我國憲法監督體制論文

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摘要:多年來，法學界對此進行了廣泛的探討，并對我國違憲審查制度的基本框架提出了各種設想和見解。我們既要從我國的實際出發，同時又要堅持改革與開放的觀點，吸取和借鑒其他國家的有益經驗，改革和完善我國的違憲審查制度。

關鍵詞:違憲監督;司法監督;復合監督

一、憲法監督制度的含義

違憲審查制度，也稱憲法監督制度，是指根據憲法規定或依據憲法慣例，擁有憲法監督權和憲法解釋權的特定國家機關依照一定的程序，

審查和裁決一切法律、法規、政令和行為是否符合憲法，以維護憲法權威，保證憲法實施的制度。亞里士多德說："法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定的良好的法律"。在一個法治社會中，公民當然需要遵守法律、法規和政府的政令，然而，要求公民遵守法律、法規和政府的政令，首先需要法律、法規和政府的政令本身是正義的，具體而言，法律、法規和政府的政令本身應當是合法的、合憲的。但在現實生活中，不可能每一部法律、法規和政府的政令全都能做到這一點，任何人的理性都是有限的，而且，任何人都不可能沒有自己的好惡和利益。因此，法律、法規和政令是有可能出錯，有可能不公正的。一個健全的法律秩序，顯然應當設計一種自我糾錯機制，對于法律、法規和政令中的錯誤，當發現其與憲法有違背之處時，予以糾正，這就是違憲審查制度。[1]

二、違憲審查制度的幾大模式

作為特定歷史條件下的產物，憲法監督制度已有兩三百年的歷史。由于各國的歷史背景、法律傳統、具體國情的差異，憲法監督權利具體由哪個機關來行使，在不同的國家有所區別，甚至有的國家還設立了專門的機關來行使憲法監督的權力。從目前世界各國的憲法監督制度來看，大致有如下三種立法模式。

1.立法機關監督制。又被稱為議會型或代表機關監督模式。是指權力機關依照法定程序審查法律、法規、行政命令等規范性文件是否符合憲法的監督制度。這種模式起源于英國。在18世紀到19世紀最為流行。社會主義國家的第一部憲法--即1918年的蘇俄憲法就是遵循議行合一的原則，明確規定由最高權力機關來監督憲法的實施

2.司法機關監督制。又稱司法審查制，是指由普通法院通過司法程序依照司法原則對正在審理的各類案件所涉及的作為該案件審理依據的法律、法規和行政命令等規范性文件的合憲性進行審查的監督制度。這種模式起源于美國的馬伯里訴麥迪遜案。據統計，當今世界中，仿效美國采用這種模式的國家多達60多個，使得這種模式成為一種影響面比較廣泛的憲法監督模式。

3.專門機關監督制。又成特設機關監督制，是指由特設機關根據特定程序審查法律、法規及行政命令等規范性文件的合憲性，并有權撤消違憲的法律、法規、行政命令等規范性文件的監督制度。在世界各國中，最早確立專門機關監督憲法實施的國家是奧地利，這種模式確立以后，世界各國尤其是歐洲國家紛紛效仿，但由于各國的歷史文化背景等不同，各國在確立專門機關監督模式時，專門機關主要有兩類，一類是專門的政治機關如法國的憲法委員會，一類是特定的司法機關如以德國為代表的憲法法院。現在，各國違憲審查中以一種體制為住兼采其它體制優點，各種體制互相結合滲透的情況越來越多，如摩洛哥、瑞士等。[2]

三、違憲審查制度的確立及其實踐

我國現行憲法沿襲1954年憲法和1978年憲法的規定，實行最高國家權力機關監督制度。這種機制是在計劃經濟時代形成的，不僅深受傳統的權力觀念的影響，而且也受到國外一些政治因素的影響，雖然它對于監督憲法實施、保障憲法權威起到了一定的作用，但實際上并沒有嚴格意義上的憲法監督體制，有關憲法監督的規定也有些過于粗疏，。不可否認，我國的憲法監督制度還存在著許多缺陷和不足，其突出表現在以下幾個方面：

1.從法律規定來看，提起違憲審查的主體過窄。按照立法法的規定，有權啟動違憲審查的主體是國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會。其他國家機關、團體、企事業組織以及公民只有建議權，沒有啟動權。這種法律制度設計的本身限制了提起違憲審查的主體范圍，不利于公民權利的行使。特別是從實踐中看，有權提起違憲審查的機關很少提起，實際上提起違憲審查的都是公民個人。

2.缺乏憲法監督程序。所謂的憲法監督程序就是指憲法監督主體在行使憲法監督權時所必須遵循的方式、步驟、時限等一套規則體系。而我國憲法雖然對憲法監督的主體、方式和內容等作了比較詳細的規定，但卻沒有程序可依，對于憲法監督機關在行使憲法監督權時如何開展活動沒有作具體的規定，使得憲法監督機關開展工作時無章可循，實體上雖有法可依，程序上卻無法可循。

3.憲法監督的內容缺失，監督對象的范圍過窄。從理論上講，憲法監督的對象應該包括違憲現象，既包括立法上的違憲，也包括行為違憲。從現行憲法規定的憲法監督內容來看，主要涉及的是對法律、法規以及行政命令等規范性文件的合憲性的監督，對行為的監督涉及的不多，政黨行為、社會團體、企事業單位等不在監督范圍之內，其實這些行為更容易侵犯公民的權利，影響國家的政治活動，他們作出的決定以及指定的內部規則可能影響到公民憲法上的實體權利或者程序上的權利。而我國憲法沒有將這些本來就屬于違憲審查范圍之列的行為納入違憲審查中去。對于國家機關的行為就有相當一部分無法審查，如全國人大制定的法律或的決定若違憲，全國人大常委會不能審查，同樣，全國人大常委會指定的法律自己也不能審查其合憲性。[3]

四、完善我國違憲審查制度的近期設想

在現有的制度框架下，如何選擇憲法監督模式,我們應該充分考慮當前世界憲法監督機制的發展趨勢、我國現行的憲法監督機制的缺陷和充分認識中國的國情和基本制度設計，來考查憲法監督機智的運行效果。筆者認為，要最大限度地吸收以上方案的積極因素并避免其消極因素，必須把憲法監督權分為最終決定權和強制性建議權，分別由立法機關和專門機關行使。這兩個機關共同構成憲法監督主體，筆者稱之為復合憲法監督主體。其中，立法機關行使最終決定權，專門機關行使強制性建議權。[4]1.由復合憲法監督主體行使憲法監督權力的原因在于：

（1）立法機關行使最終決定權是人民主權原則的要求和體現。依據人民主權原則，指導國家機關正確行使保障整個社會及其成員的權力，只能歸屬于人民。在現代國家，人民主要是由代表機關（議會）來代表，即通過定期選舉的代表及時、有效地把人民當前的想法、愿望和價值觀以立法的形式反映出來，因此立法權是聯系政府與人民的基本形式。憲法監督權則是保障憲法規范、憲法原則等切實得到遵守的一項權力，主要針對立法機關的立法行為，可能導致法律文件的撤銷或中止，而撤銷或中止法律文件的權力是立法權的核心成分，應由立法機關行使。如果這一權力完全由立法機關以外的機關行使，就可能出現非民選機關篡奪人民權力的結果，違背了人民主權原則。所以，由立法機關行使最終決定權，既保證了憲法監督的合法性，又可以在很大程度上杜絕現行司法審查模式、憲法法院模式中法官專橫和阻礙社會進步的缺陷。

（2）但完全把憲法監督權賦予立法機關又是不恰當的。因為真正的民主政治是選舉與監督的統一。如前所述，實施憲法監督，有兩個因素至關重要，一是合法性，即要反映人民的意志和利益，這是正確決策的基礎；二是有效性，即要有理智的權衡和冷靜的判斷，這是正確決策的保證。立法機關的長處在于集中和反映民意，但在特定問題上并不擅長于依靠理性進行合理抉擇。哈耶克認為，為多數所接受的法律未必就是善法（goodlaw）。雖然上述觀點有所偏頗，但從一個側面反映了由議會自己親自監督憲法實施的局限性。

（3）基于以上原因，應該由專門機關來行使憲法監督的一部分權力。根據監督的一般原理，監督機關的獨立性和外部性是有效監督的重要保證。為了保證憲法監督的有效實施，除了由立法機關在某些問題上行使最終決定權之外，還應當把憲法監督權的一部分授予獨立的專門機構（如憲法法院）或者立法、行政、司法中的一個部門（從適用憲法的角度來說，司法機關更加適合）。如果由憲法法院行使一部分憲法監督權力，為了保證憲法法院的獨立性和公正性，就必須賦予憲法法院及其人員以較高地位和權威，并為憲法法院的組成人員提供特殊的身份保障以及與其職責相稱的特別權力；如果由司法機關行使一部分憲法監督權力，為了保證司法機關集中力量做好憲法監督工作，該權力最好能集中于省級和最高法院，而且法院的上訴職能應當與憲法監督職能分離。只有專門機關享有相對獨立性，才能彌補議會型憲法監督模式有效性不足的缺陷。

（4）專門機關享有的部分憲法監督權的性質是強制性建議權。顧名思義，強制性建議權是一種具有約束力的建議性權力。在這一權力形式之下，專門機關提交關于憲法監督的建議案，立法機關必須無條件地列入立法機關的議程并付諸表決，如果立法機關不能以2/3以上多數（普通法律通過時只需1/2以上多數）否決建議案，建議案將自動生效。一般說來，強制性建議權具有以下幾個特點：首先，建議性。專門機關向立法機關提交的建議案并不立即發生效力，該項建議案是否生效有待于立法機關的認定；其次，強制性。專門機關提交到立法機關的建議案，立法機關必須列入議事日程，并交付表決。如果不能達到一定的比例否決該建議案，建議案就自動生效；再次，強制性建議權的適用對象是法律、法規等規范性文件。

2.專門機關行使強制性建議權，主要是因為以下原因：

(1)專門機關可以利用獨立的地位和非民選的身份進行理性的、冷靜的思考，為憲法監督的正確實施提供重要條件。

(2)強制性建議權極大地降低了專門機關僭越人民權力的可能性。就本質而言，撤銷法律、法規等規范性文件，屬于立法機關的權限范圍，如果掌握在專門機關手中，就可能導致專門機關凌駕于立法機關之上的后果。

(3)強制性建議權有助于立法機關修正自己的錯誤。實際上，專門機關的工作為立法機關重新審慎地對待自己的立法提供了機會。因為立法機關要否決專門機關通過的建議案，必須達到2/3以上多數，這就足以引起立法機關的重視。

(4)立法機關與專門機關共同行使憲法監督權的復合體制也符合憲法監督機構專門化的發展趨勢。憲法監督機關的專門化，就是由專門機關負責實施憲法監督的工作。專門機關模式以歐洲大陸為基地，已輻射至世界五大洲40多個國家。這一潮流的出現無疑有其深刻的歷史必然性。憲法監督機構的專門化還有技術方面的原因。專門機關可以集中精力處理憲法訴訟案件,可以適應憲法問題專業性、技術性較強的特點,可以準確、及時地為權利受害人提供有效的救濟,可以保證裁決的相對獨立性、公正性.[5]

參考文獻：

[1]［法］孟德斯鳩．論法的精神（上冊）[M]．商務印書館，1982．

[2]陳云生：《走法治必由之路－－論憲法和法律監督的制度化》，《比較法研究》1997年第一期。

[3]程湘清．關于憲法監督的幾個有爭議的問題[J]．法學研究，1992(4)

[4]包萬超．設立憲法委員會和最高法院違憲審查庭并行的復合審查制[J]．法學，1998(4)．

[5]王丹丹．美國司法審查的運用和評估[J]．外國法學研究，1997【2】