經印證了這一點。[10]而就人大代表來說，整體上也并不具有裁決憲法爭議的能力。作為人大代表和作為違憲審查機關的成員，在政治素質上有共同的要求，但在專業素質上的要求是不同的。作為人大代表，主要考慮的是代表人民的利益和表達人民的意志的資格和能力，合格的人大代表不一定能成為合適的違憲審查機關成員。增設憲法監督的專門委員會，并不能改變這一基本狀況。因為，它的成員也是從人大代表中產生的，受制于代表構成成分的局限性。

第四，從違憲審查的程序來看，程序的法制化是保障違憲審查制度得以有效實現的重要條件。人們往往把我國違憲審查制度的不完善歸結于缺乏具體的操作規程。然而程序的設計在很大程度上受制于違憲審查的體制本身，人們不可能超越體制本身的局限，而設計出一套完美的程序并有效地發揮作用。增設憲法監督的專門委員會和制定憲法監督法，只能彌補違憲審查在內部的調查和寓言程序上的不足，并不能從根本上克服我國違憲審查在程序制度上的缺陷。憲法監督委員會作為具體受理憲法爭議的專任機構，只是最高國家權力機關的內部機構，它既不能主動受理憲法爭議，又不可能具有最終的裁決權；而具有裁決權的全國人大及其常委會并不是以違憲審查為專任的機關。這就從根本上限制了程序立法對保證違憲審查的及時性與有效性的作用。例如，時限制度是程序規則的重要內容，而在最高國家權力機關既行使立法權又具有違憲審查的裁決權的體制下，要確定這種時限規則幾乎是不可能的。

二、普通法院違憲審查制度也不適合我國的實際情況和需要

普通法院違憲審查體制，又稱美國模式，是美國最高法院在1803年馬伯里訴麥迪遜案中所確立的。美國式的由普通法院審查立法和行政行為是否符合憲法的做法，開創了司法審查的先例，對世界各國的憲政實踐和憲法理論的發展產生了重大的影響。據統計，目前世界上實行美國模式的國家有60多個，其中絕大多數屬普通法系的國家。我國也有一些學者主張采取這一模式，賦予法院主要是最高法院以違憲審查權，受理憲法訴訟。[11]

不可否認，普通法院違憲審查制具有它的優點，主要表現在：第一，法律和其他規范性文件的合憲性爭議往往在處理具體案件中表現出來，由普通法院實施違憲審查，使憲法的實施置于法院的經常性監督之下；第二，法院的訴訟活動具有嚴格的程序規則，由普通法院審查違憲，使憲法爭議的解決具有了有效的司法程序的保障；第三，作為以發生訴訟為前提的附帶性審查，它使普通公民可以成為憲法訴訟的主體，更有利于公民憲法權利的保障；第四，它具有“憲法司法”的性質，[12]把憲法直接納入司法適用范圍，使憲法的適用和普通法律的適用結合起來，有利于強化憲法至上、憲法也是法律的觀念。

然而，任何一種違憲審查的解決方案必須與特定國家的政治、經濟和文化的具體環境相適應，才能發揮其應有的作用。普通法院違憲審查制并不適合我國的實際情況和需要。

第一，從體制上看，它與我國人民代表大會制度的權力運行機制不相符合。普通法院違憲審查的模式是建立在三權分立和制衡的原則基礎上的，同時又是權力制衡的一個重要表現。司法機關通過違憲審查對立法和行政權力進行限制，構成一種與其它權力平起平坐的第三種權力。我國實行的是民主集中制的人民代表大會制度。按照現行憲法的規定和我國人民代表大會制度的基本理論，全國人大及其常委會既是行使國家立法權的機關，又是代表人民行使權力的最高國家權力機關，立法權高于行政權、審判權和檢察權；人民法院作為行使國家審判權的機關，在地位上從屬于國家權力機關，人民法院行使審判權的司法活動是執行法律的活動。由一個執行法律的機關來審查立法機關的法律的合憲性，顯然是不適宜的，也將打破我國現行的權力運行機制。

第二，普通法院違憲審查模式也不適合我國法律和文化的傳統。至少有兩方面因素影響了我國選擇普通法院違憲審查模式。實行這一模式的大多為英美法系國家，英美法系國家實行的是判例法，遵循先例約束原則，法院的判決具有法律的效力；法官對法律的解釋具有造法的作用。普通法院違憲審查體制，從審查方式上屬于附帶性審查，普通法院只是在審理具體案件的訴訟過程中，對適用該案件的法律的合憲性進行審查，法院的判決原則上只對本案有效。這就是說，法院作出的違憲判斷只具有個別的效力，只是確認法律違憲而不適用于具體案件，不是否定法律的效力，這也是權力分立原則的表現。然而由于實行判例法和遵循先例約束原則，判決的個別效力與先例約束原則的結合，使法院的判決事實上具有了一般的效力，被普通法院裁定違憲的法律實際上失去效力。而日本是實行美國模式中唯一的大陸法系國家，由于不存在“先例約束原則”，由此產生了被法院裁定為違憲的法律，在涉訟的具體案件之外仍然是有效的法律的矛盾。[13]

而在我國的法律結構和傳統中，判例不具有法律的效力，也不存在先例約束的原則。而且我國司法實踐與法律理論已形成的定式是憲法不能為法院所適用，法官也不具有造法的功能。這樣一種傳統，很難適應普通法院的違憲審查制度，即使采用了，也難以發揮預期的作用。

第三，從普通法院的地位和法官的素質來看，我國也不具備實行普通法院違憲審查制的條件。“實施司法審查與通常運用法律的司法功能有很大的不同。”[14]違憲審查既具有法律性又具有政治性，它對法院和法官有著更高的要求。實行普通法院違憲審查制的英美法系國家，素有司法權優越的理念，基于非政治的、中立的原則的法院被認為是“人權的保障機關”。而就法官來說，美國最高法院的法官是基于政治性任命產生的，在“法官造法”的傳統影響下，法官具有較強的創造法律的活力。路易。法沃勒在分析一些歐洲國家為何嫁接美國模式失敗的原因時提出，歐洲缺乏統一的法院體系，而普通法院的法官又無力實施違憲審查。[15]歐洲的法官是“職業”法官，法官的職業訓練，主要是發展適用成文法律的技術性的、而非政策取向方面的技能，在心理上不能勝任違憲審查中價值取向的、準政治的功能。

在我國，雖然具有統一的法院體系，然而從司法體制的現狀來看，普通法院既缺乏必要的權威和信任，也不具有實施違憲審查的能力，一方面，我國司法機關在整個國家體制中的地位并不高，法院的實際地位低于行政機關。司法權缺乏應有的權威，司法權運行的環境有許多不盡如人意的地方。在一些地方，甚至出現了司法的“行政化”的現象，法院成為了地方政府的附屬。[16]司法腐敗現象的存在，也已嚴重削弱了司法在人們心目中的尊嚴，人們對司法能否保證公正存在著很大的疑惑。另一方面，就我國的法官職業和素質來看，也是難以適應的。我國的法官雖然是由各級國家權力機關選舉和任命的，但就其職業的訓練來說，與歐洲大陸國家的法官有相類似之處，法官的職業訓練就是適用成文的法律、法規，在法官看來他的任務是執行法律，難以勝任司法審查的要求。[17]雖然，我國最高法院的法官相對具有較高的素質，但是就違憲審查的體制來說，普通法院違憲審查模式屬于“分散型”體制，最高法院所擁有的只是對違憲的最終裁判權，并不排除地方一級法院的審查權。

第四，普通法院違憲審查模式也不能適應我國完善違憲審查制度的需要。普通法院違憲審查具有一定的局限性，它是一種“附帶型”、“消極性”的審查體制，法院只是在發生具體的訴訟后才進行審查，不能主動進行審查。這意味著，一方面違憲的立法和行政行為只要還沒有引起具體的訴訟，就可以合法有效地存在；另一方面，擁有違憲審查的最終裁決權的最高法院通常是作為一般案件的上訴審法院，違憲審查也就可能被法官視為“次要的”職能，而忽視或加以回避。普通法院違憲審查所適用的程序為普通訴訟程序，受審級制度的限制，一般憲法爭議通過一級一級的上訴，最終由最高法院裁決，往往曠日持久，使憲法爭議不能得到及時解決。由于上述局限性的存在，使得普通法院的違憲審查往往難以發揮有效的作用。而有效性，恰恰是我們完善違憲審查制度所應當追求的價值目標。

三、專門機構違憲審查模式是完善我國違憲審查制度的最佳選擇

專門機構違憲審查模式又稱凱爾森模式、奧地利模式、歐洲模式，它由奧地利在1920年首創。具體又可分為兩種形式，即以德國為代表的憲法法院制度和以法國為代表的憲法委員會制度。[18]在違憲審查的歷史上，立法機關審查制曾經為許多國家所采納。然而在二戰以后，不少國家為了有效地維護其憲政秩序，保障基本人權，紛紛拋棄原有的立法機關審查模式，轉而實行普通法院或專門機構的違憲審查模式，尤其是專門機構違憲審查模式為許多歐洲和其他一些地區的國家所采納。專門機構違憲審查模式的主要特點是：

第一，它反映了違憲審查機構專門化的趨勢和要求。它把憲法爭議分離出來，交由專門的憲法法院或憲法委員會審理，憲法法院或憲法委員會以解決憲法爭議為專職，有利于及時、有效地解決憲法爭議案件。同時，專門機構的組成人員也是根據處理憲法問題的需要來選任的，在素質上也能滿足違憲審查的要求。

第二，它體現了違憲審查的政治性和司法性結合的要求，政治性在于：違憲審查實質上是對國家權力運行的憲法控制，以達到保障憲政秩序和基本人權的目標；它的內容往往涉及統治行為與政治問題，并發生政治影響。[19其司法性在于：違憲審查裁決憲法爭議，實質上是一種法律裁判，是以法律裁判的形式來解決憲法爭議，維護憲法秩序；它在程序規則上，往往需要適用司法程序，審查機關作出的裁決具有司法審判的意義。立法機關審查模式對憲法爭議排除了法律裁判，使違憲審查難以奏效。普通法院違憲審查模式則受權力劃分原則和法官職業的影響，往往回避對政治問題的審查，一定程度上限制了違憲審查制度作用的發揮。有學者認為，日本的違憲審查未能發揮有效機能的因素之一，就是法官“具有將憲法案件當作政治問題的傾向”，而抑制了違憲審查權。[20]而在專門機構審查模式中，憲法法院或憲法委員會是專司違憲審查之職的機構，又具有崇高的政治地位，則較好地協調了違憲審查的政治性與司法性的關系。專門機構審查模式被認為是“以違憲審查的政治性為前提的”。[21]在違憲立法審查中，往往積極主動地對政治問題作出判斷。法國的憲法委員會被認為是“調整公共權力運行的組織”。[22]在聯邦德國，憲法法院具有國家司法機關和憲法機關的雙重性質，作為行使憲法審判權的機關，具有最高的司法地位。憲法法院在其管轄權的擴展中表現出“司法的政治化”和“政治的司法化”的兩種狀態。[23]突出反映了違憲審查的政治性與司法性的統一。專門機構審查模式體現的政治性與司法性的結合，在一定意義上說是兼具了立法機關違憲審查和普通法院違憲審查兩種模式的優點，能更有效地實現其職能，發揮其作用。

第三，專門機構違憲審查模式在審查方式上具有多樣性和靈活性的特點。普通法院違憲審查模式的附帶性審查的特點決定了它在審查方式上比較單一，主要表現為具體性審查和事后審查的方式。它以發生具體的訴訟為前提，也因此受之約束。而專門機構審查模式，在不同的國家，其審查方式往往是多種多樣的。法國的憲法委員會主要實行事后審查和抽象性審查；哈薩克斯坦的憲法委員會采取事先和事后審查相結合的方式；而德國的憲法法院在審查方式上更富多樣性，包括抽象的和具體的審查，事先的和事后的審查，以及獨具特色的憲法訴愿制度。應當承認，專門機構違憲審查制在審查方式上更為全面，也更具合理性，能適應各個國家在不同的政治和文化背景下對違憲審查的要求。

專門機構違憲審查模式在實踐中發揮了相當有效的作用，也因此為越來越多的國家所采納。在我國，也曾有學者提出過實行專門機構違憲審查制的方案，包括設立憲法法院或獨立的憲法委員會。但均被認為與我國的政治體制不一致，難以解決與國家權力機關的關系，將從根本上突破了現行的政治體制等等，從而被多數人所否認。

筆者認為，完善我國的違憲審查制度應當客觀地總結和借鑒世界各國實施違憲審查的經驗。在違憲審查的體制上，專門機構審查模式在歐洲國家的成功實踐是值得我們認真思考的。而在專門機構審查模式的兩種形式，即憲法法院和憲法委員會中，憲法委員會是適合我國的國情和現實需要的一種最佳模式。憲法委員會一般首先被認為是一種政治性機構，而憲法法院在體制上則被歸入司法機關的范疇。作為一種政治性機構，憲法委員會在組織形式上比較靈活、富有彈性，更易于與我國的政治體制相融合；而建立一種政治性的違憲審查機構也符合我國的傳統，較易于為人們所接受。筆者主張，采取憲法委員會式的專門機關審查模式，同時兼取憲法法院的某些合理因素，具體做法是：在全國人民代表大會下設立獨立的憲法委員會（也可稱憲法監督委員會），把最高國家權力機關的憲法監督與憲法委員會的專門機構違憲審查制結合起來，實行以憲法委員會的專門機構審查為主的體制。主要理由：

第一，必須以改革與發展的觀點來思考完善我國的違憲審查制度問題。

毫無疑問，違憲審查模式的選擇與一國的政治體制、法律和文化的傳統是緊密相關的。完善我國的違憲審查體制必須從我國的國情出發，不能背離現行的政治體制，否則，也不能發揮有效的作用。然而，我們也必須看到違憲審查是當代憲法與憲政制度發展的一項重要內容，它的發展與完善本身也是改革，對于我們推進政治體制改革，發展社會主義民主，實行依法治國，建設社會主義法治國家具有直接的意義。

其一，完善違憲審查制度本身也是對我國政治體制的改革與發展。黨的十五大報告指出：“我國實行的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體是人民奮斗的成果和歷史選擇，必須堅持和完善這個根本政治制度”。這是我們推進政治體制改革的一項重要原則，同時也應成為完善違憲審查制度的一項基本原則。堅持和完善人民代表大會制度是相輔相成的兩個方面。具體地說，人民代表大會制度作為根本政治制度是不能改變的，它的一些基本原則，諸如：國家一切權力屬于人民，人民代表大會代表人民行使國家權力，代表機關產生和監督行政、審判和檢察機關等原則也是必須堅持的；然而，人民代表大會制度的某些不完善的方面，涉及國家權力運行關系中的一些具體規則，也是可以或必須加以調整和改革的。不在實踐中改革與完善人民代表大會制度，也難以實現堅持人民代表大會制度。在完善違憲審查制度的問題上，我們完全沒有必要把“不涉及憲法的修改”作為一種前提條件。既然是改革，只要是必須的，也完全可以通過修改現行憲法，以使其法律化、制度化。

其二，應當通過改革，建立和健全具有中國特色的富有實效的違憲審查體制。現行憲法監督體制的最大缺陷就在于它無法落實，缺乏實效。完善我國的違憲審查制度，必須把有效性置于重要的地位。依法治國，首先是依憲治國。如果缺乏有效的違憲審查制度，任由違憲行為的存在與泛濫，不能及時予以糾正，不僅破壞了法制的統一與尊嚴，不利于實現依法治國的目標；而且也會危及我國改革與開放所取得的成果和社會的穩定。

第二，專門機構違憲審查模式具有與我國的政治體制和傳統的兼容性。

誠然，歐洲的專門機構違憲審查模式是建立在西方資產階級的分權理論與價值觀基礎之上，維護的是資本主義的憲政秩序，我們不能完全照搬歐洲的模式。然而就其具體內容和形式來說，也具有與我國的政治體制和文化傳統相兼容的一面，可以為我們所借鑒。

從專門機構違憲審查模式的確立和發展來看，它所體現的理念并不必然與我國社會主義的政治制度和基本理論相沖突。它是歐洲大陸法系國家在議會違憲審查模式不能有效地制止違憲，保障公民的基本人權和維護資產階級的民主制度，而引進美國的司法審查模式失敗的背景下，基于歐洲各國的政治和文化傳統所逐步形成和發展起來的。它與美國模式的差別，反映了兩種不同的分權觀念。美國模式是以分權制衡和先例約束為基礎的；而歐洲的模式則是以權力分立和制定法優越為基礎的。歐洲國家在傳統上奉行“議會至上”和法律的“主權性”、“神圣性”的理念，因此“只有立法機關才能審查和限制自己”，[24]從而排除了由普通法院來行使違憲審查權。而設立獨立于立法、行政和司法機關之外的“第四個機構”來實施違憲審查權；這一模式的選擇，既適應了違立違憲審查制度以保障基本人權、維護憲政秩序的需要，又能夠與歐洲各國的政治制度和文化的傳統相協調。盡管專門機構審查模式的實施，實質上也是對議會立法權力的制約，它體現了當代憲政的“憲法至上”的理念在歐洲國家的確立，反映了通過建立和完善違憲審查制度來維護憲政秩序、保障基本人權的客觀要求。我國人民代表大會制度的基本理論和原則是，人民代表大會是代表人民行使國家權力的機關，全國人民代表大會是我國的最高國家權力機關。歐洲的專門機構違憲審查模式可以給我們一種啟示，設置專門機構來審查違憲，并不必然改變全國人大的最高國家權力機關的地位。而在前社會主義國家的南斯拉夫和波蘭也曾建立過憲法法院，并沒有因此在制度上改變或削弱其人民代表機關的地位和作用。這也在一定程度上印證了我們的上述觀點。

就專門機構審查模式所體現的憲法至上的法治觀念，違憲審查機構的專門化，審查機構的組織和審查內容的政治性和司法性結合的特點，以及審查方式的多樣化等等，反映了當今憲法和違憲審查制度發展的客觀要求，都是值得我們總結和借鑒的，是可以與我們的政治體制相兼容的。

第三，實行專門機構違憲審查模式有利于在堅持人民代表大會制度的原則基礎上，健全依法行使權力的制約機制。

黨的十五大報告強調指出：要“加強對憲法和法律實施的監督，維護國家法制統一”：“要深化改革，完善監督法制，建立健全依法行使權力的制約機制”。可以說，“憲法至上”的法治觀念和健全依法行使權力的制約機制，也是我們完善違憲審查制度，實行專門機構違憲審查模式的理論基礎和基本原則。違憲審查的基本精神就在于通過審查和糾正違憲行為，保證權力行使的合憲性與合法性，維護國家的憲政秩序。而設立違憲審查的專門機構，實在為健全權力制約機制的非常有效的形式。

由專門機構來行使違憲審查權是否會使其凌駕于國家權力機關之上，從而改變我們的政治體制？這是對實行專門機構審查模式持異議者的主要憂慮，也涉及專門機構審查模式與我國政治體制的兼容性。要回答這一問題，首先要解決的是我國人民代表大會作為國家的權力機關是否可能發生違憲？[25]人大的權力是否應當受到限制，是否可以受到來自其他方面的制約？在我國，全國和地方各級人大構成國家權力機關體系，全國人大及其常委會是我國的最高國家權力機關。然而，最高國家權力機關的權力并不等于應當是一種不受任何限制和制約的權力。依據我國憲法的規定和人民代表大會制度的權力運行的原則：其一，一切國家機關都必須遵守憲法和法律，一切法律、法規都不得與憲法相抵觸。因此各級人大都必須依據憲法來行使權力，人大的立法必須符合憲法，受憲法的制約。這是以法律（廣義的）制約權力。其二，人民代表大會是代表人民行使國家權力的機關，人民代表是由人民通過直接或間接選舉的方法產生的，人民代表的活動受選民或選舉單位的監督和罷免。這是以權利制約權力。其三，在我國國家權力的組織與活動中事實上也存在著某種分權與制約，人民代表大會有權監督其它國家機關的活動，但人大也不能超越憲法賦予的職權范圍，去行使應當由其它國家機關行使的權力。這種制約在現行的權力運行機制上，是通過人大的自我約束實現的，是一種消極的制約。其四，中國共產黨是我國的執政黨，堅持黨的領導是我國的憲法原則。人民代表大會的活動無疑要接受黨的領導和監督。這是一種政治監督。上述各種監督和制約無疑是必要的，然而它們的作用是有一定局限性的，尤其是對在人大行使國家權力過程中發生的違憲行為，缺乏一種制度化的、積極和有效的監督與制約。

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”[26]任何權力都應當是有限制的、受到制約的，這是近代憲政的基本精神。要解決權力的濫用，我們也必須建立和完善以權力制約權力的體制。如果說在國家權力機關之間的關系上，我們更多地強調要加強人大監督；那么在憲法的實施和監督上，則應當大力主張任何權力都應當受到制約，實行以權力制約權力，完善依法行使權力的監督和制約機制。就人大的活動來說，人大的立法和決議都是用召開會議的形式以法定表決程度通過的。但是我們不能排除個人（尤其是領導人員）對人大活動的影響，加之利益多元化下的代表的利益驅動，以及在立法和決策時的認識上和技術上的局限，都可以導致人大的立法和決議超越憲法和法律的規定，發生違憲行為。在人大本身違憲的情況下，僅靠其自身的制約機制是很難加以糾正的。而設立違憲審查的專門機構，不失為一種合理、有效的機制。

實行專門機構違憲審查模式，并不會削弱人民代表大會作為國家權力機關的地位和作用。其一，我國憲法和國家制度的最根本準則是“國家一切權力屬于人民”，人民代表大會制度是根據這一準則建立起來的，它的權力運行也應當體現和服從這一原則。人大代表人民依據憲法行使國家權力，違憲審查機關依據憲法行使違憲審查權，解決憲法爭議，制約包括人大在內的所有國家機關的違憲行為，使憲法得以真正貫徹實施，正是保證了人民主權原則的實現。其二，我國憲法是規定國家的根本制度和公民基本權利的國家根本法，維護憲法的權威也就是維護國家根本制度的權威。實行專門機構違憲審查模式及時、有效地糾正違憲，從根本上說也有利于加強人民代表大會的權威和作用。反之在現行監督體制下，聽任違憲的法律、法規存在，不能及時予以糾正，恰恰是極大地損害了人大的權威。其三，最高國家權力機關的地位和作用主要表現在它享有國家立法權、重大事項決定權、人事任免權和監督權，在人大享有上述四大權力的基礎上，由專門機構對其違反憲法的行為進行制約，絲毫不會改變其具有的崇高地位。其四，違憲審查的專門機構與人大的具體關系，可以根據我國人民代表大會制度的基本原則進行配制，以使其適應于我國的政治體制和法律文化傳統。換言之，只要違憲審查的專門機構在地位上從屬于全國人大，它由全國人大產生并受其監督，它對人大行為合憲性的審查并不妨礙人大作為國家權力機關的地位。事實上專門機構違憲審查的模式，無論是憲法法院還是憲法委員會，在不同的國家都是根據各國的具體情況來設置的。無疑，實行專門機構違憲審查模式將使我國的國家權力運行關系發生某種程度的變化，而這種變化體現了確立憲法至上的法治精神。完善我國的權力制約機制，從根本上說是對我國政治體制的發展與完善。

四、憲法委員會違憲審查體制的基本構思

任何一種違憲審查的基本模式都必須與本國的國情相融合，才能發揮其有效的作用。構建我國的憲法委員會違憲審查體制，應當使其與我國的政治體制相協調，同時要反映當代世界違憲審查發展的趨勢，吸取其它國家的憲法委員會和憲法法院在組織體系、審查范圍、審查方式和程序上對我們有益的經驗。具體的設想如下：

第一，體制。在憲法上，保留全國人大監督憲法實施的規定，增加設立獨立的憲法委員會行使違憲審查權；取消全國人大常委會監督憲法實施的規定。[27]增設獨立的憲法委員會后，我國的違憲審查體制是全國人民代表大會的憲法監督與憲法委員會的專門違憲審查相結合，以憲法委員會為主的違憲審查體制。

第二，性質和地位。憲法委員會是在全國人大領導下實施違憲審查的專門機構，依據憲法獨立行使職權，對全國人大負責。憲法委員會在地位上從屬于全國人大，受全國人大的監督。全國人大保留監督憲法實施的最高權力，使之與我國人民代表大會制度的政治制度相銜接。而憲法委員會獨立行使職權，可使其具有較高的權威和能力，有效地保證憲法監督的具體實現。

第三，組成和任期。憲法委員會的成員由全國人大會議主席團提名，全國人民代表大會批準，國家主席任命。在成員的結構中，曾經擔任過人大和政府工作的人員、法官和檢察官、以及政治和法律專家應當有一定的比例。除專家和學者外，當選后不得再兼任原來的人大、政府與司法工作。由國家主席任命，是為了突出憲法委員會的權威地位和神圣職責。憲法委員會實行任期制，可連選連任。為保證違憲審查的嚴肅性和公正性，違憲審查機構應當具有穩定性。各國一般都規定其較議會、總統等更長的任期。我國憲法委員會在任期上也可不同于人大，同時應采取定期部分更換的方式。

第四，職權。各國違憲審查機構的職權不盡相同，大體上包括以下內容：（1）審查法律和其它規范性文件的合憲性，即違憲立法審查權；（2）裁決國家機關之間的權限爭議，即權限爭執裁決權；（3）審理根據憲法對總統、政府成員和法官提出的彈劾案，即彈劾案審判權；（4）審理有關選舉的訴訟案，即有關選舉事項的裁決權。此外，聯邦德國憲法法院還受理公民提出的憲法訴愿案，它也為一些國家所借鑒（如匈牙利、俄羅斯等）；還有一些國家規定違憲審查機構的憲法解釋權。一般來說，憲法委員會的職權范圍要窄于憲法法院。

從我國的實際出發，對憲法委員會的職權不宜規定太寬，大致可包括如下內容：（1）審查法律、行政法規、地方性法規和規章的合憲性；（2）裁決國家機關之間的權限爭端，國家機關之間的權限爭端屬于憲法爭議，應當納入憲法委員會的職權范圍；（3）解釋憲法，憲法解釋與違憲審查是不可分割的，憲法委員會實施違憲審查當然也應具有憲法解釋權；（4）接受有關憲法問題的咨詢，主要是指有關國家機關在制定法律規范性文件時，以及政黨在提出有關國家重大問題的政策時，涉及規范性文件和政策的合憲性問題，可向憲法委員會提出咨詢，由其作出答復意見。

第五，審查方式和程度。（1）憲法委員會的審查方式，可采取事先審查和事后審查相結合的方法。事先審查主要適用于全國人大及其常委會的立法，可由全國人大會議主席團和全國人大常委會委員長會議提出；事后審查則適用于所有法律和法規。（2）憲法爭議案的提出和受理，憲法委員會根據有關組織和人員的提議和申請，受理憲法爭議案件。有權提出憲法爭議案的組織和人員是：全國人大會議主席團；全國人大常委會委員長會議；1／10以上全國人大代表聯合提出；全國人大常委會組成人員30人以上聯名提出；國務院；最高人民法院；最高人民檢察院；以及地方的省級人民代表大會及其常委會。由全國人大會議主席團和全國人大常委會委員長會議提議審查的，憲法委員會必須受理，并且應當在法定期限內作出決定；其他機關和人員提議和申請的，憲法委員會應在法定期限內作出受理或不受理的決定，不予受理的應當說明理由。（3）憲法委員會的決定可采取裁決和審查意見等形式，對立法草案和憲法咨詢可采取審查意見的形式；而對法律和其他規范性文件的合憲性爭議的審查結論則應采用裁決的形式。

第六，效力。從我國人民代表大會制度的權力運行體制出發，憲法委員會作出的裁決的效力可分為兩種：（1）憲法委員會作出全國人大及其常委會制定的法律違憲的裁決，不立即生效，可由全國人大或全國人大常委會在法定期限內對其制定的法律進行修改；如全國人民代表大會以全體代表的2／3以上多數通過決議，可推翻憲法委員會作出的裁決。（2）憲法委員會作出的法律合憲的裁決，以及行政法規、地方性法規和規章違憲的裁決，一經作出即發生法律效力，被憲法委員會裁決違憲的上述規范性文件的全部或部分條款即喪失法律效力。

參考文獻：

[1]參見程湘清：《關于憲法監督的幾個有爭議的問題》，《法學研究》1992年第4期；陳云生：《走法治必由之路-論憲法和法律監督的制度化》，《比較法研究》1997年第1期；許崇德、胡錦光：《完善我國憲法監督制度的若干問題思考》，載《我國當前法律實施的問題和對策》，北京，中國民主法制出版社1997年版。

[2]參見肖蔚云：《我國現行憲法的誕生》，北京，北京大學出版社1986年版，第63～65頁。

[3]參見張慶福、甄樹青：《憲法監督發展趨勢簡析》，《外國法譯評》1998年第1期。

[4]參見《羅馬尼亞憲法》（1991年），載《世界憲法全書》，青島，青島出版社1997年版。

[5]參見劉向文：《論蘇聯憲法監督委員會的成立和實踐》，載《憲政論叢》（第1卷），北京，法律出版社1998年版；金永健：《違憲審查比較》，載《憲法比較研究文集》（2），北京，中國民主法制出版社1993年版。

[6]由前蘇聯解體后建立的各獨立國家中，在違憲審查體制上，土庫曼斯坦實行立法機關審查模式；愛沙尼亞采取美國式的司法審查模式；拉脫維亞憲法沒有規定違憲審查體制；哈薩克斯坦則設立憲法委員會實施違憲審查；而其余各國，如俄羅斯、烏克蘭、格魯吉亞等11個國家，均是設立了憲法法院，實行憲法法院型的專門機關違憲審查體制。參見《世界憲法大全》，青島，青島出版社1997年版。

[7]陳云生：《走法治必由之路-論憲法和法律監督的制度化》，《比較法研究》1997年第1期。

[8]金永鍵：《違憲審查比較》，載《憲法比較研究文集》（2），北京，中國民主法制出版社1993年版，第154頁。

[9]在《全國人大組織法》規定的可由全國人大常委會交付專門委員會審查的違憲案中，并不包括法律違憲案。而田紀云副委員長向九屆人大一次會議所作的八屆全國人大常委會工作報告中指出：“監督憲法的實施，包括對行政法規、地方性法規等規范性文件進行合憲性審查，是全國人大常委會的一項重要職權。”同樣也將法律的合憲性審查排除在外。

[10]第八屆全國人大及其常委會在其5年的任期內，共審議和通過法律和有關法律問題的決定118個，平均每年通過有23個之多；同時，八屆全國人大常委會在5年中對21個法律和有關法律問題的決定和實施情況進行了檢查監督，然而在憲法監督上卻仍然沒有任何建樹。

[11]參見王磊：《試論我國的憲法解釋機構》，《中外法學》1993年第6期；包萬超：《設立憲法委員會和最高法院違憲審查庭并行的復合審查制》，《法學》1998年第4期。

[12][美]路易·法沃勒《歐洲的違憲審查》，載《憲政與權利》，鄭戈、趙曉力、強世功譯，北京，三聯書店1996年版，第28頁。

[13]參見胡錦光：《憲法訴訟制度若干問題》，載《憲法比較研究文集》（第2卷），北京，中國民主法制出版社1993年版，第166頁。

[14][美]路易·法沃勒《歐洲的違憲審查》，載《憲政與權利》，鄭戈、趙曉力、強世功譯，北京，三聯書店1996年版，第37頁。

[15][美]路易·法沃勒《歐洲的違憲審查》，載《憲政與權利》，鄭戈、趙曉力、強世功譯，北京，三聯書店1996年版，第36頁以下。

[16]黑龍江鐵力市法院部分案件的立案和執行需經市政府批準，可謂是司法行政化的典型。見《鐵力法院怎能“出讓”審判權》，載《法制日報》1998年4月3日。

[17]每當最高國家權力機關頒布重要的法律，最高人民法院都要相應地制定詳細的司法解釋，以指導各級法院正確適用這些法律，就是一個例證。）

[18]法文conseilconstitutionel，有三種譯法，即：憲法法院、憲法會議、憲法委員會。鑒于其不同于德國的憲法法院，本文采取多數學者所通行的“憲法委員會”的譯法。

[19]注：違憲審查的政治性，并非說它是直接對統治行為、政治問題（包括政策）進行審查，和從政治角度作出裁決，而是指憲法的爭議往]往涉及重大的政治性問題，具有政治影響，違憲審查是對涉及憲法的政治問題從法律角度進行審查和作出裁決。

[20]參見[日]戶波江二：《司法權與違憲審查制論的50年》，載：《憲政論叢》（第1卷），北京，法律出版社1998年版，第334頁。

[21]李巖：《違憲審查與人權保障》，載《外國法譯評》1997年第4期。

[22]轉引自胡錦光：《論法國憲法監督體制》，載《憲政論叢》（第1卷），北京，法律出版社1998年版，第255頁。

[23]劉兆興：《德國聯邦憲法法院總論》，北京，法律出版社1998年版，第74～75頁。

[24][美]路易·法沃勒《歐洲的違憲審查》，載《憲政與權利》，鄭戈、趙曉力、強世功譯，北京，三聯書店1996年版，第36頁。

[25]提出人大違憲的可能性，決非忽略行政機關和司法機關違憲的可能及危害。實踐中，違憲往往更多地發生在行政和司法行為中。然而從違憲審查體制上的選擇，我們不能不考慮人大違憲的問題。

[26][法]孟德斯鳩：《論法的精神》，上冊，張雁深譯，北京，商務印書館1982年版，第154頁。

[27]設立憲法委員會后，全國人大常委會沒有必要再保留監督憲法實施的職權，否則會發生監督權限上的沖突；全國人大常委會的監督權主要是對其他國家機關以及下級國家權力機關的工作監督。