淺析立法準(zhǔn)備過(guò)程

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內(nèi)容摘要：立法準(zhǔn)備階段是整個(gè)立法過(guò)程的前期準(zhǔn)備階段，它在整個(gè)立法環(huán)節(jié)中起著重要作用。而我國(guó)的立法準(zhǔn)備階段不論是在理論研究，還是在實(shí)踐上都處于起步階段，許多制度尚處于探索和逐步確立的過(guò)程中。本文試圖對(duì)我國(guó)立法準(zhǔn)備階段的現(xiàn)狀與所存在的問(wèn)題做一些分析，并闡釋立法準(zhǔn)備階段應(yīng)堅(jiān)持的兩個(gè)基本原則，并相對(duì)這些問(wèn)題提出一些改革與完善的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：立法準(zhǔn)備階段民主化制度化

立法是整個(gè)法治建設(shè)的重要一環(huán)，因?yàn)椴徽摻ㄔO(shè)法制，還是實(shí)行法治，首先都要立法。而立法準(zhǔn)備階段作為立法過(guò)程的第一個(gè)階段，其作用可想而知，但是有很長(zhǎng)一段時(shí)間，對(duì)于立法過(guò)程特別是立法準(zhǔn)備階段，法學(xué)界研究甚少。雖然隨著法制建設(shè)與法學(xué)理論的發(fā)展，人們已經(jīng)對(duì)此予以注意，有了一些研究成果，但是相對(duì)于實(shí)踐需要，理論研究仍顯得過(guò)于蒼白。因此，研究立法準(zhǔn)備已成為推動(dòng)中國(guó)立法健康發(fā)展的迫切需要。

一、立法準(zhǔn)備階段的含義與價(jià)值分析。

周旺生在《立法學(xué)》中認(rèn)為“現(xiàn)代立法活動(dòng)過(guò)程中的立法準(zhǔn)備，一般指在提出法案前所進(jìn)行的有關(guān)立法活動(dòng)”，是“為正式立法提供或創(chuàng)造條件的活動(dòng)，是為正式立法奠定基礎(chǔ)的活動(dòng)。”①由這個(gè)定義我們可以看到，立法準(zhǔn)備是整個(gè)立法過(guò)程中的第一個(gè)環(huán)節(jié)，它的最終結(jié)果直接為進(jìn)入下一階段的立法運(yùn)作過(guò)程服務(wù)，是整個(gè)立法過(guò)程的奠基石。

立法是一個(gè)過(guò)程，“這個(gè)過(guò)程可以分為三個(gè)階段：一是立法準(zhǔn)備階段，亦可以稱其為前立法階段；二是由法案到法的階段，亦可以稱其為中立法階段；三是立法的完善階段，亦可以稱其為后立法階段。這三個(gè)階段之間有緊密聯(lián)系”。作為立法過(guò)程的初始階段，立法準(zhǔn)備也是一個(gè)過(guò)程，這一過(guò)程由幾個(gè)小的環(huán)節(jié)組成。通常來(lái)說(shuō)，立法準(zhǔn)備階段要經(jīng)歷以下幾個(gè)步驟（1）立法預(yù)測(cè)(2)立法規(guī)劃（3）確定立法項(xiàng)目（4）采納立法建議和創(chuàng)議（5）確定法案起草組織和程序（6）起草法案。另外，法的清理，法的匯編和立法信息反饋中包含旨在為法的制定和變動(dòng)服務(wù)工作，也是立法準(zhǔn)備活動(dòng)的內(nèi)容。這其中的立法預(yù)測(cè)，編制立法規(guī)劃，形成立法創(chuàng)議做出立法決策，屬于宏觀上的，從大的方面解決立法的問(wèn)題。其余的則是從微觀上入手，確定怎樣進(jìn)行法案的準(zhǔn)備工作。因此，實(shí)質(zhì)上立法準(zhǔn)備階段應(yīng)該可以分為這樣兩個(gè)步驟：（一）對(duì)于某一類事項(xiàng)、某一類社會(huì)關(guān)系，政權(quán)機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)初步?jīng)Q定將其納入法所調(diào)整的范圍；（二）是對(duì)于已初步?jīng)Q定將其納入法所調(diào)整的事項(xiàng)，如何擬就最初的文字規(guī)范。反映到立法準(zhǔn)備過(guò)程中，就是做出決策和起草法案的兩個(gè)步驟。②

對(duì)于立法準(zhǔn)備階段的價(jià)值，周旺生教授在《立法學(xué)》中作了如下精彩論述而被從多學(xué)者所引用：“在有的國(guó)家，法案提交立法機(jī)關(guān)或立法主體審議、表決，往往只是或主要是履行法定程序，并不能真正決定該法案能否正式成為法，因?yàn)槟芊癯蔀榉ǎ诹⒎?zhǔn)備階段就已有定奪或至少大體上已有定奪了。”“就法治發(fā)達(dá)國(guó)家和法治不發(fā)達(dá)國(guó)家相比，后者的立法準(zhǔn)備比前者的立法準(zhǔn)備活動(dòng)過(guò)程中的地位更顯重要。”確實(shí)，在中國(guó)這樣法制不發(fā)達(dá)的國(guó)家中有這樣一種現(xiàn)象，立法程序規(guī)定的很具體，很充分，但實(shí)質(zhì)上不過(guò)是一種形式，一種花架子，最后通過(guò)的立法基本上仍保留在立法準(zhǔn)備階段的結(jié)果。③這是法制不健全的表現(xiàn)，也是我們必須注意與改正的一點(diǎn)。由上面我們對(duì)立法準(zhǔn)備階段的分析，我們應(yīng)明確作為準(zhǔn)備階段有兩個(gè)主要功能：一是提出某種或某個(gè)法的立與不立，二是形成草案。這兩個(gè)過(guò)程是立法程序的準(zhǔn)備，而不是實(shí)質(zhì)意義上的立法。做到這一點(diǎn)應(yīng)是建立在整個(gè)立法機(jī)制健全的基礎(chǔ)上。我們?cè)谡J(rèn)識(shí)立法準(zhǔn)備的價(jià)值上要注意以下兩點(diǎn)：（1）要認(rèn)識(shí)立法準(zhǔn)備重要作用，注重對(duì)其價(jià)值與制度的研究（2）不能事實(shí)上在立法準(zhǔn)備階段已決定立法的命運(yùn)。劃清準(zhǔn)備階段與立法程序的界限。做到立法準(zhǔn)備階段與其余階段的合理分工。

二、立法準(zhǔn)備與立法質(zhì)量

古今中外無(wú)數(shù)實(shí)例表明，立法準(zhǔn)備對(duì)立法質(zhì)量有著極其重要的影響。1814年，海德?tīng)柋ご髮W(xué)法學(xué)教授蒂堡（AntonThibaut）提出以《拿破侖法典》為榜樣，在三、五年內(nèi)制定德國(guó)民法典。時(shí)任柏林大學(xué)法學(xué)教授的薩維尼立即撰文反駁，認(rèn)為當(dāng)時(shí)制定德國(guó)民法典的條件尚不成熟。歷史證明，薩維尼的主張是正確的。在普魯士首相俾斯麥從政治上統(tǒng)一德國(guó)后，制定德國(guó)民法典的條件才逐漸成熟，立法準(zhǔn)備充足、醞釀了近一個(gè)世紀(jì)的德國(guó)民法典，成為世界法制史上地位與《拿破侖民法典》并駕齊驅(qū)的重要法律。如果當(dāng)初在立法準(zhǔn)備不足的情況下匆忙立法，德國(guó)民法典充其量只能是《拿破侖民法典》在德國(guó)的翻版，這樣的法典根本不可能象今天的德國(guó)民法典一樣，輝煌的屹立在世界法律之林。

我國(guó)的《唐律疏議》也是立法準(zhǔn)備充分、高質(zhì)量立法的典范。《唐律疏議》以《武德律》、《貞觀律》為基礎(chǔ)，在吸收、消化前人立法經(jīng)驗(yàn)、成果的基礎(chǔ)上制定，立法準(zhǔn)備充分，立法質(zhì)量非常高，對(duì)日本、朝鮮、越南等國(guó)家的法律制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，進(jìn)而對(duì)東亞乃至世界歷史的發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。

由于立法準(zhǔn)備倉(cāng)促，造成立法質(zhì)量低下的實(shí)例也不勝枚舉。例如，《商標(biāo)法》、《專利法》、《著作權(quán)法》是構(gòu)成知識(shí)產(chǎn)權(quán)立法的三大主干。出臺(tái)這3部法律，美國(guó)花了156年，法國(guó)用了166年，而中國(guó)僅僅用了10年。由于立法準(zhǔn)備不足，這3部法律更多地借鑒和移植了西方國(guó)家的現(xiàn)成制度，卻沒(méi)有對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和發(fā)展水平做出科學(xué)的評(píng)估，法律應(yīng)有的威懾性過(guò)于軟弱，執(zhí)法效果大打折扣。時(shí)至今日，這3部法律不得不全面啟動(dòng)修訂工作，有的已經(jīng)改而又改。由此可見(jiàn)，立法準(zhǔn)備對(duì)立法的重要不言而喻。

三、我國(guó)立法準(zhǔn)備階段的現(xiàn)狀與問(wèn)題

對(duì)于我國(guó)立法準(zhǔn)備的研究，筆者認(rèn)為其正處于剛剛起步的階段。雖然已有所重視，但是還欠完善，不能完全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。具體表現(xiàn)在關(guān)于立法準(zhǔn)備的階段的一些細(xì)節(jié)問(wèn)題并沒(méi)有專門(mén)的著述來(lái)指導(dǎo)，專門(mén)探討此一問(wèn)題的文章也少之又少。其實(shí)，國(guó)外對(duì)立法準(zhǔn)備階段的研究已日臻成熟，已有許多有關(guān)專門(mén)關(guān)于立法規(guī)劃與立法起草的著述。由此我們也可以看出國(guó)外對(duì)立法準(zhǔn)備階段的重視程度。由此我們可以看到關(guān)于這方面的研究是迫切的；而面對(duì)于如此開(kāi)放的世界，借鑒別國(guó)經(jīng)驗(yàn)也是必須的，筆者認(rèn)為現(xiàn)如今翻譯有關(guān)著作的需要也是迫切的。

從現(xiàn)實(shí)中來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行的關(guān)于立法準(zhǔn)備的法律規(guī)定只是對(duì)于立法準(zhǔn)備的某一個(gè)環(huán)節(jié)有所規(guī)定并且規(guī)定還不全面。在《立法法》中，只有在34條，第58條提出全國(guó)人大常委會(huì)以及國(guó)務(wù)院立法時(shí)偶爾提到立法論證的問(wèn)題，而且還不是作為立法準(zhǔn)備環(huán)節(jié)提出的。在第12，13，24，25條提到了哪些機(jī)關(guān)或個(gè)人可以向全國(guó)人大及全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案的問(wèn)題，而關(guān)于立法論證，立法規(guī)劃等問(wèn)題在立法法中則根本未涉及。④在其它法律法規(guī)中，只有國(guó)務(wù)院通過(guò)的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》第5條第6條把立法規(guī)劃作為立法準(zhǔn)備的一個(gè)重要環(huán)節(jié)規(guī)定下來(lái)。地方上，上海，吉林等地曾作過(guò)專門(mén)的立法規(guī)劃設(shè)想。河北等地在地方立法條例中專門(mén)規(guī)定立法準(zhǔn)備一章，可以說(shuō)都是對(duì)立法準(zhǔn)備階段的有益探索。但與法制發(fā)達(dá)國(guó)家相比，其制度的規(guī)定還有很多不足。其制度的規(guī)定只是零散的，并沒(méi)有形成一個(gè)體系。對(duì)于完善我國(guó)立法來(lái)講還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

四、解決問(wèn)題的關(guān)鍵，完善立法準(zhǔn)備制度應(yīng)堅(jiān)持的原則——民主化與制度化

這兩個(gè)原則是應(yīng)該體現(xiàn)在整個(gè)立法過(guò)程的原則，但在立法準(zhǔn)備階段，堅(jiān)持民主化與制度化更具特殊意義。由前所述，我國(guó)的立法準(zhǔn)備制度不論是在理論上還是在實(shí)踐上都有它的缺陷與不足，立法準(zhǔn)備的民主化與制度化程度還相當(dāng)不夠。立法準(zhǔn)備中往往是由當(dāng)權(quán)者一言決定立與不立。而現(xiàn)代的民主，要求立法過(guò)程中要“主體的廣泛性，行為的制約性，內(nèi)容平等性和過(guò)程的程序性。”⑤縱觀我國(guó)立法準(zhǔn)備的現(xiàn)實(shí)狀況，我國(guó)在此方面做的還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

立法準(zhǔn)備階段的民主化原則體現(xiàn)在第一個(gè)主要步驟中，即對(duì)于某一類事項(xiàng)，某一類社會(huì)關(guān)系，政權(quán)機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)初步?jīng)Q定將其納入法所調(diào)整的范圍這個(gè)步驟，這是決定法立與不立的重要步驟。從一定程度上講，它決定著法的命運(yùn)。對(duì)于這樣重要的權(quán)力，如果過(guò)于集中，且無(wú)制約所滋生的無(wú)疑是腐敗，因此立法從源頭上把關(guān)的最好方式就是堅(jiān)持立法準(zhǔn)備的民主化。體現(xiàn)在第二個(gè)步驟上，主要是立法起草主體不僅是素質(zhì)要高，而且在起草過(guò)程中不僅需要有高素質(zhì)的法律工作人員，還要有有關(guān)部門(mén)的專家，學(xué)者參與其中，以提高民主化程度。同時(shí)也有利于提高立法質(zhì)量。

議事公開(kāi)是立法準(zhǔn)備民主的一個(gè)基本要求。⑥一旦立法程序的公開(kāi)性喪失，則民主的通道被堵塞，民主也就成為一句空話。在立法準(zhǔn)備階段，立法計(jì)劃與規(guī)劃的公開(kāi)應(yīng)成為一種制度。不論是法律還是法規(guī)的規(guī)劃都應(yīng)讓人們了解，起碼是讓涉及到其利益的公民與機(jī)關(guān)了解。這樣議事公開(kāi)的途徑不應(yīng)僅是公布或讓大家查閱，最重要的是運(yùn)用調(diào)查、咨詢、聽(tīng)證的一些方法。只有這樣，才可以為更多的人參與其中而建立條件。

對(duì)于立法準(zhǔn)備階段應(yīng)堅(jiān)持的原則，我認(rèn)為還應(yīng)包括立法準(zhǔn)備的制度化。立法準(zhǔn)備制度化是民主化的前提與必然歸宿。我們知道立法的準(zhǔn)備階段的民主必須由適當(dāng)?shù)某绦蚝透鞣N體現(xiàn)民主的制度完成。如這些程序與民主的制度不形成制度，則無(wú)從保證民主的實(shí)施。就立法準(zhǔn)備階段，我認(rèn)為應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面：

1、明確立法準(zhǔn)備活動(dòng)的主體

從上文我們可以看到對(duì)立法的民主化要求第一條就是“主體的廣泛化”，這就需要我們的立法給予更多的人與機(jī)關(guān)權(quán)力，使他們可能參與其中來(lái)，但對(duì)于整個(gè)立法準(zhǔn)備制度，重要所要關(guān)注的是專門(mén)從事立法準(zhǔn)備活動(dòng)的有權(quán)機(jī)關(guān)。對(duì)于這一點(diǎn)，中央與各地方做法不一。但要明確的一點(diǎn)是不論由誰(shuí)充當(dāng)這個(gè)機(jī)構(gòu)。其中的組成人員都需要有專業(yè)的素質(zhì)。我們所要建立起來(lái)的立法準(zhǔn)備應(yīng)把這重要的一點(diǎn)予以規(guī)范。不僅必須有專門(mén)的立法人才，還要聘任其它各方面的專家。⑦

2、具體規(guī)定立法準(zhǔn)備階段的相應(yīng)程序

由本文前面的闡述，相應(yīng)的立法準(zhǔn)備階段的有權(quán)機(jī)關(guān)，工作任務(wù)主要有四項(xiàng)：（1）進(jìn)行立法預(yù)測(cè)工作（2）進(jìn)行立法規(guī)劃工作（3）進(jìn)行立法論證（4）通常也進(jìn)行立法案起草工作。法律要把這些工作相應(yīng)的制度化，規(guī)范化。現(xiàn)在已有許多省具體規(guī)定出了立法準(zhǔn)備的具體程序。并規(guī)定出相當(dāng)?shù)臅r(shí)間，這是一個(gè)可喜的償試。這幾個(gè)程序相應(yīng)要注意的是在第（1），（2），（3）項(xiàng)工作任務(wù)中要加入各種調(diào)研，咨詢，聽(tīng)證等民主程序。使這些程序制度化，則更有利于民主的發(fā)揮。而對(duì)于法案起草的過(guò)程，則是一個(gè)非常專業(yè)的過(guò)程，國(guó)外對(duì)于立法起草技術(shù)要求很高。當(dāng)然如立法準(zhǔn)備階段的有權(quán)機(jī)關(guān)做到是最好不過(guò)的，但是在當(dāng)前的情況下，建議還是委托專家起草比較穩(wěn)妥。

3、在立法準(zhǔn)備階段制度化過(guò)程中應(yīng)注意的一個(gè)問(wèn)題。

有學(xué)者指出，如果建立完善的立法準(zhǔn)備制度，那就應(yīng)該是一個(gè)完善的環(huán)節(jié)的組合，如果所有立法都適用同樣的程序，讓它們都經(jīng)歷過(guò)所有的環(huán)節(jié)與步驟，那么勢(shì)必造成人力，物力的浪費(fèi)。而且如果聽(tīng)證咨詢等程序在立法準(zhǔn)備階段介入過(guò)深，使立法準(zhǔn)備在形式上更加完善，那么會(huì)不會(huì)已經(jīng)行使了立法的正式程序的功能，造成類似于經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的“重復(fù)建設(shè)”這樣的一種浪費(fèi)呢？⑧筆者認(rèn)為這種提法是有道理的。聽(tīng)證，咨詢等程序介入立法程序，是立法的民主化的要求，自不必說(shuō)，但在設(shè)置“準(zhǔn)備階段”的任務(wù)時(shí)要注意，解決這一問(wèn)題的根本出路還是要擺正立法準(zhǔn)備階段的位置。此時(shí)，我們不能拘泥于一套死的制度之中，而是應(yīng)該相應(yīng)的設(shè)置出各種不同法律的制度，分別加以適用。對(duì)于重要的關(guān)系國(guó)計(jì)民生的一些法律應(yīng)該慎重，設(shè)置的制度也盡可能完備。而對(duì)于一些較小，或非常急需的法律、法規(guī)則不必要經(jīng)歷所有的環(huán)節(jié)，步驟，但是也應(yīng)該規(guī)定相當(dāng)?shù)谋仨毉h(huán)節(jié)。我們應(yīng)該把立法準(zhǔn)備階段放入整個(gè)立法過(guò)程的大環(huán)節(jié)中去考察，擺正其位置，不能無(wú)視他的存在，但同時(shí)又不能大包大攬，行使其它階段的功能。

筆者認(rèn)為只要完成上文所說(shuō)的立法準(zhǔn)備階段的兩個(gè)基本功能就可以達(dá)到實(shí)現(xiàn)其制度化的目的了。

五、完善立法準(zhǔn)備，提高立法質(zhì)量

具體如何，筆者認(rèn)為，可以采取如下措施完善立法準(zhǔn)備：

(一)建立立法信息公開(kāi)制度。

立法信息應(yīng)當(dāng)在與立法相適應(yīng)的時(shí)間、空間范圍內(nèi)公告，公告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)刊登在指定的刊物或網(wǎng)站上，使公民、法人和其他組織及時(shí)了解立法活動(dòng)，通過(guò)正當(dāng)?shù)耐緩将@取立法信息，預(yù)先了解立法的內(nèi)容是否和自身有關(guān)，并有充分的時(shí)間準(zhǔn)備自己的意見(jiàn)，將自己的利益、要求、建議告知立法機(jī)關(guān)，避免信息壟斷和立法與人民利益的脫節(jié)。同時(shí)，中央和地方、人大和政府各級(jí)有立法權(quán)的機(jī)關(guān)公開(kāi)立法信息，確保了立法信息在中央和地方、人大和政府立法機(jī)關(guān)之間的暢通透明，為立法機(jī)關(guān)自身編制立法規(guī)劃、年度計(jì)劃時(shí)進(jìn)行立法信息比對(duì)工作提供了有利的條件，避免過(guò)去由于信息渠道不暢，造成立法信息比對(duì)的依據(jù)不完整、不準(zhǔn)確的局面的出現(xiàn)，從而最大限度的避免立法撞車現(xiàn)象。

（二）建立專職立法人員資格制度。

1、建立立法人員資格考試制度。借鑒統(tǒng)一司法考試制度，建立立法人員資格考試制度。權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)內(nèi)的從事立法工作的人員，必須通過(guò)資格考試才能取得立法資格。2、制定專職立法人員職位管理規(guī)定，用法律的形式明確立法人員的任職條件，確立由立法助理到立法官的職位晉升制度。筆者認(rèn)為，專職立法人員的任職條件至少包括以下內(nèi)容：具有法律專業(yè)本科以上學(xué)歷；具有一定的立法工作經(jīng)歷；通過(guò)立法人員資格考試。具備以上條件者，才有從立法助理晉升為立法官的資格。

（三）以立法形式完善立法規(guī)劃?rùn)?quán)。

1、以立法形式確定立法規(guī)劃?rùn)?quán)歸屬。對(duì)各類立法規(guī)劃?rùn)?quán)，應(yīng)以立法的形式作出規(guī)定，使立法規(guī)劃的編制合法化。

2、加強(qiáng)立法規(guī)劃對(duì)年度計(jì)劃的指導(dǎo)作用。將立法規(guī)劃的年限適當(dāng)調(diào)短。由于規(guī)劃年限為5年，跨年限較長(zhǎng)，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化較快，因此，不少規(guī)劃的立法項(xiàng)目在列入年度計(jì)劃時(shí)，需要重新論證，削弱了規(guī)劃對(duì)計(jì)劃的指導(dǎo)作用，建議以3年為期限，制定立法規(guī)劃。

3、對(duì)法律的立、改、廢要并重。另外，立法規(guī)劃宜粗不宜細(xì)，對(duì)于把握不準(zhǔn)的，不一定列具體的立法項(xiàng)目，可以以立法意圖、關(guān)于某方面的立法等形式列入立法規(guī)劃。

（四）改善立法決策現(xiàn)狀。

必須改變立法決策權(quán)旁落的現(xiàn)狀，為此，應(yīng)該從兩方面入手：一是要全面加強(qiáng)立法決策者的立法決策能力，重點(diǎn)是加強(qiáng)就法案的主要內(nèi)容、所要解決的難題、所要處理的關(guān)系、所要確定的權(quán)利和義務(wù)等方面作出決策的能力，從只會(huì)決定是否立法、是否認(rèn)可某法案的狹小圈子中走出來(lái)。二是法案起草人要改變把自己看成是法案決策者的觀念。為決策者獻(xiàn)策，促動(dòng)決策者作出正確的決策，是法案起草人可以并應(yīng)當(dāng)效力的事情，但無(wú)論形式上還是事實(shí)上代替決策者，則是法案起草人所不可為的。

（五）引入立法聽(tīng)證制度。

實(shí)行立法聽(tīng)證，有利于實(shí)實(shí)在在的推動(dòng)中國(guó)民主的發(fā)展，使立法獲得廣泛的和比較深入的社會(huì)基礎(chǔ)。立法聽(tīng)證是與立法程序的民主性、法制性、科學(xué)性緊密相連的。在立法準(zhǔn)備階段，就要引入立法聽(tīng)證制度。立法準(zhǔn)備階段的立法聽(tīng)證可分為兩種：一種是立法決策前對(duì)立法項(xiàng)目的聽(tīng)證，另一種是對(duì)立法草案的聽(tīng)證。

需要注意的事，并不是所有的立法項(xiàng)目、草案都要進(jìn)行立法聽(tīng)證，只有那些直接關(guān)系到社會(huì)公眾利益的立法項(xiàng)目、草案，如勞動(dòng)合同、房屋拆遷、公用事業(yè)管理、物業(yè)管理等才需要進(jìn)行立法聽(tīng)證，否則，事無(wú)巨細(xì)，不分輕重，都要聽(tīng)證，就會(huì)增加立法成本，降低立法效率。因此在立法時(shí)要把握立法民主與立法效率的平衡點(diǎn)，使立法準(zhǔn)備達(dá)到兩者的統(tǒng)一。

（六）加強(qiáng)法案起草工作

1、改變現(xiàn)有的由法律執(zhí)行部門(mén)起草法律、法規(guī)的做法，建立專門(mén)的法案起草機(jī)構(gòu)。這樣做有助于解決國(guó)家立法部門(mén)化、部門(mén)立法利益化、部門(mén)利益合法化的問(wèn)題。

專門(mén)機(jī)構(gòu)在起草法案時(shí)，可以根據(jù)法律的內(nèi)容，聘請(qǐng)有關(guān)利益方的代表、專家作為起草小組人員，使法律能夠調(diào)和各方的利益，保證立法質(zhì)量。

2、采用委托起草的立法方略。法案起草工作，可依據(jù)法案的性質(zhì)、特征、復(fù)雜程度而采取適當(dāng)?shù)奈蟹绞剑梢晕猩鐣?huì)研究機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)或有關(guān)專家起草。但是國(guó)家重要法律、法規(guī)的草案，一般應(yīng)當(dāng)由立法主體的有關(guān)機(jī)構(gòu)自行起草。

采行委托起草的方式，有利于借助他方力量協(xié)助現(xiàn)有國(guó)家機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)完成繁重的立法任務(wù)，有利于消除法案起草過(guò)程中難以避免而經(jīng)常出現(xiàn)的明顯影響立法質(zhì)量的部門(mén)保護(hù)主義和地方保護(hù)主義之類的弊病，使立法從一開(kāi)始就能有效地?cái)[脫利益沖突的干擾，站在公正合理的起跑線上，也有利于發(fā)揮被委托的專門(mén)機(jī)構(gòu)、專業(yè)人員的特長(zhǎng)，從而避免立法工作機(jī)構(gòu)由于專業(yè)上的欠缺而影響立法質(zhì)量。

六、結(jié)語(yǔ)

立法準(zhǔn)備是立法程序的重要組成部分，是整個(gè)立法活動(dòng)過(guò)程中一個(gè)不可或缺的階段。立法準(zhǔn)備在我國(guó)的地位尤其重要，正如周旺生教授指出的，“就法治發(fā)達(dá)國(guó)家和法治不發(fā)達(dá)國(guó)家相比，后者的立法準(zhǔn)備比前者的立法準(zhǔn)備在立法活動(dòng)中的地位更顯重要。”因?yàn)椋懊\(yùn)在立法準(zhǔn)備階段就決定了。”

綜上所述，立法準(zhǔn)備階段是立法過(guò)程中的必不可少的階段，在理論與實(shí)踐中都有豐富的內(nèi)容。但由于筆者水平所限，只能做一些粗淺的論述。而且，對(duì)于立法準(zhǔn)備階段的理論研究，在中國(guó)來(lái)看還并不完善。對(duì)于提高立法準(zhǔn)備制度乃至于整個(gè)立法學(xué)的研究，以促進(jìn)我國(guó)法治建設(shè)的發(fā)展，所最急需的還是大量的懂得立法學(xué)理論的人才，真正搞立法學(xué)研究的學(xué)者，無(wú)有此二者作為基礎(chǔ)，這個(gè)制度將無(wú)從起步。

參考文獻(xiàn)：

①周旺生《立法學(xué)》法律出版社2000年第2版第197頁(yè)

②趙穎坤《立法準(zhǔn)備階段：定位與完善》載于《立法研究》周旺生主編法律出版社2000年出版第295頁(yè)

③同②第298頁(yè)

④同①第199頁(yè)

⑤同①第75頁(yè)

⑥劉武俊載于《人民法院報(bào)》2001年5月29日

⑦汪全勝《試論構(gòu)建我國(guó)的立法準(zhǔn)備制度》載于《福建政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第01期

⑧王燕平《立法準(zhǔn)備階段若干問(wèn)題研究》載于《立法研究》周旺生主編法律出版社2000年出版第304頁(yè)