綜合實驗區立法機制論文

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一、平潭綜合實驗區的立法機制特色及探討意義

1.平潭綜合實驗區的立法機制特色

想要探究平潭綜合實驗區的立法機制特征，首先就應探究平潭綜合實驗區自身擁有哪些特征。

（1）實驗與試驗的區別

其實細心的人不難發現，以往我國在設立經濟特區時使用的是“試驗”區，而唯獨這次平潭綜合實驗區使用的字眼是“實驗”區。媒體的報道一直將二者不加區分混為一談，筆者認為這是錯誤的做法，實驗與試驗二詞雖然在一般表述或某些語境下可以相互替換，但在此處卻是不能相互替換的。認真研究在2011年12月國家發改委《平潭綜合實驗區總體規劃》，“試驗”一詞僅《平潭綜合實驗區總體規劃》中出現了兩次，其余均為“實驗”。這就令人意識到在《平潭綜合實驗區總體規劃》中將“實驗”與“試驗”區別對待。接著看下出現次數較少的“試驗”二字，其中一次便是《平潭綜合實驗區總體規劃》對“先行先試，大膽創新”的解釋：“圍繞深化兩岸交流合作，在開發規劃、經營管理、利益共享等方面先行試驗，創新經濟、社會、行政等管理制度，探索兩岸合作新模式。”這是最為權威的對平潭綜合實驗區發展原則之一“先行先試”的解釋。不難看出，此句中出現的“試驗”是對先行先試的解釋，而“先行先試”一詞根據據開篇的論述即為實驗區核心價值理念之一。因此筆者在此大膽地做一總結：在平潭綜合實驗區相關的用詞中，具有兩岸特色的“試驗”才是“先行先試”，才能成為“實驗”區。

（2）法域之沖突

在以上的“實驗”與“試驗”區別的論述中，可以看出平潭綜合實驗區的設立特征之一乃是為了促進海峽兩岸合作交流，是國家對臺政策實踐的首發站，其設立意義更加深遠更為宏觀。而不僅僅像之前國家設立的其他試驗區，成立僅為了本地區經濟發展和建設而申請設立。身為準法學人，在看待平潭綜合實驗區這一問題中，應當意識平潭綜合實驗區是具有“兩岸交流”為特色的對臺政策落實的重要之地，平潭綜合實驗區的法律構建方面同樣也具有“兩岸交流”特色，從而促進海峽兩岸合作交流、祖國統一。但同樣應意識到，不僅在文化交流方面海峽兩岸存在著一定的差異，在法律方面海峽兩岸也存在著一定的差異。最顯著的便是兩岸法域之不同。猶如我國香港和澳門特區，“一國兩制”方針之下，兩個不同的法域在交流碰撞中必定會呈現一些不一樣的火花。這些火花有利也有弊。其正面效應便是可以相互借鑒，在彼此的交流中得到不一樣的啟發，使得正面效應最大化。而負面效應則是兩個法域間多多少少都會有不盡相同的地方，需要調節交流，尋找適當的道路使二者趨于一致化。而平潭綜合實驗區的建立正是符合了這樣的需要，成為我國對臺政策的先行實驗田。我國是個法制社會，毫無疑問，一切的言行都應在法律的基礎之上完成。因此平潭綜合實驗區則成為了兩大法域相互交流、調節、發揮正面效應最大化的首要選擇平臺。平潭綜合實驗區的法制建設同樣將成為了具有“兩岸交流”特色的先行先試區域。

2.重視研究平潭綜合實驗區立法機制的意義

（1）平潭綜合實驗區特殊角色的內在需求

平潭綜合實驗區的設立有著特殊的背景，因此綜合實驗區有著自身特殊的角色定位：“兩岸人民合作建設、先行先試、科學發展的共同家園。”它的角色定位具有鮮明的兩岸交流特色。但正因這樣的特殊角色，平潭綜合實驗區在海峽兩岸的交流合作之中擔負的責任和歷史使命更顯巨大。因此平潭綜合實驗區的法制建設應當勇于扛起責任這面大旗，但同時必須敢于嘗試和創新，基于現有的對臺政策，適度放寬涉臺立法，尋求海峽兩岸合作交流、兩大法域間產生共鳴、產生最大正能量的最佳途徑。

（2）促進海峽兩岸穩定交流

海峽兩岸的交流合作由于受到一些復雜因素的影響，比如某些人借民主之名惡意宣揚“臺獨”主張，故海峽兩岸的關系發展具有一定的復雜性、不確定性和敏感性。雖然兩岸之間的交流合作形成雙方共贏的良好局面不可逆轉，但仍應對“臺獨”分子保持高度警惕。為防止不懷好意的臺獨分子試圖歪曲法律從而達到其“法理臺獨”的陰謀，平潭綜合實驗區的法制建設應當發揮積極的效應，防止和破解某些陰謀，經得起更多的考驗，于此同時促進海峽兩岸的交流合作更加穩定地發展。

（3）為國家今后涉臺立法提供經驗

隨著形勢的發展，海峽兩岸的交流合作不僅僅停留于經濟貿易往來方面，像漁業的合作、臺胞來閩讀書上學、臺胞在閩繼承等許許多多的事務也正隨著兩岸密切的交流合作而出現。而中央對涉臺的立法等方面暫時缺乏相應經驗。作為海峽兩岸交流合作的重要橋梁的平潭綜合實驗區，它的法制建設猶如一片實驗田，隨著在實驗田中辛勤耕作，先行先試，將會累積方方面面的經驗，反饋給中央，為今后中央涉臺立法提供實際的經驗。

（4）為兩岸尤其是臺商權益提供法律保障

海峽兩岸合作交流是互利雙贏的。比如平潭綜合實驗區的建設，使得平潭成為了新聞媒體的焦點，身為平潭的一份子，筆者對此有著切身的體會：家鄉的基礎設施的大力興建和擴建給當地百姓帶來了交通的便利；有了中央支持，平潭吸引了許多臺商加盟，經濟水漲船高；家鄉父老的思維理念也由之前的較為閉塞轉變為接納新生事物；機遇不斷地出現在平潭綜合實驗區。但是平潭綜合實驗區仍然存在著一定的不足，例如雖已成為熱點話題，且投資建設等方面人人都搶，但對于制度性的建設卻缺乏相應的細化和深化，實踐探索性的問題鮮有人問津。想要解決這些問題，筆者認為應當加快平潭綜合實驗區的立法進程，為其提供相應的法律制度保障，明晰責任主體等，使得平潭綜合實驗區的發展建設更上一層樓。平潭綜合實驗區的法制建設不僅僅對本地區建設有著促進作用，對臺灣同胞也有重要的作用。隨著兩岸的交流愈發頻繁，臺灣同胞來大陸的人次將與日俱增，尤其臺商同胞在大陸地區易于產生法律關系，而平潭綜合實驗區作為兩岸交流的橋梁，其法律制度的誕生對于臺商的合法權益的保護更加重要。

二、平潭綜合實驗區立法機制存在的一些問題

1.法域沖突問題

不久的將來，海峽兩岸將在以平潭綜合實驗區建立更加密切頻繁的交流合作關系。這固然能帶來數不勝數的正面效應，但應當警惕一些漏洞可能被不法分子所利用。而這些漏洞可能就存在于兩岸交流的法律之中。俗話說，蒼蠅不叮無縫的蛋。那么，就應當更努力地將海峽兩岸的法律交流和中央乃至作為兩岸交流的首要選擇的平潭綜合實驗區的立法進行未雨綢繆，讓不法分子無從下手。認真分析海峽兩岸的法律交流，就會發現存在許多深層的問題。最為突出的便是上文提及過的法域的沖突問題。其產生的原因主要是兩大法域的不同，因人員的來往、經濟合作、社會文化交流日益密切而產生的相關法律問題。其主要的表現形式是因法律內容差異引起的管轄沖突和法律適用的沖突。其實解決區際法域沖突在我國也有前例可循，即香港和澳門回歸的同時也伴隨有法域沖突問題。但不同的是涉臺法域沖突帶有高度的政治敏感性。有些學者也提出，像美國這樣的聯邦制國家，其各個州都有不同的立法，相應的也會因法律內容的差異而產生沖突問題，美國的解決方式是出臺像《統一商法典》等這樣的統一法典，以解決爭端，因此我國也可借鑒其一些可取之處。但筆者認為，我國不是聯邦制國家，而是單一制的國家。在聯邦制國家中，雖然各州間可能存在因法律內容不同而產生沖突，但總的來說聯邦制國家的州之間的法律精神、立法宗旨、立法原則等都不存在本質上的差異。而將目光聚焦于兩岸的法律，其立法歷史是不同的，雙方秉承的立法精神和宗旨也存在著一定的差異，因此不能像聯邦制國家一般可以頒布統一法典輕松解決。因此大陸更應審慎處理作為先行先試的橋頭堡平潭綜合實驗區的立法問題，維護兩岸和平互利的交流合作。

2.立法主體合法問題

平潭綜合實驗區的立法主體問題其實缺乏相應的法律基礎。毫無疑問的是平潭綜合實驗區的立法一定會涉及諸多海峽兩岸的事務問題，而平潭綜合實驗區不一定享有立法權。《立法法》第8條規定：“下列事項只能制定法律：（一）國家主權的事項；（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；（三）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（六）對非國有財產的征收；（七）民事基本制度；（八）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；（九）訴訟和仲裁制度；（十）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。”而從平潭綜合實驗區的發展規劃來看，其中許多事務涉及到《立法法》中只能制定法律的范疇。首先，是五個“共同”提倡的是治權是海峽兩岸共有，但堅持主權統一。那么該方面涉及到了國家主權事宜，必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律。平潭綜合實驗區吸引臺商重要的政策措施之一是有關海關、稅收等制度的優惠。在經濟方面無疑這些將成為海峽兩岸合作的重要一環節。因此平潭綜合實驗區的相關法律制度應當與之匹配。但從《立法法》第8條可以看出，涉及海關、稅收等制度必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定。其次，平潭綜合實驗區作為海峽兩岸交流的橋頭堡，將來伴隨著兩岸人員的往來，必定會產生相應的法律關系，即上文論述的法域問題的沖突，具體表現便是管轄沖突和法律適用的沖突問題。關于此點也非地方法律法規所可以解決的。最后，平潭綜合實驗區作為先行先試之試點，許多方面應當沖破舊制度的束縛，大膽創新，積極尋求符合海峽兩岸合作發展的道路。在如此眾多的史無前例的多領域進行合作交流，法律制度的建立自然應當跟進。但法律卻有著其相應的穩定性和權威性，不可隨意創新突破。因此平潭綜合實驗區的法律制定想要突破應當獲得相應授權。

3.尚缺包容試錯的心態

由于現今的時代變遷，信息透明度非常高，我國許多政策的實施都有幾十億雙的國內外眼睛在共同關注。當然這是件好事，說明我國的綜合國力的世界影響力越來越強，國內民眾越來越關注時事等正面效應。但凡事總有兩面，每個人都有每個人的想法，受到太多的關注，就容易被誤讀誤解。更何況，平潭綜合實驗區作為先行先試的試點，沒有先例經驗可循，完全依靠自身摸索創新走出一條適合海峽兩岸發展的道路。這是條非常需要勇氣和智慧而又充滿荊棘的道路。誰也無法保證平潭綜合實驗區的法律將百分之百地能解決海峽兩岸交流中能產生的所有問題，所有的改革和努力創新都有一定的試錯可能，因此應當包容這樣的試錯，看到他們背后的汗水，鼓勵他們努力地創新。但遺憾的是，每個人的想法總是不同，筆者認為當前社會暫時尚缺乏這樣包容試錯心態，它在一定程度上阻礙了地方立法的大膽創新和改革。

三、解決平潭綜合實驗區法律機制的若干建議

1.平等協商簽訂協議

目前我國實行“一國兩制”，在香港、澳門回歸之時法域間的沖突其實已有可循的經驗。如香港、澳門提出的區際司法聯系包括法律沖突的解決途徑便是通過簽訂區際協議。但應當引起注意的是臺灣的區際協議具有高度政治敏感性，需要處理巧妙得當。筆者以淺薄的學識大膽提出假設，認為可適當繞開政治話題，因為畢竟是法律方面的協議，雙方可平等協商效仿香港和澳門特區與大陸簽訂區際協議，從而方便海峽兩岸交流與合作。

2.酌情借鑒不同法域間的可取之處

顯然，各個法域間無法直接否定其中任何一個法域。臺灣的法域也有值得借鑒的地方。這便是在法域沖突之時產生的正面效應之一。應當抓住這個機遇，審視自身的相關法域，大膽分析借鑒，積極攝取對方的精華部分。在此基礎上探討出更加適合大陸的一些法律條文。

3.積極爭取全國人大及常委會授權立法

為解決立法主體問題，筆者認為平潭綜合實驗區應積極爭取全國人大及常委會的授權立法。在《立法法》中規定可由地方立法的事項，地方可自主立法，但如上文論述中提及的應由全國人大及其常委會的立法時，地方則不可擅自立法。期間存在著一個問題，相對來說，地方更加地了解自身的發展，在獲得授權立法之后，地方立法者才能為本地的發展保駕護航。

4.給予包容，大膽創新

中央應當在政策上給予大力的支持，包容創新改革可能出現的一些偏差，并能從中吸取經驗，鼓勵地方大膽創新。例如當兩岸交流越來越頻繁，許多法律問題將會浮現：臺灣居民在大陸的醫保銜接問題、臺灣孩童就學問題等。而臺灣的醫保制度與大陸存在一定的差異，那么此時就需要法律的創新。也許有些學者會認為筆者的論述多此一舉，屆時將會有新一輪的政策出臺。但要意識到，政策與法律存在著區別，不可相互替換。毫無疑問，政策是法律的補充。政策是靈活多變的，相比之下，法律是權威的，是具有穩定性的，因此上升成為了法律才能更好地保障各方當事人的權益。因此不僅在對平潭綜合實驗區的政策上應鼓勵創新，包容試錯，在其立法上更應如此。

5.吸收臺灣專業人士參與立法研討

在平潭綜合實驗區的立法上，一定有不少直接涉及臺灣同胞的權益的內容。為更好地聆聽當事人的聲音，也為避免剃頭擔子一頭熱，筆者認為應當吸收臺灣的專業人士參與立法的研討過程。了解臺灣的風土人情、歷史文化，了解臺灣同胞的想法，吸收臺灣專業人士的意見建議，使最終制定出的法律能良好地服務于海峽兩岸的交流。

作者：何潤南單位：福州大學法學院