我國法官定額制構建探討論文

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2002年7月18日，中國最高人民法院了《關于加強法官隊伍職業化建設的若干意見》。這個《意見》第25條明確提出：“實行法官定額制度。在考慮中國國情、審判工作量、轄區面積和人口、經濟發展水平各種因素的基礎上，在現有編制內，合理確定各級人民法院法官定額”。由此可見，最高人民法院根據修改后的《法官法》的規定，已經將建立中國法官定額制度正式提上了議事日程。顯然，對法官實行定額管理是實現法官職業化的前提，對法官隊伍整體而言，如果沒有量的限制，質是根本無法保證的。論文百事通沒有質的保證，法官隊伍的職業化建設便是一句空話。然而，對法官實行定額管理并不是一個單純的法官編制問題，它是以法律的形式對法官員額實施總量控制的一項制度，是法官職業化這個復雜的系統工程中的一個重要環節。這項制度的建立，涉及諸多因素。它不僅受人口、案件數量等基本因素的影響，而且還受法院設置、訴訟程序以及法官管理體制等制度性因素的制約。可以說，這項制度的建立幾乎涉及我國法院體制的各個層面。因此，研究法官定額制度，首先應當從中國法院的實際出發，對目前在我國影響法官定額制度建立的各種主要因素進行分析和研究，在此基礎上，才有可能尋求在我國建立法官定額制度的有效途徑。

一、影響法官定額管理的兩大基本因素

影響法官定額管理的因素很多，但最基本的莫過于人口和案件數量兩個因素。因此，許多論著往往將這兩個因素作為判斷一國法官人數是否合理的重要標準。

1.人口因素

通常情況下，人口與案件數量成正比，人口的多少往往直接影響案件的數量，因而也影響到法官的數量。實際上，人口因素對法官人數的影響主要體現在法官人數占所在國家（或地區）總人口的比例上。然而，由于各國的司法制度、訴訟體制和法治發展水平的不同，法官占總人口比例也存在很大差異。

德國法官占總人口的比例最高，日本則最低，二者相差有十一倍之多。而美國與中國之間的差別不大。實際上，法官占人口的比例是一個具有模糊性的概念，何種比例為佳，并無定規。但由于人口和案件數量之間的正比例關系，若法官人數占人口比例太小，將有可能因法官不堪重負而影響整個司法體系的運轉。在這一點上，日本就是一個明顯的例證。根據現有的統計資料，日本是目前法官人數占人口比例最小的國家之一，包括在各級裁判所工作的助理法官（判事補）在內，每萬人口中只有0.23名法官。由于法官人數占人口比例太小，日本各級法院的案件效率低下，積壓嚴重的情況相當普遍，已成為日本司法的一個頑癥。

日本法院審理的民事案件中，盡管已結案件數逐年增加，未結案件的比例逐年下降，但未結案件所占比例最低的年份也仍然維持在36.2％，1991年甚至高達46.9％。從審理周期看，平均審理周期最低的年份達到88個月，而判決案件的審理周期最高的年份高達21個月。日本法院的這種狀況引起了日本國民和當局的不滿。因此，從1999年開始的日本第三次司法改革明確將解決法曹（包括法官）人口不足的問題作為改革的一項重要內容。2001年7月12日，日本司法改革審查委員會公布了一項最后報告，提出到2018年將法曹人口的數量從2001年的18，000人增加到50，000人，并且提出要加大法官人數的增加幅。

顯然，日本的例子說明了法官占人口比例太小所帶來的問題，而改變這種狀況最直接的途徑是增加法官人數。日本計劃用18年時間使法官人數在現有的基礎上增加3倍，也算得上是痛定思痛了。從理論上說，法官占人口比例太小容易造成效率低下，質量不保的問題，那么，法官人數過多，也同樣會因為人浮于事而影響案件的質量和效率。我國的學術界長期以來普遍認為我國的法官人數占人口比例太大，并且認為這是我國法院案件存在質量和效率問題之原因所在。有人甚至認為中國法官有3萬人就夠了。這種認識的出發點自然無可非議，只是在法官人數計算上存在謬誤，同時對中國司法的實際狀況也缺乏分析。值得指出的是，盡管中國法官人數占人口比例并不是世界上最高的國家，但從我國的司法體制的現狀以及法院審理案件的數量等因素考慮，目前這一比例的真實性及其合理性還有待于證明。對此，筆者將在下面的論述中作進一步的探討。

2.案件數量

從某種意義上說，案件數量與法官人數的關系更為直接。在一般情況下，如果不考慮其他因素，確定法官員額通常應當以每個法官所能承擔的工作量為前提，而法官工作量的直接量化形式就是案件的數量。因此，案件數量是確定法官員額的一個硬指標。然而，由于各國訴訟制度不同，各國法官每年人均審理案件數也有很大差別。以一審案件為例，2001年，我國法院審結的一審案件590多萬件，以21萬法官計算，平均每個法官28件；而美國聯邦法院1995年受理一審案件283，688件，當年美國聯邦法院法官的總人數為763人，平均每個法官317件，二者相差11倍之多。對此，我們不妨作一些分析：實際上，由于美國的訴訟制度所決定，絕大多數案件并未經過審理就已經終止，經過完整的庭審結案只有6％左右，1995年，美國聯邦法院受理的283，688件一審案件中，只有17，816件經過完整的庭審。如果以這個數字計算，平均每個聯邦法官一年經過完整的庭審審結的案件只有23件，而其余348件案件則通過庭前或庭外的其他方式了結。我們還可以換一個角度來討論這個問題，波斯納法官曾有過一個計算：美國聯邦地方法院審理一個一審案件的庭審持續時間1995年平均為3.4天，依此計算，17，816件案件僅庭審時間平均每個地方法官每年就要為此占用100個工作日。如果以每年250個工作日計算，假設每件案件都經過完整的庭審，每個美國聯邦地方法官一年審理的案件數也不超過60件。我們再來分析中國的情形，首先，中國法院審理的一審案件絕大多數都經過庭審，而且大多數是由3個法官而不是1個法官審理，因此，中國法官審理一個案件的實際工作量超過美國聯邦地方法官；其次，中國21萬法官中實際審理案件的法官人數遠遠沒有那么多（這一點我們將在下面作詳細的討論），而美國聯邦法院的法官人數和實際審理案件的法官人數是基本相同的。從這個意義上說，以21萬法官為基數來計算中國法官的人均審理案件數是不盡合理的。

為了進一步說明案件數量和法官人數的關系，我們不妨再對有關國家上訴案件的情況作一些分析。例如1987－1989年日本高等法院每年受理的上訴案件平均30000件左右，但實際審結的案件約占50％。以高等法院法官總數280人計算，平均每個法官一年審結的上訴案件數為54件；美國聯邦巡回上訴法院1987－1989年受理的上訴案件平均35，000件左右，每年實際了結的案件大約占56％左右，且實際了結的案件中大約一半的案件屬于“程序性終止”，對法官的工作量沒有大的影響。依此計算，美國148名聯邦上訴法官（1988）平均每人每年實際審理的上訴案件數為66件。

由此可見，司法統計所反映的案件數量與法官實際審的案件數之間往往存在很大差別，但不同國家的法官實際審理的案件數并無大的差異。盡管各國的訴訟制度不同，各國法官之間也可能存在個體的差異，但每個法官所能承擔的實際工作量卻應當有個合理的極限。如果離開了這個前提去討論問題，就難免會得出錯誤的結論。因此，在考察案件數量與法官人數之間關系時，不應當單純從司法統計的數據出發，確定法官員額的重要依據是每個法官實際所能承受的工作量。除此之外，司法體制、訴訟制度對法官人數的影響也至關重要的。

二、法院設置對法官員額的影響

法院是法官進行審判活動的場所，從某種意義上說，法院實際上是法官組成的。因此，法院的設置與法官的人數密切相關，它直接影響到法官員額的確定。法院的設置是否合理，也直接關系到法官員額配置的合理性。盡管法院的設置作為國家司法體制的一項重要內容必然會受到政治因素，特別是政治體制的影響，但從合理配置審判資源考慮，法院設置的主要依據應當是轄區人口、面積和可能發生的案件數量等因素。法院的設置與行政區劃的設立不同：行政區劃的設立盡管也會考慮人口、轄區面積等因素，但更多的是基于國家主權的考慮。國家主權作為一種對內的最高權力，其空間范圍是及于國家版圖的任何一個角落的。國家行使這種地域管轄權最直接的形式就是在國家主權所及的所有地區設立行政建制而不論這個地區的人口多寡、面積大小。任何國家都不會因為一個地區人口稀少或經濟總量達不到一定水平而拒絕在這個地區設立行政建制，在設立行政區劃時也不會將人口面積以及經濟發展水平作為主要因素考慮。例如，我國人口最多的省份河南與人口最少的省份西藏自治區相比，二者相差36倍之多；江蘇省的國內生產總值與青海省相比，前者是后者的31倍，經濟發展水平的差距可見一斑。但這些因素并沒有影響中央政府在這些地區的行政區劃設置。從目前世界各國的情況看按行政區劃設置法院的情形并不多見，例如，德國全國有16個州而高等法院有25個有的州設有3個高等法院；而美國有50個州，聯邦上訴法院只有13個聯邦地方法院有94個均沒有按行政區劃設置。無論法院設置多于行政建制（如德國）還是少于行政建制（如美國）均是從轄區面積人口及案件數量等因素出發。日本的情況有所不同日本的8個高等法院及其6個分院并未按行政區劃設置而50個地方法院則基本與行政區劃一致即東京都、京都、大阪二府及43個縣各設一個地方法院。但也有例外：日本北海道地域寬廣設有三個地方法院。

目前，我國共有3568個法院，除少數情況外，絕大多數按行政區劃設置。由于我國幅員遼闊，地區間經濟發展極不平衡，因而不同地區的法院受理案件的情況也是不平衡的，往往同一審級的法院之間受理案件的情況就存在很大差異。一般說來，經濟發達地區的法院受理的案件多，標的額大，案件類型也要對復雜，而邊遠地區、經濟不發達地區的法院在案件數量、標的金額和案件的復雜程度上與前者相比則有很大懸殊。例如，上海浦東新區法院去年受理的案件近29525件，而海南五指山市法院只有158件，二者相差186倍！有時這種差別甚至發生在同一個省的不同法院之間。例如，海南省的去年受理案件最多的基層法院新華區法院與受理案件最少的五指山法院審理案件數也相差十幾倍。更有甚者，我國的一個基層法院受理案件的數量甚至遠遠超出一個省三級法院受理案件的總和。由于法院之間受理案件的情況不平衡，審判人員人工作量也存在很大差異，例如，廈門湖里區法院審判人員2000年人均審理案件253.6件，廣東番禺大石法院去年人均結案239件，而海南五指山市法院的審判人員人均審理案件數僅為6件。法院之間的這種差別給法官定額制度的實施造成了困難，如果只考慮案件數量這個因素，即便以中等發達地區法院人均審理案件數作為依據，我們也有相當一部分法院只需幾名甚至一至二名法官足矣，有的法院幾乎可以說沒有必要設置！顯然，我國法院目前這種設置成為實行法官定額制度的一種制約因素，不改變這種情況是無法在全國范圍內推行法官定額制的。

三、訴訟程序的設計對實行法官定額制度的影響

程序設計是訴訟體制的一個重要內容，也是影響法官定額的一個重要因素。如前所述，案件的數量是確定法官工作量的最主要的依據。然而，案件由于其性質不同，處理方式不同或所處審級不同，其所需的工作量是完全不同的。例如，通過和解、訴辯交易或是駁回起訴等庭前方式了結的案件與通過開庭審理后作出判決的案件相比，前者所需的時間和法官的工作負擔就少許多。從前面的論述中我們可以看到，美國聯邦地方法院每年受理的案件中只有6％經過完整的庭審，而這6％的案件卻占用了2/5的工作日，其余94％的案件都是在剩余3/5的工作日中完成的。可見，針對不同的案件設計不同的程序，或在同一程序中設計不同的處理方式是科學地確定法官工作量的前提，因而也是合理確定法官員額的前提。然而，在我國的立法和實踐中，還存在著諸多與此不相適應的地方，主要表現要以下幾個方面：

1.級別管轄混亂

根據我國現行訴訟程序法的規定，我國實行的是四級二審終審制的統一訴訟模式。從法律上說，每一級法院均可以作為一審法院。這樣一來，除基層法院外，其他三級法院既是一審法院，又是上訴法院。近幾年來，由于其他一些因素的趨動，我國高等級的法院受理一審案件的情況不在少數，甚至最高法院也開始受理一審經濟糾紛案件。然而，法官審理一審案件和上訴審案件所付出的時間和所花費的工作量是不同的，基層法院和基層以上的法院審理一審案件的程序也有一定的區別，同是一審案件，在不同級別的法院審理所需的時間和工作量就可能不一樣。因此，在四級法院都可以受理一審案件的情況下，以案件數量作為確定法官員額的依據在實踐中往往難以操作。

從其他國家有關級別的管轄的情況看，大都作了比較嚴格的劃分。美國聯邦法院的一審案件管轄權原則上統一由地方法院行使，聯邦巡回法院和最高法院都只是上訴法院。和我國訴訟制度較為接近的大陸法系國家的情形雖然和美國有所不同，但對級別管轄的規制大都比較明確。例如，德國的四級法院中，區法院只對小額民事案件、家事案件和輕微的刑事案件有管轄權，絕大部分案件的一審管轄權集中在地方法院，地方法院同時也是區法院部分案件的上訴審法院。而高等法院除對極少數涉及嚴重的犯罪（如破壞和平罪、內亂罪、種族屠殺罪等）的刑事案件行使一審管轄權之外，對其他案件只行使上訴審管轄權，最高法院則完全不受理任何一審案件。日本的情形與德國相類似，絕大多數案件的一審管轄權在地方裁判所和家庭裁判所，與德國不國的是，日本的地方裁判所和家庭裁判所并不同時是上訴審法院，它們僅僅對簡易裁判所的部分案件行使監督權。日本簡易裁判所、高等法院以及最高裁判所的管轄與德國立法的規定基本相同。由此可見，國外立法對一審案件管轄權的規制是相對集中的，象我國這樣四級法院均有一審案件管轄權的情況并不多見。

2.缺少案件繁簡分流的訴訟機制

案件繁簡分流實際上是指針對不同的案件設計不同的程序，通常是提高訴訟效率的一種有效途徑，以避免簡單案件適用復雜的訴訟程序。實際上，這種程序上的設計對于區分法官的工作量進而確定出合理的法官數量是有意義的，因為一個法官適用簡易程序處理案件和適用普通程序處理案件的結果可能是案件數量相同，但所付出的工作量完全不一樣。我國的刑訴法、民訴法中，盡管也都對簡易程序作了規定，但這種規定并沒有從根本上解決案件的繁簡分流問題。以民事訴訟為例，首先，我國民訴法對簡易程序適用范圍作了規定，即對“事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單民事案件”可以適用簡易程序，但這一規定缺乏對案件類別的明確規定，本身具有不確定性。相比較而言，德國、日本程序法的規定就明確得多。例如，德國的立法明確規定訴訟財產的金額或價值不超過三千馬克之財產權訴訟由區法院管轄，日本新民事訴訟法亦規定爭議金額不超過三十萬日元（約3千美元）的案件適用小額訴訟程序；其次，我國民訴法的相關司法解釋規定簡易程序審理過程中，若發現案情復雜的可以轉為普通程序審理，這使得簡易程序的適用也具有某種不確定性。第三，為了使得按簡易程序或小額訴訟程序處理的案件能夠迅速、便捷，國外一些立法都對其中相當一部分類型的案件作了一審終審的規定，而我國立法則無此規定，因此，簡易程序的案件進入二審的比例也是無法確定的。綜上所述，由于沒有從根本上實現案件的繁簡分流，因而也無法依據案件數量確定法官的工作量。在這種情況下確定法官員額，很難得出科學的結論。

3.訴訟前置程序缺省

訴訟前置程序主要是指案件進入庭審之前所設置的一系列程序，如庭前和解、證據開示以及刑事訴訟中的訴辯交易等。設計各種前置程序主要有二個目的，一是為了提高庭審的效率，盡可能在開庭之前使雙方爭議焦點和爭議的事實公開化、明朗化；二是為了盡一切可能使得一部分案件在開庭之前通過和解、撤訴或其他方式了結。就后者而言，庭前程序實際上達到了減少法官工作量的目的。在司法實踐中，許多法官也盡可能通過前置程序來了結案件以減輕工作負擔，訴訟當事人則在許多情況下經過了前置程序之后對訴論的前景有一個基本的判斷，為避免在后來漫長的庭審中耗費時間和財力，也希望在開庭之前了結案件。目前，許多國家都十分重視對訴訟的前置程序的運用，在這一點上，美國最為典型。美國聯邦地方法院93年到95年經過完整庭審案件的數量占全部案件的比例一直在6％－7％之間。也難怪波斯納法官指出：“地區法官應對工作負擔壓力的方法之一是使訴訟當事人更難獲得庭審，因為庭審花的時間比庭前解決花的時間要長。法官通過寬松地批準駁回起訴動議和簡易判決動議，對當事人施加壓力讓他們在庭審前解決案件”。波斯納的論述，可謂一語驚破夢中人。我國法院的情形就大不相同了。就立法而言，基本沒有對庭前程序作出任何實質性的規定，就連調解這一頗具中國特色的訴訟制度也要求在事實清楚的基礎上分清是非進行調解。在實踐中，調解作為前置程序的情形并不多見。許多情況下都是在法庭辯論結束之后進行調解，而這時的調解，對解決糾紛、減少上訴率固然還有意義，但對于減少法官的工作負擔而言已是毫無意義了。

此外，我們還可以從上訴案件撤回上訴的情況來進一步考察：從1993年到1999年七年間，撤回上訴的比例雖然在逐年增加，但最高僅為8.3％。這其中絕大部分是因為沒有繳納上訴費而被作為自動撤回上訴處理的。這個比例與上文提到的美國聯邦地方法院進入庭審案件的比例大體相當，只不過剛好相反而已。由于訴訟前置程序的缺省，中國法院受理案件的絕大部分都必須經過完整而復雜的訴訟程序才能了結。如此一來，效率不高自不待說，中國法官的工作負擔之重也是可想而知了。

四、《法官法》的規制及其局限

長期以來，對于中國究竟有多少法官這個問題一直是眾說紛紜，各種引證數據之間的差距可謂天壤之別。直到今年七月在全國法院隊伍建設工作會議上，最高法院公布了一組數字，才算是一錘定音。這組數字顯示：在我國法院的31萬工作人員中，共有首法官1人，大法官41人，高級法官3萬余人，法官18萬余人。也就是說，到目前為止，中國法官人數已達到21萬。據從有關方面了解，這個數字實際上是全國各級法院中被正式授予法官等級（法銜）的人數。從統計資料來源的權威性和準確性來說，這個數字應當是沒有疑義的。然而，問題在于，這21萬人中的相當一部分只有法官之名并無法官之實。這主要是由于以下三個方面的原因造成的。

1.法官職務的非法官化

《法官法》明確規定：法官是指依法行使國家審判權的審判人員。這一規定對法官概念的內涵作了限定，即“依法行使國家審判權的審判人員”。眾所周知，我國法院的干部一直按行政干部序列管理，套用行政干部的職級。而根據有關規定，審判人員的級別相對同級行政機關的非領導職務的公務員而言要高一些，因此，為解決一些非審判人員的級別待遇，幾乎每個法院都將一部分非審判崗位的工作人員任命審判職務。筆者曾經作過一個調查在有的法院中具有審判職務的非審判人員的比例甚至高達22.2％即使是平均計算也有15％。如此看來我國法院21萬法官中至少有15％的人并非“依法行使審判權的審判人員”，其中相當一部分人完全沒有審理過案件，甚至有的人完全不具有基本的法律知識。近年來，隨著我國各級法院審判人員的地位不斷提高，法院內部非審判崗位的工作人員希望獲得法官資格的人愈來愈多，加上新法官法生效之前法官準入條件較低，也使得法院內部一部分實質上尚不具備法官條件的人員趕上了末班車而被任命為法官，從一定程度上也加重了法官職務非法官化的不正常狀態。

2.法官職位的行政化

按照《法官法》和《人民法院組織法》的規定，同一級法院的法官的職位是從院長一直到助審員的等級序列設置的，而且每一個職位均有與之相對應的行政級別，例如高級法院院長是副省長級，中級法院的審判員可以是處級或科級等等。［33］長期以來，人們把職級晉升的情況作為評價一個法官工作實績的重要標準。同時，由于我國法院審判權行使過程中的行政化傾向，絕大多數擔任院、庭長職務的法官的主要任務是參與審判管理和出席各種會議，并不直接行使審判權。這樣就形成了一個怪圈：當一個優秀的法官被認為是足夠優秀時，他就不再是一個嚴格意義上的法官了。實際上，長期以來，在我國的各級法院普遍存在“低級法官干，高級法官看”的現象，這種狀況所造成的一個直接后果就是法官的總數逐年增加，但實際審判案件的資深法官人數卻越來越少，助理審判員成了審判一線的主要力量。

我國各級法院的院、庭長占審判人員總數的40％多。如此之多的資深法官并不直接審理案件，這在世界各國恐怕都是少有的。當然，各級法院的院長、庭長是當之無愧的法官，而且應當是首席法官，然而，在這些首席法官們只充當管理者的角色并不直接行使審判權的情況下，法官這一稱謂對他們還有什么實際意義呢？

3.法官與執行員混為一談

目前，我國各級法院除了審判人員外，還有相當一部分執行員負責辦理民事案件判決和裁定的執行事項和刑事案件判決和裁定中關于財產部分的執行事項。《人民法院組織法》和《法官法》都把執行員劃入審判人員以外的“其他人員”，似乎在理解上執行員不應屬于審判人員（法官）的范疇。實際上，由于執行行為的性質所決定，世界其他國家在立法上都沒有將執行人員劃入法官的范疇。例如在美、英等國，執行官是行政官員而非司法官，日本的執行官雖由法院任命，但執行官和法官并非同一序列管理，執行官人數是不包括在法官人數中的。然而，我國的《法官法》雖然將執行員視為其他工作人員，但卻規定“參照本法有關規定進行管理”，這個參照，便成為我國各級法院將執行員等同于法官的立法依據。這不能說是《法官法》的一個疏漏。長期以來，我國各級法院的執行員不僅要求取得法官資格，而且必須被任命為審判員或助理審判員。執行人員劃入法官序列的利弊是一個相對復雜的問題，這里暫不去論及。然而，值得指出的是，由于《法官法》的這個疏漏，卻使得我國各級法院的法官的人數增加了大約11％。而這部分人員無論從什么意義上說都與法官法規定的“依法行使國家審判權的審判人員”概念風馬牛不相及。

上述三個方面的分析提出了一個令人難堪的結論：我國各級法院有號稱21萬的龐大法官陣容，卻只有三分之一的法官在審判案件，而且其中多數還是年輕的助理審判員。這在當今世界各國恐怕是絕無僅有的。盡管《法官法》對法官概念的內涵作了明確界定，但對確定法官員額比例卻缺乏相應的規制，這就使得這些年來我國法院對總人數（編制）的控制十分嚴格，相反，對法官職務任命過多、過濫的情況卻一直沒有采取有效的措施予以遏制。當然，《法官法》的修改出現了一個契機，新的《法官法》對實行法官定額管理作了原則性的規定。應當說，這一規定盡管十分原則，但卻是目前在我國實行法官定額制度的唯一立法依據。

五、建立中國法官定額制度的基本構想

在中國法官職業化進程中，建立法官員額制度是一個必然的選擇。而一項新制度的建立，是以對舊制度的改革為前提的。因此，建立中國法官員額制度的過程就是對現行體制進行改革的過程，只有創造出一個適合這一制度生長的體制環境，這項制度的建立才有可能。

1.建立與人口和轄區面積相適應的法院體系

法院的設置實際上是一個審判資源的配置問題，而人口和轄區面積這兩個因素直接影響審判工作量，也直接關系到審判資源的配置是否合理。因此，法院的設置當以人口和轄區面積作為主要依據。由于我國人口分布極不平衡，有的地區人口稠密，有的地區人煙稀少，因而按現有的行政區劃設置法院，勢必會產生法院之間案件量的極不平衡的局面，從而使得有限的審判資源得不到合理配置。由于我國人口和轄區面積的不平衡首先反映在省一級建制上，因此，參照日本等國的做方法，在法院設置上首先應打破省級行政區劃，在全國按人口和地區面積劃分若干司法區，每區設立一個高級法院。這種設置類似目前我國人民銀行的管理模式，因而在操作上并非全無先例可循。在高級法院以下仍可基本維持現行體制的基本模式設立二級法院，在現有的中級法院建制的基礎上打破地區級行政區劃，按人口和轄區面積設立若干個地方法院。目前，我國的幾個直轄市中級法院的設置實際上就與地區級行政區劃無關，而基層法院從方便訴訟考慮，則可以維持目前按縣級行政區劃設置的局面，只是應當相應地把根據人口和轄區面積適當地調整目前的法官人數。

改變現行的法院設置是實行法官員額管理的第一個前提，只有真正實現了按人口、轄區面積而不是按行政區劃設置法院，全國法院的審判工作量才能基本趨于平衡，法官員額管理也才有實現的可能。

2.建立與上述法院體系相適應的訴訟模式

如果說改變目前的法院設置相對法官員額制度的建立而言是一種硬環境的改變，那么改革現行的訴訟模式則是一種軟環境的變化。應當說，新訴訟模式與新的法院體系是相適應的。建立新的訴訟模式，首先必須實現案件的繁簡分流，把相當一部分小額債務案件、簡單民事案件和輕微刑事案件劃分出來，由各基層法院完全按簡易程序審理，這不僅需要從立法上對簡易案件作出明確的界定，而且應當對簡易程序進行嚴格的規制。其次，規范級別管轄，徹底改變目前四級法院均有一審案件管轄權的狀況，所有的一審案件均由地方法院和基層法院分別按普通程序和簡易程序審理。基層法院按簡易程序審理的簡易案件原則上實行一審終審，地方法院以高級法院作為其上訴審法院。最高法院則以審判監督為主，重點對高級法院發生法律效力的判決實行審判監督。第三，引入訴訟前置程序，一方面力爭使一部分案件能夠在庭前了結，另一方面也有利于提高庭審的效率。

按照上述模式改革我國現行的訴訟體制是實行法官定額管理的前提和必要條件，只有實現了案件繁簡分流，規范了級別管轄并適當引入訴訟前置程序，案件的數量與法官的工作量的計算才可能有科學的依據。

3.規范法官職位

規范法官職位設置是實現法官定額管理的第三個前提，也是最重要的一個前提。實際上，規范法官職位的過程既是對現有法官隊伍實行優化的過程，也是對我國現有21萬法官進行斟別的過程。這種優化和斟別實際上是在現有法官人數基礎上對法官員額的初步確定。

規范法官職位首先必須按照《法官法》的規定，嚴格限制非審判人員擔任法官的比例，除極少數特殊崗位外，非審判人員不得任審判職務；其次，減少審判管理性職務的設置，引入首席法官的概念，淡化院、庭長的行政管理職能。目前我們有的法院已經開始取消副庭長的崗位設置，這種做法對于改變審判管理性崗位設置過多的現狀是有積極意義的。假設我們在現有40％的院、庭長基礎上減少一半職位，每個法院仍然可以保留12名院、庭長的職位，而實際從事審判工作的法官將會增加4萬多人；第三，參照國際上的通行做法，對執行員實行單獨序列管理，執行員不再編入法官序列。實際上，執行難所涉及的因素很多，試圖通過提高執行人員的地位甚至賦予執行人員裁判權的做法來解決執行難的問題是有害無益的；第四，明確助理審判員職責。依《法官法》，助理審判員是法官，這本無可非議，但根據《人民法院組織法》的規定，助理審判員行使審判權是有條件的，即只能“臨時代行審判員職務”。但在實踐中，助理審判員往往一經任命，即無條件代行審判員職務，“臨時”二字早已灰飛煙滅。由于目前我國各級法院助理審判員人數眾多（超過審判員），如果將助理審判員一律視為法官，則不僅法官人口基數增大，而且還會給將來實行法官助理制度造成障礙。因此，合理確定法官員額就應當對現有的助理審判員進行斟別，對符合法官條件的任命為審判員，其余的可以擔任法官助理而不宜再編入法官序列；第五，建立強制淘汰機制，通過培訓考核以及審判長資格選任等多種方式對現有法官進行必要的再選擇，因為無論從哪個意義上說，實行法官員額管理后在法官編制序列之內的法官應當無一例外地都是符合條件的法官，濫竽充數是不行的。實際上，建立強制淘汰機制的目的在于加速對現有法官隊伍中的不合條件者的置換過程，否則，一旦實行法官定額管理，就會面臨高素質人才無法進入的窘境。wWw.gWyoO.

綜上所述，本文討論了在中國建立法官定額制度三個前提條件。實際上，滿足了上述三個條件，法官定額制度的實施就只是一個單純的技術問題了。顯然，實現上述三個前提條件的過程將是艱難的，它不僅涉及立法的修改，體制的改革和觀念的更新，它甚至會涉及許多人的切身利益。因此，建立中國法官員額制度，我們不僅需要信心和勇氣，而且更需要嚴肅認真的科學態度和腳踏實地的精神。除此之外，我們別無選擇。